我国农村高中教育投资体制的演变

二、我国农村高中教育投资体制的演变

我国农村高中教育投资体制自新中国建立后主要经历了两个时期，即1949—1985年的单一教育经费筹措时期和1985年至今的多元教育经费筹措时期。^[2]

(一)单一教育经费筹措时期

(1)新中国成立初期(1949—1952年)，中央人民政府力图建立一个免费的教育系统，普通高中教育经费主要依靠中央预算和地方预算安排。1950年3月，政务院通过《关于统一管理1950年财政收支的决定》中提出:“县立中学以上之教育事业费，列入大行政区及省(市)预算内开支。”^[3]该时期公立学校教育经费基本上由财政支出，私立学校还可以通过收取少量学费、杂费以满足办学经费需求，但也被要求“通过必要和可能的改革，减低学费，多收学生，师生互助，多想办法，自力更生，解决困难。私立学校中，办学成绩较好，经多方设法而仍无法维持者，政府应予以适当的经费补助”。

(2)社会主义改造时期(1952—1956年)，国家学习苏联模式，接办、整顿旧教育。政府在全国范围内承担了所有中学的办学经费。庞大的教育经费国家无力承担，为解决教育经费困难问题，从1953年起，有些由其他办学主体、个人以及家庭承担办学经费的通知陆续发出。1953年3月，高等教育部、教育部、财政部在《关于1953年度“教育支出”预算的联合通知》中提出:“中学教育事业费:各业务部门自办的干部子女中学经费，均由主办单位负责，不包括在本项之内。”^[4]1955年7月，教育部、财政部、国务院人事局发出的《关于取消中小学、幼儿园公费待遇的联合通知》决定:“原在干部子弟学校或一般中小学、幼儿园享受供给制待遇的公费生，自今年8月份起一律停止供给，其在校一切费用均由学生家长自行负担。”^[5]

(3)“文化大革命”前时期(1956—1966年)，半工半读、勤工俭学、教育与劳动相结合成为该时期教育经费筹措的主要特征。该时期教育经费主要还是由中央财政和地方财政按计划支出，但学校以及在校生数量的剧增，使得国家很难完全支付所需教育经费，中央提出了半工半读、勤工俭学、教育与劳动相结合的政策，以缓解教育经费压力。1958年2月，财政部部长薄一波在《关于1958年度国民经济计划草案的报告》中提出:“有步骤地实行半工半读的教育制度……凡有条件附设生产单位的学校，应当力争在一定时期以后使学校经费达到自给、半自给或者部分自给，以便又多、又快、又好、又省地发展我国教育事业。”^[6]同年8月，陆定一发表了“教育必须与生产劳动结合”的演讲，目的是希望学校内部能够创收，减轻对国家或地方财政的依赖。^[7]同年11月，教育部、文化部、卫生部、财政部下发《关于全国文教的财务工作经验交流会议的报告》，充分肯定了教育与劳动结合的实践意义。^[8]另一方面，国家为缓解办学经费压力，一些办学经费筹措权限也随之下放。1960年1月，财政部党组、文化部党组、教育部党组、卫生部党组《关于全国文教工作会议的报告》中提出:“各级财政、文教部门对机关团体、厂矿企业、人民公社主办的文教事业，应该给予大力支持”，“机关团体、厂矿企业举办各种业余学校或子弟学校，所需经费自行筹措，仍有不足，上级部门酌予补助”，“人民公社举办的文教事业所需经费，由人民公社解决”，同时“山区、少数民族地区、遭受严重灾害地区和经济条件较差地区的公社所举办的文教事业，应当给予临时性的、一定时期的补助(国家过去对群众举办的教育事业也是有补助的，1960年国家预算列有公社文教事业补助费6 000万元，比过去有较大增加)”^[9]。总之，该段时期内，普通高中教育经费筹措还是以中央和地方财政为主，半工半读、勤工俭学等学校内部创收只是筹措的补充手段，国家对人民公社、群众团体自办的普通高中学校进行力所能及的财政补贴。

(4)“文化大革命”时期(1966—1976年)，国家教育经费锐减，教育陷于瘫痪状态。“文化大革命”期间教育经费筹措主要还是延续“文化大革命”前一段时期的策略，但国家在教育经费投入上，在1966—1970年间，连年下滑，1971年后在投入绝对总量上虽有所上升，但占国民生产总值的比例却始终不及1966年水平。与此同时，普通高中学校数量却急剧增加，仅在1966—1974年间，普通高中学校数就增加了27 477所，普通高中在校生人数也大幅增加，1966—1974年间，在校生数由130．82万人增加到1 002．74万人，其中大部分属于人民公社自设的农业普通高中，其办学经费多以自筹为主，办学条件简陋，师资力量薄弱，教育质量难以得到保证。

(5)“文化大革命”后至改革开放初期(1977—1985年)，教育战略地位得以确立，农村教育附加费增设。1980年前，我国教育状况还十分落后，“由于教育经费增长缓慢，‘文革’期间不正常的办学状态，致使中学生人均教育经费不断下降，1965年每个中学生平均教育经费为58．59元，到了1978降为39．81元，下降比例高达55．2%。据联合国教科文组织统计，1975年，在全世界150个国家、地区中，我国人均教育经费仅居第141位”^[10]，教育成为整个国民经济中最薄弱环节之一，教育经费急需增加，需要得到中央财政和地方财政的大力支持。

首先，教育战略地位得以确立，财政对教育扶持力度增大。“在邓小平同志复出后，立即提出:‘教育经费应该增加。’党的十一届三中全会以后，党中央和国务院把发展教育确立为国家经济建设的战略重点，教育经费随之大幅度上涨。以1980年为例，中央年拨教育经费94．18亿元，是1975年的近两倍。”^[11]

其次，开征农村教育费附加，开辟多种渠道筹措教育经费。农村教育费附加开征虽然明确指出是为义务教育而设，但是由于教育管理体制“以县为主”的特点，普通高中教育经费也受益匪浅，特别是在设有普通高中的农村中学。1984年12月，国务院发布《关于筹措农村学校办学经费的通知》，其主要内容有:“乡人民政府可以征收教育事业费附加，并鼓励社会各方面和个人自愿在农村办学。所征收经费，要实行专款专用，任何单位和部门不得挪用和平调，该项附加收入要取之于乡，用之于乡。”^[12]

再次，勤工俭学依然是教育经费的一个来源。《中国教育年鉴(1982—1984)》中有组数据，1983年校办农、林场面积由1979年的433万亩增加到720万亩，增长了66%，农副业纯收入由1979年的7 328万元增加到13 299万元，增长了81%。^[13]该项收入来源虽然不多，但也一定程度上缓解了普通高中教育经费匮乏的燃眉之急。

由上述文献记载可见，在1949—1985年间，普通高中教育经费来源主要来自中央及地方财政拨款，辅以勤工俭学、收取少量学杂费，在后期则增加了征收农村教育费附加这一来源。总体而言，普通高中教育经费来源比较单一，主要来自中央及地方财政。

(二)多元教育经费筹措时期

从1985年起，随着改革开放的深入，基于“穷国办大教育”的窘迫、财政体制转变、管理权限下放、人们教育观念转变等因素考虑，多渠道筹措教育经费成为历史必然的选择，党和政府从不自觉到自觉、从局部到整体、从倡导到实施政策及最后制度规范，逐步形成了多渠道筹措教育经费的筹资模式。

1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，做出了“两个增长”的决定:“发展教育事业不增加投入是不行的。在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数的平均教育经费逐步增长。”^[14]这表明:中央和地方政府拨出的教育经费仍然是今后整个教育经费的大头，教育经费要成为一个硬性指标。同时，何东昌同志在《关于教育体制改革决定的几点说明》中还提出:“中央还给政策，允许地方征收教育费附加，包括城市教育费附加和农村教育费附加。同时，继续按照国家的规定，鼓励企业、社会团体和个人集资办学。”^[15]在这一时期，普通高中教育筹资形成了以“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”为途径的多渠道教育筹资模式，即:形成了以财政拨款为主，辅以征收教育税(或附加费)、在普通高中教育阶段还收取学生学杂费、发展校办产业、支持社会团体和个人集资捐资办学、设立教育基金等的筹资格局。^[16]新的筹资模式带来了可喜的变化，普通高中教育经费投入总量迅速增加，极大地改善了普通高中教育的物质条件。

多渠道筹措普通高中教育经费的思路确立以后，由于相关政策法规不够完善，各渠道经费来源并不稳定，各地在具体操作中也不尽统一，亟需通过规范的法令将其确定下来。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，以文件的形式将多渠道筹措教育经费的筹资模式确立下来。此后，1994年国务院印发的《＜中国教育改革和发展纲要＞实施意见》，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，均对保证教育经费六个来源渠道的支出、增长与管理做出了明确的规定。至此，我国普通高中教育经费筹措迈向了规范化、法制化的轨道。