农村劳动力流动政策的演变

3.1.2　农村劳动力流动政策的演变

改革开放前，中国实行的是城乡分割的户籍制度和就业制度，农村劳动力的流动受到严格的限制。改革开放后，农村劳动力的流动政策经历了以下几个阶段。

1）1979—1983年：控制流动

1980年，中共中央、国务院下发《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》，对农业剩余劳动力，要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收，并逐步建设新的小城镇；要控制农业人口盲目流入大中城市，控制吃商品粮人口的增加；要压缩、清退来自农村的计划外用工。1981年，中共中央、国务院下发了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，对农村多余劳动力通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。1981年12月，国务院下发《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》，严格控制从农村招工，认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力，加强户口和粮食管理。

2）1984—1988年：允许流动

1984年初，中共中央《关于1984年农村工作的通知》中提出，国家准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。这是农村劳动力流动政策变动的一个标志，它表明实行了30年的限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动。1984年10月国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，1985年1月中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，1986年7月国务院《关于国营企业招用工人的暂行规定》等一些政策和措施的出台，允许和鼓励农村劳动力的地区交流、城乡交流和贫困地区的劳务输出，使农村劳动力的转移和流动进入了一个较快增长的时期。

3）1989—1991年：控制盲目流动

这一时期政府对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局部的调整，加强了对盲目流动的管理。一方面是由于前一个时期实行的允许与鼓励政策引发了大规模的农村劳动力跨地区流动，其负面效应通过交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面的不适应问题突显出来；另一方面，由于治理经济环境、整顿经济秩序造成城市与乡镇企业新增就业机会的减少，使得农村劳动力的转移和流动的空间缩小（宋洪远，2001）。这一时期内，出台的主要政策及相关文件有：1989年3月国务院办公厅《关于严格控制民工外出的紧急通知》，1989年4月民政部、公安部《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，1990年4月国务院《关于做好劳动就业工作的通知》，1991年2月国务院办公厅《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，1991年民政部《关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知》等等。

4）1992—2000年：规范流动

自1992年以来，农村劳动力流动的政策逐渐发生变化，从控制盲目流动到鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度，并对小城镇的户籍管理制度进行了改革。1998年以后，由于城市下岗职工的增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务。在这种背景下，虽然国家仍继续强调要根据城市及发达地区的需要，合理引导农村劳动力进城务工，但部分省市却出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策。这一时期内，出台的主要政策文件有，1993年11月劳动部关于印发《再就业工程》和《农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程》的通知，1993年11月中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1994年8月劳动部《关于促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划》，1993年12月劳动部《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，1994年11月劳动部《关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》，1995年中央社会治安综合治理委员会《关于加强流动人口管理工作的意见》，1997年6月国务院《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，1997年11月劳动部等部门《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，1998年6月中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，1998年9月国务院办公厅《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知》，1998年10月中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，2000年1月劳动部办公厅《关于做好农村富余劳动力流动就业工作的意见》等。

5）2000年以来：自由流动

从2000年下半年开始，国家关于农村劳动力流动就业的政策发生了一些积极的变化。这些变化有以下两个突出特点：一是赋予城乡统筹就业以新的具体的含义，即取消对农民进城就业的各种不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；二是积极推进诸多方面的配套改革，农村劳动力流动涉及就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多个方面，仅靠单个方面的改革是难以奏效的。相继出台的主要相关文件有：2000年6月中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，2000年7月劳动保障部、国家计委、农业部、科技部、水利部、建设部、国务院发展研究中心《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，2001年3月全国人大《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，2001年3月国务院《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，2001年5月国家计委《关于印发国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划的通知》等。