基于城市化进程背景下我国农村义务教育的政策选择探讨

基于城市化进程背景下我国农村义务教育的政策选择探讨

罗大贵

自20世纪90年代以来，随着我国市场经济改革的继续深入和国民经济的快速增长，我国的城市化进程进一步加快，整个社会正在实现一场从以农业为主的传统社会向以工业为主的现代社会转变，城市化正在深刻地改变农村的经济状况、生活秩序和社会结构。作为农村生活主题之一的义务教育受到了前所未有的影响。

一、城市化进程背景下的农村义务教育政策环境分析

任何一项政策的制定都起源于一定的社会问题，并为解决社会问题服务。而这些问题又是在特定的社会背景下产生的。这种社会背景构成了政策环境的重要部分，它对政策的制定、实施、效果都有十分重要的影响。美国学者戴维·伊斯顿（David Easton）曾提出政策制定的环境因素分析理论，他认为影响教育政策制定的主要因素来自两个方面：一是工作环境，二是黑箱。其中工作环境中的因素就是政策环境因素，它是政策研究的主要对象与内容。

那么，这场以现代工业文明为标志的城市化进程使我国农村义务教育的政策环境发生了哪些变化呢？

（一）大批农村人口正在或需要转移进城

第五次人口普查表明，2000年，我国城乡人口总数分别是45 000多万和81 000多万，农村人口数量大约是城镇人口的两倍，城镇化率为36.2％。按照每年1％的城镇化增长速度，每年大约有1300万农村人口进入城市。根据我国社会学家陆学艺的预计，到2020年中国城镇化水平会推进到55％左右时，相应的将有2.2～2.3亿人口要从农村转移到城镇，这将是人类历史上最大规模的人口转移过程。

农村人口的转移使农村中小学尤其是农村小学学生数量锐减，农村义务教育小学教师岗位出现了有效需求不足的现象，即一方面具有一定专业素养的合格的中小学教师紧缺，另一方面，高校培养的大量的教师分不到农村去。

（二）城市化进程加速了产业结构和就业结构的调查

随着我国实现由农业社会向工业社会的转变，整个社会将出现许多非常明显的变化。按照我国经济学家林毅夫（现为世界银行副行长）对我国未来经济增长及其影响的估计，未来20年、50年快速的经济增长对我国未来经济、社会的影响会表现在五个方面。第一，产业结构会快速变化。第一产业将急剧萎缩，农业可能会降到5％以下，制造业的比重会略有上升，第三产业也就是服务业、金融业等会超过50％。第二，产业结构的变化，会引起就业结构的变化。我国农业劳动力，到2050年的时候将减少到20％或者更少，在服务业中就业的劳动力将会大幅度增加。第三，随着就业结构的转变，城乡结构会发生变化。我国现在农村人口占总人口的62.3％，到2050年，这一比例会降到20％以下，城市人口的比例则增加到80％以上。第四，技术变迁方式的改变。第五，全球化的速度与程度会比现在高很多。

当前农村义务教育在校学生是未来15年我国城市化过程中农村人口迁移进城的主体，城市化程度的高低和现代文明程度的高低都将取决于这一部分人口的受教育质量。由于产业结构和就业结构的调整，农村教育服务农村的任务发生了转向，它不仅要为农村培养适应现代农业产业需要的农村实用人才，更重要的是要培养他们适应未来城市文明需要的基本素质。

（三）城乡经济发展的不平衡

从我国城市化发生的背景来看，它更多地表现为一种政府性的行为，而并非农村经济发展成熟到一定阶段的自发性过程。这就在很大程度上决定了国家政策上的城市化倾向。实际上，这种倾向在改革开放之初的开放沿海城市和划定经济开发区中已经初露端倪，特殊的土地政策、税收优惠政策以及人才引进政策等促使了最先开放的城市和地区迅速积聚了大量的物质资源和人力资源。在当前的城市化进程中，农村资源开始加速向城市流动，从而使城乡发展的差距开始拉大。

从人均可支配收入来看，2002年，全国城镇居民人均可支配收入为7703元，农民人均纯收入为2476元，收入差距额为5227元，差距比为3∶1，这已经超越了世界公认的城乡差距的警戒线3.1∶1，也大大超过了改革开放前的城乡差距。实际上，如果计算农民收入的食物折扣，再扣除下一年度的生产性费用，而把城镇居民所享受的各级政府的财政补贴算上去，城乡居民收入差距还更大，甚至达到了6∶1。

从城乡居民家庭恩格尔系数来看。1985年中国城镇居民和农村居民家庭恩格尔系数分别为53.3％和57.8％，自2002年分别下降到37.7％和46.2％，城镇居民下降了15.6个百分点，而农村居民只下降了9.6个百分点，两者相差6个百分点。2002年农村居民家庭恩格尔系数分别比城镇高出8.5个百分点。

经济是教育发展基础，也是制定教育政策的重要依据之一。当前农村人均收入水平较低以及农村居民家庭恩格尔系数较高，说明农村家庭的教育支付能力较弱，这对于农村义务教育的发展是极其不利的。

（四）城乡义务教育发展的不平衡

随着城市化进程的持续推进，大量农村优质教育资源流向城市，造成农村义务教育办学条件恶化，主要体现在以下两个方面：

1.城乡义务教育经费投入差距悬殊，农村义务教育经费严重短缺

从1985年到本世纪初的农村税费改革之前，国家在教育投资政策上一直实行“分级办学，分级管理”的体制。这种体制保证了国家对城市义务教育的优先投资，而把本来应该由政府承担的农村义务教育责任转嫁到了农民身上。

2.农村优质教师资源加速向城市流动

在“分级办学、分级管理”的制度安排下，农村的义务教育要靠大部分陷入破产的乡镇财政来负担，农村教师待遇极度恶化，全国各地农村都出现了大量拖欠教师工资的严重局面，它严重降低了农村教师职业的吸引力，从而对农村教师向外流动形成后了极大的推力。同时，城市学校在日益缩短与现代化的距离，优良的办学条件、丰厚的待遇、较高的社会福利和社会地位，以及城市化过程中国家所制定的一系列便于人才流动的政策，则在另一方面对农村教师向城市流动形成了强大的拉力。农村优质教师资源在内外力量的作用下开始大规模地向城市迁移，导致农村义务教育办学条件严重恶化，出现了一边是城市大量示范学校涌现，另一边是大批农村薄弱学校濒临办学危机。

二、城市化进程背景下农村义务教育政策选择的价值依据

尽管随着城市化的推进，我国城乡人口的比例会有较大的改变，但未来20年内，我国仍难以改变作为一个农业大国的事实。在义务教育领域，农村义务教育在今后相当长的时间内仍然是国家义务教育的主体。2002年，全国有小学456 903所，其中城市（包括县镇）72 899所，农村384 004所，分别占总数的15.95％和84.05％；在校学生数121 567 086人，其中城市（包括县镇）40 150 295人，农村81 416 791人，分别占总数的33.02％和66.98％。初中在校总数64 310 539人，其中城市（包括县镇）33 097 513人，农村31 213 026人，分别占总数51.46％和48.54％。由此可见，农村义务教育在推动现代化进程、提升整体国民素质的过程中，无疑具有十分重要的意义。而如何使农村义务教务在当前的环境下体现这种功能，就需要在制定农村义务教育政策之前作出合理而科学的判断，也就是说我们以何种价值标准来确定农村义务教育政策。

（一）公平是当前农村义务教育政策的首要价值基础

就义务教育而言，无论是城市还是农村，其基本性质都是一样的，即都具有普及性、基础性、全面性的特点。义务教育必须充分保证每个人都能接受到相对公平的教育，包括起点公平、活动本身的公平及结果的公平。

这种公平必须体现在政府的公共政策中，因为政府政策是为公共利益服务的，其目标是解决社会问题，政府公共政策的力量对于一个国家公共利益的实现具有极大影响，高质量的公共政策可以减少人与人之间的冲突，促进人们的积极合作和行动，实现有限资源的适当配置，达到配置效率，从而实现社会福利的最大化。因此，解决机会不均等，调整由市场体制所导致的一些不公平现象，是政府制定政策的价值定位。

作为城市化后果之一的农村义务教育办学条件的恶化，使农村义务教育适龄儿童失去了与城市儿童平等的受教育机会，进而失去与城市儿童平等发展的可能。因此，新的义务教育政策的制定必须要充分体现公平的价值要求。

（二）确立科学发展观作为制定农村义务教育政策的依据

不可否认城市化进程是中国社会发展的历史必然，是中国向现代文明迈进、实现全面小康社会的重要战略选择，但当我们沉醉于城市化的速度和成果之时，却忘却了对城市化自身的反思和功过得失的检视，忽略了在城市化过程中正在被日益边缘化的农村社会，而边缘化的农村社会又将成为中国城市化进程持续推进的制约因素。

党的十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”应当成为当前教育政策制定的依据。以科学发展观为指导的农村义务教育政策，要求在城市化过程中，强调以人的发展为本，将城乡义务教育统筹考虑，通过政策干预，合理配置教育资源，缩小由城市化所带来的城乡差距，实现城乡义务教育的协调发展，抚平因现代化的撕裂对社会造成的创伤，使现代化的城市化同时具有价值合理性和人性的基质。

三、城市化进程背景下农村义务教育的政策选择

应该说，城市化进程已经在相当大的程度上改变了当前中国社会资源的配置路径，并对农村经济、社会发展产生了消极作用，城乡义务教育发展的巨大差距就是城市化的后果之一。要改变农村义务发展的不利地位就必须制定新的政策。

（一）实行农村义务教育免费制度，建立由中央、省、县三级政府对农村义务教育经费的保障供给机制

从义务教育的国际经验来看，目前世界大多国家的义务教育都是由政府承担主要责任，在170多个宣布实施义务教育制度的国家中，尚未发现一个国家公开宣布“不实施免费义务教育”。所以，义务教育免费制度应该理所当然成为我国义务教育发展的一项重要内容。考虑到目前中国经济发展的实际状况，政府财力可能无法承担全部免费的义务教育，而且从农村义务教育所需要的经费总量上来看也是可行的。根据2001年统计数字测算，现有农民自己负担的小学和普通中学学生的学杂费为113亿元，其中，全国农村小学生的学杂费为43亿元，农村普通中学生的学杂费为70亿元（包括普通高中在内），由此可见，中央、省和县每年总共拿出不到100亿元，用以支付农村中小学生的学杂费，就能使全部农村中小学生接受免费的九年义务教育。

由于我国地区经济发展的不平衡，中央、省、县三级政府在农村义务教育中的投资份额应分地区加以考虑。

（二）实现农村义务教育投资体制创新，拓宽农村义务教育的经费来源

1.考虑发行用于农村义务教育的公债。教育经费短缺是我国教育发展面临的首要问题。在当前经济较为困难的情况下，力求较大规模的“内源性”筹资来解决经费不足的问题是有明显局限性的，通过发行教育公债或许是一个合适的选择。由于城市义务教育经费来源的渠道较农村宽广得多，因此，发行的教育公债应该主要用于农村义务教育投资。

2.制定农村义务教育投资的特别税收优惠政策，鼓励企业和个人资本介入农村义务教育，同时，为大量国际和国内的非政府组织资金进入农村义务教育提供制度保证。

（三）制定农村义务教育教师政策，确保城市化过程农村义务教育师资水平

1.农村中小学教师的工资改革应该突破目前单独以县统管的体制，将教师工资管理主体上升到省级政府。从义务教育的国际比较来看，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。目前，我国县级政府承担的农村义务教育教师工资的比例过大，建立在脆弱的乡镇财政基础上的县级财政在农村义务教育教师管理体制改革后矛盾日益突出，由省级政府承担农村义务教育教师工资发放的主要责任将会减轻农村地方政府的财政压力，从而使农村义务教育健康发展获得一个强有力的资金保障。

2.设立国家农村百万教师岗位。城市化的进程使城市对农村教师的吸引力有增无减，农村地区尤其是经济落后地区和偏远的山区，优质教师资源的流失和缺乏将是一个威胁农村义务教育质量的长期存在的问题。中央设立专项资金支持设立国家百万农村教师岗位，通过一定的程序，选拔已经取得教师资格的应届大学毕业生和城市中小学优秀教师到农村地区任教，规定一定的服务期和所享受的相关待遇。

（四）制定适合社会发展需求的农村义务教育的课程政策

农村教育为农村服务的任务和目标最终都将通过课程的实施来实现。而当前的城市化使农村义务教育任务发生了新的变化，它不仅要培养农村建设所需要的实用性人才，更重要的是要为人口转移服务，为当前的农村适龄儿童适应未来在城市就业和生活需要奠定基础，因此，农村义务教育的课程政策应该适应这种新任务的需求，课程内容必须反映现代城市文明的生活状况。这里并不是要否定农村义务教育课程与农村生活相结合，课程政策的制定和实施仍然需要考虑到各地农村的现实以及不同地区的文化特质，尤其是农村已有的文化教育资源，问题是怎样把农村文化资源和现代文明要求科学地结合起来，尽量减少农村儿童在接受现代教育时可能发生的文化冲突，使农村义务教育课程体系更加符合整个社会发展的趋势。

（罗大贵　乐山师范学院职业技术学院）