我国农村义务教育投资体制的演变

一、我国农村义务教育投资体制的演变

20世纪50年代至80年代，我国基础教育实行国家办学、中央集权、财政单一供给的管理模式，即由国家统一规划教育事业的发展规模，由国家财政统一拨款举办教育。这与当时我国政治经济高度集中统一的体制是相吻合的。改革开放以来，随着我国经济体制的变革，我国农村义务教育管理体制和投资体制也随之发生了变化，改革进程不断推进。我国改革开放后有关农村义务教育投资体制的演变过程可以划分为四个阶段。

(一)“地方负责、分级管理、以乡为主”时期(1985—1994年)

这一时期我国农村义务教育投资体制的最大特点是乡、村和农民承担了主要的农村义务教育投资责任，同时逐渐形成了以其他经费筹措渠道为辅的投资体制。这是一种典型的“低重心”体制。

1985年我国出台了《中共中央关于教育体制的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”，明确了基础教育的管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施以及对学校的领导、管理和检查，责任和权利都交给地方，至于省、市(地)、县、乡分级管理的职责如何划分，由省、自治区和直辖市决定。1986年的《义务教育法》和1992年《义务教育法实施细则》进一步明确规定:实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理。

然而，在具体实践中，地方政府纷纷效仿中央政府，层层下放责任。这种“地方负责、分级管理”的基础教育体制最终转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的“三级办学，两级管理”的办学模式。农村义务教育的分级管理体制主要表现为“以乡为主”，农村义务教育投资体制也相应转化为“以乡为主”的体制，乡、村承担了主要的投资责任。

这一时期，除了由乡、村承担对农村义务教育的主要投入责任外，国家同时不断开辟其他经费来源渠道，形成了多渠道筹措教育经费的模式。其中最重要的渠道之一是教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。同时，国家还鼓励企业、社会、个人捐资助学，以及农村集资办学。国家还允许学校收取杂费，并鼓励发展校办产业、开展勤工俭学和社会服务。

“以乡为主，多方筹资”的投资体制在当时的历史背景下，有力地促进了农村义务教育的发展，到1993年全国已有91%人口的地区普及了小学教育。但随着该体制的不断运行，也暴露出了许多突出问题。一是乡镇财力有限，难以支撑义务教育发展，学校必要的办学经费得不到保障，拖欠教师工资、教育欠债等现象非常明显;二是为了筹措教育经费，农村的教育负担加重，教育乱收费现象突出，农民的合法权利得不到保障;三是无法有效管理教师队伍，教师素质参差不齐，教学质量得不到保障;四是无法在更高层次上合理统筹配置教育资源，教育发展非均衡性突出，办学效益得不到提高。

(二)“地方负责、分级管理、以县为主、乡镇为辅”时期(1994—2001年)

这一时期我国农村义务教育投资体制的最大特点是更加突出强调县级政府的投资责任，同时辅之以其他多渠道筹措教育经费。该体制仍然是一种“低重心”体制。

1994年我国召开了全国教育工作会议，提出农村基础教育的办学责任，除少数经济比较发达的地区可以实行县、乡两级管理外，多数地区应该责任主要在县。从此，县级政府成为农村基础教育的主要管理者和责任人，乡镇政府成为学校管理的辅助者，原来“两级管理”的体制在实质上转变成了“以县为主，以乡为辅”的体制。县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等。乡级政府负责落实义务教育的具体工作，包括保障适龄儿童、少年按时入学。

经过调整后的农村义务教育投资体制开始突出强调县级政府的投资主体责任，对农村义务教育的发展带来新的活力，有利于缓解发展中面临的不利局面。但在实际运行中，许多地方县级政府并没有真正对农村义务教育负起责任。不仅如此，20世纪90年代以后乡镇企业开始走向衰弱，县、乡政府的财力增长势头随之减弱。同时，我国于1994年开始了分税制改革，使中央和省级的财政收入在整个国家的财政收入中占有绝对支配地位，超过了60%，而县、乡基层政府的财政收入比重一般为20%左右，县、乡财力规模相对较小，财政自给率明显偏低。分税制改革调整了各级政府的财权，使得财力更加向上集中，但是并没有相应地进行事权调整，而且还出现事权下移现象。这导致县、乡财政压力逐渐加大，对农村义务教育的公共投资变得更加困难，拖欠教师工资、乱收费、乱集资等问题越发突出。

2000年开始，为了减轻农民负担，理顺农村财税体系，我国实行并推广了农村税费改革，取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。税费改革的实施在很大程度上减轻了农民的负担，但由于相关配套改革没有及时到位，给本已步履艰难的农村义务教育投资体制带来了很大冲击。税费改革后，尽管中央与省级财政加大了转移支付力度，但仍然无法完全弥补税费改革带来的教育经费缺口。农村义务教育发展面临严峻局面:一些地区农村中小学教师工资长期拖欠，教师利益得不到保障;学校必要的办学经费得不到保障，学校正常运转困难;危险校舍不能及时修缮，危房面积大幅度增加，师生安全得不到保障;教育负债沉重，严重影响教育的发展。同时，低重心的投资体制导致农村义务教育经费投入存在明显的地区差异，教育发展不均衡。

(三)“地方负责、分级管理、以县为主”时期(2001—2005年)

2001年国务院发出《关于基础教育改革与发展的决定》，提出实行“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作”。从此我国开始真正实行“以县为主”的投资体制。这一体制的最大特点是提升了投资主体的重心，提高了农村义务教育的统筹规划能力，但相对于我国政府层级而言，该体制仍然是一种“低重心”体制。

在经费保障方面，这一时期的相关文件提出了要逐步建立和完善经费保障机制。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出，要完善管理体制，保障经费投入，推进农村义务教育持续健康发展。2002年国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》提出，要建立义务教育经费保障机制，保证农村义务教育投入。2003年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，落实农村义务教育“以县为主”的管理体制，加大投入，完善经费保障机制。在教师工资保障、危房改造投入、公用经费保障等具体经费保障方面也做出了明确规定，分别对各级政府的投资责任进行了划分。

“以县为主”的农村义务教育投资体制较原有体制体现出明显的优越性:缓解了经费投入不足问题;教育投资效益进一步提高;教师工资保障程序得到提高，教师队伍建设取得进展;政府投入比重加大，农民负担明显减轻，体现了人民教育政府办学的理念。但随着体制的不断运行，许多不完善、不规范的问题逐渐暴露，一些影响农村义务教育发展的深层次问题并未得到根本解决。“以县为主”的投资体制仍然存在经费投入不足和经费投入不均衡的问题，并没有真正建立起稳定、均衡、可持续的经费保障体制。第一，许多地方特别是经济落后地区的县级政府财力较弱，难以全面支撑农村义务教育的发展，拖欠教师工资问题依然存在，办学条件得不到改善。第二，农村义务教育负债难以消化，影响了教育的进一步发展。第三，“以县为主”的农村义务教育投资体制对中央和省级政府的投资责任缺乏明确的具体规定，经费投入缺乏稳定机制。第四，农村义务教育投资的地区差异非常突出，农村义务教育难以实现均衡发展。

(四)“农村义务教育经费保障新机制”时期(2006年至今)

从2006年开始，我国开始实行农村义务教育经费保障新机制，该体制的最大特点是各级财政共同投入，各投资主体责任明确，解决了长期以来投资主体重心偏低的问题，公共财政性质得到充分体现，也体现了人民教育政府办学的教育理念。

2005年12月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出要进一步深化农村义务教育经费保障机制改革，制定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起“中央和地方分项目、按比例分担”的农村义务教育经费保障机制。并强调“中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区”。这次改革把明确中央与地方的责任作为重点，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”的原则，省级人民政府要负责统筹落实省以下各级人民政府应承担的经费，制定本省(区、市)各级政府的具体分担办学项目，完善财政转移支付制度，确保中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。

“构建农村义务教育经费保障新机制”的具体内容包括:在两年内全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。对贫困家庭学生免费提供教科书，免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。对家庭贫困的寄宿生补助生活费，补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，2008年达到省级制定的农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准，2010年达到2009年中央制定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，并全部落实到位。中央适时对基准定额进行调整，所需资金由中央和地方按免学杂费资金的分担比例共同承担。建立农村义务教育阶段校舍维修改造长效机制，并规定从2006年开始全面启动这一新机制。对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省(区、市)测定每年校舍维修改造所需资金，中央和地方按照5∶5的比例共同承担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其办学状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。

农村义务教育经费保障机制改革的进程安排:从2006年农村中小学春季学期开学起，分年度、分地区逐步实施。①2006年，西部地区义务教育阶段中小学生全部免除学杂费;中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平;启动全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造资金保障新机制。②2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费;中央财政同时对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。③2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省(区、市)2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准;中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围。④2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。各省(区、市)制定的生均公用经费基本标准低于定额部分，当年安排50%，所需资金由中央财政和地方财政按照免学杂费的分担比例共同承担。⑤2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。

2007年国务院提出进一步加快完善农村义务教育经费保障机制改革，主要内容是扩大免费范围，提高保障水平，健全保障机制。具体内容有:①将提供免费教科书的范围扩大到全部农村义务教育阶段学生。②提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准。③提高农村中小学的生均公用经费补助标准，提前实现国家规定的公用经费基准定额。④从2007年起，对中部6省享受西部大开发政策的243个县(市、区)，其免除农村义务教育阶段学生学杂费和提高公用经费保障水平所需资金，中央与地方分担比例由原方案的中央负担60%、地方负担40%，改为中央负担80%、地方负担20%。⑤提高农村校舍维修改造资金的补助标准，对特别困难地区加大支持力度。

回顾我国农村义务教育投入体制可以看出，前三个时期，农村义务教育的管理体制和投资体制都是融合在一起的，在现实中，直接由基层政府承担农村义务教育的管理责任，同时承担相应的投资责任，将管理主体与投入主体完全等同。但实际上，由于我国农村义务教育的特殊性，决定了不可能实行管理体制和投资体制完全一致的模式。我国农村义务教育涉及面宽、承载量大、任务沉重，在投资上单纯依靠任何一级基层政府都比较困难，按照农村义务教育的公共产品属性和既有的国家整体财政体制安排，一般实行中央和省级政府等高层次政府担任投资主体的投资模式较为合理。在管理上主要依靠地方政府来实施，因为地方政府最了解当地教育发展的现状和教育事业的发展需求，能比较直接地对教学、教师配置、师资培训、学生入学等进行管理。直到2005年农村义务教育经费保障机制的改革和随后新《义务教育法》等文件的颁布，才进一步明确了管理体制和投资体制的界限。其中，管理上仍然坚持“以县为主”，投资上实行中央和地方各级政府分项目、按比例共担的体制，实现了管理主体和投资主体的相对分离。这种管理主体和投资主体的相对分离体制，既有利于义务教育入学和教学管理，也有利于保证义务教育投入的来源稳定，避免了因管理主体财政收入的波动导致的经费投入的不稳定，也避免了因管理主体间财力差距造成的义务教育学校办学条件的差异，从而有利于保障义务教育发展的均衡性。^[1]