我国农村教育公平的挑战与对策

我国农村教育公平的挑战与对策

廖　辉

追求教育公平是教育发展的基本价值理念，教育公平是社会公平问题在教育领域的集中反映，是实现教育现代化的基本价值和基本目标，是实现社会公平的重要基石，是人类公平正义的永恒追求。当前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新发展阶段。在这一社会转型时期，随着国家和社会对“三农”问题的关注，农村教育和教育公平问题也成为国家和社会关注的热点和焦点问题。在构建和谐社会、落实科学发展观和建设社会主义新农村的大背景下，农村教育作为一项基础性和战略性的事业，对于实现这些目标具有关键性的基础作用。农村教育（主要指农村义务教育）相对于整体教育均衡发展而言，教育公平的问题最突出、矛盾最集中。

一、教育公平对农村教育的意义

我国有13亿多人口，其中8亿在农村，农村人口约占总人口的64％。农村教育面大量广，影响广泛。农村义务教育阶段的学生人数多达1.5亿。农业是整个国民经济的基础。农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。教育公平是衡量社会文明进步的重要标尺，解决好农村教育的公平问题，对推进社会公平、建设和谐社会和小康社会，实现社会的健康、协调和可持续发展具有重要意义。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“农业的根本出路在科技、在教育”，“把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”。该《决定》强调：“发展农村教育事业是落实科教兴农方针、提高农村人口素质的关键。必须从农村长远发展和我国现代化全局的高度，充分认识发展农村教育的重要性和紧迫性。积极推进农村教育综合改革，统筹安排基础教育、职业教育和成人教育，进一步完善农村教育体系。”《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中进一步指出：“努力改变教育与经济、科技相脱节的状况，促进教育和经济、科技的密切结合。”这些论述深刻阐明了农村教育与农村经济、社会发展的关系，农村教育在农村经济和社会发展中的基础性、先导性的重要作用，为农村教育进一步发展与改革指明了方向。因此，我们要大力发展与改革农村教育，全面开发农村人力资源，全面提高农村劳动力的文化素质，使农村沉重的人口负担转化为丰富的人力资源，使得农村教育结构更加合理、体系更加完善、质量更加提高，为农村小康社会建设提供充足的人力资源与智力支持，使我国从一个人口大国转向人力资源大国。教育公平是历史性的概念，我国历来都高度重视教育公平问题，教育公平是一个随着我国经济发展和社会民主化逐步扩大和深入的过程，在历史发展的不同阶段，关注的问题和重心各不相同。教育是确保社会公正，促进社会公平，建立和谐社会的基础。实现和扩大农村教育公平，已经成为建设和谐社会的必然选择。党的十六届六中全会提出，“坚持教育优先发展，更加关注教育公平”。党的十七大更明确指出，“教育公平是社会公平的重要基础”。这是我国教育从外延发展进入内涵发展新阶段的一个重要标志。“教育公平是重要的社会公平”，建设社会主义新农村是我国重要的发展战略，而农村教育的不公平状态严重影响了教育在新农村建设中的基础作用。教育作为一种公共资源，其公平问题近年来引起人们的普遍关注。目前，我国农村教育被城市教育边缘化，农村教育公平处于极其恶化的状态。从一定程度上讲，不解决农村教育的公平问题，整个社会的公平问题无从谈起，严重影响农民素质的普遍提高。追求农村教育公平是实现我国教育机会均等，缩小城乡教育差距的基础，是建设社会主义和谐新农村的根本保障。无视农村公民的基本教育权利，不仅影响农村经济发展，而且危及整个社会的公平、和谐与繁荣。因此，农村教育公平是我国教育公平的主体，实现农村教育公平是我国教育公平目标的主要内容，是我国教育发展的“重中之重”。关注农村教育公平更能体现教育公平的现实意义，只有办好每所农村学校，让每个学生都得到受教育的权利，才能真正实现农村教育的真正公平。农村教育公平有利于农村富余劳动力的转移和促进农村的全面发展。所以，农村教育公平是教育现代化和教育民主化的一个重要内容。加快农村教育发展，推进农村教育公平，对于提高全民族素质具有重大意义。教育公平虽然是外部社会价值、发展模式的反映并在教育领域中的集中表现，但是公平在全面提高国家民族的整体素质，把沉重的人口压力转化为人力资源，对促进整个社会的全面公平有着基础性、前提性的作用。农村发展在我国整个社会发展中的重要战略地位，农村教育在实现“三农”问题的解决具有前提性和基础性作用，首要的任务是实现和扩大农村教育公平。农村教育公平的逐步实现和扩大，是缩小城乡社会差别、促进共同发展、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的有效途径。

二、农村教育公平面临的挑战

我国农村教育规模大、涉及面广，始终是我国教育事业的重点和难点，农村教育公平问题也始终是党中央、国务院和全社会关注的热点问题。改革开放以来，特别是在农村经济发展水平低、农村教育资源有限的现实国情下，经过各级政府和广大人民群众的长期艰苦不懈努力，我国农村教育事业得到很大发展，农村教育改革取得了显著成效。这些为农村教育公平的逐步实现，提供了坚实的基础和条件。虽然，我国农村教育的发展与改革取得了一些新进展。但是，随着农村经济改革的不断深入，农村教育在整体上还相对落后，发展中也存在着许多不适应农村经济社会发展和农民群众教育需求的现实问题，尤其是农村教育公平成为影响农村教育发展的突出核心问题。农村教育始终是中国教育的难点、重点。农村教育的薄弱和艰难，集中了我国教育公平的所有重要问题。影响教育不平等的来源是多方面的，据权威研究有如下11类来源：个体能力的遗传差异；个体所处社会地位的差异；政府、社会、个体提供和获得教育方面的政治权力；国家和私人为教育提供的资源；各阶段教育之间的资源分配；在各地区配置的和向各社会全体提供的教育机构的差异；教育机构与其他群体之间在资源、能力和成就方面的差异；教师能力方面的差异；家庭在教育方面的直接成本和间接成本；不同教育阶段的选拔；校际之间教育资源的分配。这些分析为我们思考影响我国农村教育公平的来源提供了一个有益的参考框架。可见，教育不公平是多方面因素综合作用的结果，既有个体能力、社会地位、社会文化资本等的差异，也有教育资源的提供和配置、学校制度、选拔制度等社会制度性的因素。我国农村教育公平存在的问题是由多方面的因素影响造成的，既有历史形成的城乡、地区之间经济、社会、文化的不平衡发展造成的；也有不同地区和民族的文化习俗和传统的深层次影响造成的；还有影响农村教育公平的制度性原因，主要集中在以下几个方面的问题。

（一）城乡教育差距是制约农村教育公平的制度性因素

城乡之间巨大的教育差距，是城乡差距的重要差距之一。我国城乡之间教育发展的不均衡以及产生的严重的教育差距，是我国的基本教育国情。据对2000年全国人口普查的数据分析，影响我国教育不均衡的主要因素，按照重要性程度依次为城乡差距、地区差距、民族差距和性别差距。城乡教育差距是导致我国农村教育不公平的制度性因素，突出表现在教育资源和教育的公平配置上。制约农村教育公平的制度因素突出表现在两个方面：一是社会制度因素，二是教育自身的制度因素。从社会制度层面看，为实现国家的现代化目标，在计划经济体制时代，形成了城乡二元经济结构、高度集中计划的资源配置模式。农村的主要功能是为城市和工业化积累资金和资源，农村的发展是缺乏重要性的。形成的这种城乡二元经济结构、高度集中计划的资源配置模式在历史上曾经有着积极的功能，在基础教育十分落后的社会历史时期，对于集中物力、才力和人力办教育具有一定的历史合理性，但也存在消极的影响和作用。这种城乡分治的二元格局，最突出的制度弊端是它制定了一条泾渭分明的城市与农村的边界，成为凝固、扩大城乡教育差距和教育不公平的基本制度。这种社会经济结构是城乡教育机会产生严重不公平的重要制度原因。长期以来，在城乡二元经济结构的基础上形成了城乡二元教育结构，导致教育制度的种种设置与安排，主要从城市的需求与利益出发的“城市中心取向”，尤其是优质教育资源的配置存在着明显的城市倾向，形成的这种制度文化至今还影响着教育公共政策。其次从教育自身的教育制度层面看，我国现行的一些教育制度实际上也存在城乡分割，在教育制度上存在教育机会的认可与分配上的不公平。在义务教育的资源配置上存在严重的优质教育资源“城市优先”的倾向，再加上农村教育改革的相对滞后和各类农村教育资源整合不够，严重加大了城乡之间的教育不公平。还有一些制度上的倾斜，如重点学校制度和高考招生制度都是以城市为中心的。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的严重失衡，导致地区之间、区域学校之间差距的拉大，这是一种认为的差距制造，“造就”了一大批基础薄弱学校，但又以农村薄弱学校居多。现行的高校招生制度导致城乡学生接受高等教育机会差距的扩大。一是实施缴费上大学制度使一部分农村家庭学生降低了上大学的期望，二是高校现行的招生录取办法在一定程度上也是按计划体制下形成的优先照顾城市考生的准则。所以，现行的社会制度和教育制度从制度层面影响着农村教育公平的实现与扩大。

（二）不合理的教育资源配置是影响农村教育公平的重要条件

教育资源的配置合理与否是影响农村教育公平的一个重要条件。当前各类农村教育资源整合不够，农业、科技和教育部门之间统筹协调不力，不少地方依然是农业、科技和教育是各自为政，在为“三农”服务上难以形成合力。农村教育资源配置的非均衡状态导致农村教育资源的短缺，而教育资源的短缺又不可避免地导致教育资源配置低效，教育资源配置的失衡与失效是我国当前农村教育资源配置的基本现实。教育管理体制是影响教育资源最重要、最直接的因素。教育管理体制的变迁直接影响教育资源配置格局的转变，是获取农村教育资源的制度化方式和主要形式，即获取教育资源的行为是社会环境、社会制度所认可的价值观念和行为规范。农村教育资源的获取还存在非制度化的方式，即获取教育资源的行为过程所依照的是被其行为社会环境、社会制度以及相应的意识形态不公开认可、倡导以及所公开承认的。但是被人民实际的社会行为所实践的那些价值观念和行为规范。这种非制度化的教育资源运作方式，权力时有发生失范、错位、缺位与越位，将导致教育资源配置的失衡、低效甚或无效，是最终促使农村教育的失序或无序的诱因，影响农村教育资源配置的合法性与合理性。农村教育资源配置还没有完全理顺政府（计划）和市场的关系。现行的农村教育资源的配置仍是以政府计划配置为主，民间市场调节资源极其匮乏，导致农村教育资源配置效率低下，缺乏活力，僵化单一。农村教育资源是实现农村教育公平的重要现实物质基础，农村教育不合理的教育资源配置方式严重影响农村教育公平的实现。

（三）农村教师队伍建设严重影响农村教育公平

农村教师素质普遍偏低，这是一个不争的事实。教师是学校的核心竞争力，学校之间办学水平的差距从根本上是师资质量水平高低的差距。落后的农村地区，由于历史原因、区域地理位置、经济待遇、社会关注度等多方面的差异原因，难以吸引优秀高质量人才补充农村教师队伍，甚至有些农村学校连基本的缺额补员都难以做到，影响了学校的发展，最根本的是影响了学生接受教育的质量和机会。我国农村教师队伍在结构、素质、稳定性等方面存在严重的问题与不足，难以适应提高农村教育质量，促进教育公平的需要。农村教师队伍建设主要存在以下几个问题：（1）教师队伍城乡差别很大，分布失衡。在教师数量上，城镇教师，尤其是一些经济条件较好的城市地区存在普遍过剩现象，而广大农村地区则普遍存在师资短缺，尤其是在一些条件艰苦、经济落后地区，中小学教师更是严重不足。农村中小学教师的严重不足使城乡、区域教育质量的差距呈日益拉大的趋势。（2）农村教师流失严重。由于农村地区教师社会、经济待遇普遍偏低，生活艰苦，有的地区甚至教师工资都不能得到有效保障，致使教师流失严重。教师由边远、贫困的农村向乡镇，乡镇向县城，县城向城市，中西部向东南沿海的无序、单向流动，是一个普遍存在的严峻事实。农村教师的大量流失加剧了农村师资的严重短缺。大多数地区教师流失严重，但供给和补充极为困难，甚至在有些农村地区还存在大量代课教师支撑农村基础教育，教师质量的低下致使农村教育质量面临严重威胁，农村学校失学率、辍学率反弹上升，居高不下。其主要是教师生存状态的恶劣导致农村教师的大量流失。（3）农村教师的专业发展水平亟待提高。农村教师队伍素质差距，再加上各方面现实条件的限制，农村教师培训的边缘化现象，导致相当一部分教师教育教学观念落后、知识结构老化，专业发展水平难以适应新形势下教育教学对教师的要求。还有长期以来农村教师待遇普遍偏低、单向流动和单一行政化的教师资源配置，导致的直接后果是农村教师老龄化严重，青黄不接，甚至面临断层现象。教师资源配置存在的差异，加剧了学校之间办学条件、水平的差距，不断产生薄弱学校造成教师资源的隐性浪费和形成事实上受教育的不公平。 农村教师队伍建设问题直接影响农村教育质量与教育公平。

三、实现农村教育公平的对策

造成我国农村教育不公平的原因是复杂的、多方面的。既有历史性原因，又有现实原因；既有教育的外部因素，又有教育内部的因素；既有影响教育公平的发展性条件，又有影响教育公平的制度性条件。因此，农村教育公平的实现是一个长期的过程，也是一个综合的社会系统工程。通过对当前我国农村教育公平存在的问题及成因理性分析的基础上，探索我国农村教育公平的现实路径选择。

（一）以制度建设为重点深化教育改革，促进农村教育公平

只有通过社会经济的全面发展与进步逐步加以改善和缩小城乡教育的发展性差距。影响农村教育公平的制度性条件，导致政府公共政策的不同政策价值取向或政策偏差，在一定程度上往往会加剧现实中的教育不公平。宏观制度环境的改善与变革是实现农村教育公平深刻的制度成因，需要对对我国的教育制度与教育政策按照社会公正、正义的原则进行更深刻的解构与建构。进入21世纪以来，随着对教育公平的价值合理性问题的高度关注，对制度创新的公正伦理诉求成为促进教育公平的核心理念。通过制度创新与变革和调整来深化教育改革，增进社会、教育公平，是更为容易实现的。它“意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿”，建立和完善各级政府责任机制。农村教育公平的实现应以政府为主题，明确中央政府、地方政府对农村教育的责任分担，坚持城乡教育统筹发展。教育发展与改革的政策方向要强化政府通过公共教育，承担促进教育公平的责任。推进农村教育公平，必须以科学发展观为指导，深化体制改革和推进制度创新，坚持教育的公益性，切实履行政府发展教育，提供教育公共服务的主要责任，保障农村学生受教育的权利平等和机会公平。在教育政策导向上，要兼顾国家社会发展与个人发展的需求。必须明确各级人民政府是保障和促进教育公平的主要责任者。解决教育公平 从政策的层面解决问题，从制度设计和体制创新上保障教育公平，教育公共政策是调控教育公平的主要手段与途径。深化农村教育改革，促进农村教育公平要加强农村薄弱学校的改造，优化农村学校布局调整。改善薄弱学校的办学环境与条件，运用政策手段调节调节城乡教育资源分配，使教育经费的增量部分向农村薄弱学校、弱势群体倾斜。

（二）建立完善教育公共财政的投入体制，扩大教育公平的经济基础

各级政府要建立和完善教育公共财政的投入体制，加大农村教育投入，坚持教育经费投入的总量，从根本上解决农村教育经费不足的突出问题。调整各级政府支出结构，提高农村教育支出在财政支出中的比例，加强税收制度的完善，激励社会和个人对农村教育事业的支持力度。2006年新修订的《义务教育法》已经明确规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”，并规定“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列”。同时，我国义务教育经费“以县为主”正逐步转变为经费“省级政府统筹”这一系列改革政策的出台，体现国家力图改变现有基础教育经费投入不足的决心，建立相对集中的基础教育投资管理体制，比较符合转型期的基本国情。建立合理的教育财政转移支付制度，明确各级政府经费分担比例。确定农村教育经费在各级政府分担的合理比例，完善农村教育经费保障机制，建立公共经费投入标准，提高公共教育支出用于农村教育的比重，有效落实农村地区义务教育经费政策，并逐步扩大范围。

（三）优化教育资源配置，为农村教育提供物资保障

在计划经济时代形成的城乡二元经济结构、高度集中的教育资源配置模式，严重影响农村教育公平的实现。所以，优化教育资源配置，有效保障农村教育资源供给，是有序推荐教育公平的重要物质基础和保障。自由主义思想家罗尔斯为代表的新自由主义正义理论，提出“作为公平的正义”，强烈地表达了对社会公平的重视。在《正义论》中，他提出了著名的正义原则：平等自由原则、差别原则与机会公平原则。按照此正义原则，优化农村教育资源配置，要坚持体现公正、正义价值的平等原则、差异原则和补偿原则。农村教育资源配置的平等原则包括权利平等和机会平等，让农村学生在受教育权和教育机会平等两个方面享有与城市学生平等的权利和机会。不仅强调教育起点还强调教育过程在获取教育资源的机会平等，也就是“特指学生平等地享有接受学校教育的机会，入学机会平等和存留平等是审视教育机会平等的两大重要指标”。农村教育资源配置的差异原则，是在教育资源的分配上，针对受教育者的具体情况区别对待，体现差异性。所以在体现差异原则的农村教育资源配置时，要提供教育的多样性和多样化的教育资源。农村教育资源配置的补偿原则是正视受教育者在社会、经济等方面的差距和弱势地位，给予其教育资源配置上的补偿。它体现的是一种利益的差别补偿。我国实行农村义务教育中的“两免一补”政策就体现的是教育资源配置的补偿原则。根据补偿原则，教育资源要向农村弱势地区、弱势学校和弱势群体倾斜。在农村，农村留守儿童、单亲家庭儿童、离异家庭儿童、贫困家庭儿童、流动儿童（居住在城市的农民工子女）等都是教育资源补偿特别关注的对象。

农村教育资源配置要理顺政府（计划）和市场的关系，教育资源的配置将各级政府分担、计划配置为主与市场调节资源有机结合，调动社会各阶层的全面参与，挖掘民间丰富的社会教育资源，建立教育资源的共享机制，公平配置农村教育资源，充分体现平等原则、差异原则和补偿原则的合理性。

（四）从机会公平走向质量公平，农村教育公平的必然选择

教育公平是一个具体的历史范畴，在不同的历史发展阶段有着不同的内涵。 我国的基础教育已经进入了一个“后普及时代”。自1986年实施《义务教育法》以来，我国义务教育事业已取得了伟大的历史性成就。到2006年，全国小学学龄儿童净入学率达到99.27％，初中阶段毛入学率达到97％，实现“两基”的地区人口覆盖率达到98％。到2007年，全国“普九”地区人口覆盖率达99％。到2010年，我国普九人口覆盖率接近100％，初中毛入学率达到98％左右。全面普及九年义务教育的宏伟蓝图即将成为现实。国家在教育公平方面坚持用教育发展促进教育公平。努力保障人民享有接受良好教育的机会。这是教育起点的公平，也是最大、最重要的教育公平。党的十六届六中全会提出，“坚持教育优先发展，更加关注教育公平”。党的十七大更明确指出，“教育公平是社会公平的重要基础”。这是我国教育从外延发展进入内涵发展新阶段的一个重要标志。当我国教育改革发展与发展的战略重点，从解决“孩子们有学上”，逐步转移到解决“孩子们上好学”的时候，意味着我国教育发展必须从过去重视数量发展，转到更加重视质量提高。我国农村的教育公平最初关注接受义务教育教育的权利和机会均等开始转向对教育的质量公平问题。我国现阶段农村在基本普及九年义务教育后，教育公平是人人都应该平等地受到高质量的义务教育，从机会公平走向质量公平，是农村教育公平的必然选择。从世界范围来看，共同的趋势是各国在达到一定的教育普及之后，即部分或初步实现教育机会公平时，开始追求教育的质量公平目标。没有基本的质量公平，机会公平只能是表面的、暂时的公平；只有教育的质量公平才能确保教育公平的真正实现。我们要在政府主导、学校改革、社会支持的条件下全面实施素质教育，推进农村教育的质量公平。国家政府层面的策略和行动应在实现教育公平发展中起着主导作用，切实加强对教育工作的领导和加大教育事业投入；学校自身是推进教育质量公平的核心环节和关键因素，通过农村学校变革实现教育质量公平，作为学校发展的目标。就需要学校自身提高教育教学水平，实施多样化、特色化的发展战略，提高教师专业发展水平；农村教育质量公平需要社会各界的广泛参与和支持，整合多方面力量来实现。教育质量是贯穿于整个教育公平的实现过程，它是包括教育起点、教育过程和教育结果的公平，三者是有机统一的。

总之，我国农村教育公平的实现，要从我国现实基本国情出发，伴随经济发展和社会民主化的进程而逐步扩大和深入。农村教育公平问题的解决是一个从教育机会公平迈向质量公平逐步推进的社会系统工程，其中制度创新是关键，财政投入是保障，资源配置是基础，质量公平是目标。

（廖　辉　乐山师范学院教科院副教授、在读博士）