我国所得税政策的选择

二、我国所得税政策的选择

在“十一五”规划期间,我国要加快产业结构调整,积极推动从粗放型向集约型的经济增长方式转变,为此,要对直接影响资本形成的金融、税收体制进行深化改革,由依赖增量改革的推动转向动态效率的提高。作为调节工具之—的税收,应在有利于增强经济内生能力、提高投资效率、促使储蓄有效地转化为投资、提高资本形成的质量等方面做文章,因此,所得税应做相应的调整。

(一)适当调整税制结构,提高所得税比重

一个良好的税制是兼顾了税收效率与公平的税制,但我国目前的税制设计远没有达到这一要求。税制结构存在很多不合理的地方,税制结构通过企业成本影响企业竞争力。不恰当的税种设置、税种不完善与缺位和税收征管问题等,都会影响企业的生产成本和纳税成本,从而降低企业的市场竞争力,削弱企业实力。

因而,应适当提高所得税比重,调低流转税比重,使所得税的功能、作用和地位得到充分发挥,逐步建立我国以流转税和所得税为双主体的税制结构。通过结构性调整,减少税收对资本形成的干扰,客观上优化我国的经济结构,推动资本有机构成高的基础产业和高新技术产业的快速发展,提升产业结构。

在所得税方面,通过企业所得税的改革减轻企业负担,对各类企业一视同仁,消除特定企业的“低国民待遇”,改善企业经营环境,提高企业竞争能力,稳定企业所得税收入。同时,加大个人所得税征管力度,尤其是加强对高收入人群纳税状况的监管,逐步提高个人所得税在税收收入中的比重,改分类所得征收制度为分类与综合结合的所得征收制,更好地发挥个人所得税的收入调节功能。消除股息重复征税现象,减少所得税对企业形式和筹资渠道的干扰。

在流转税方面,实行增值税转型、扩大征收范围等改革的同时,适时调整消费税税目与税率,提高能源等资源消费品、环境高耗消费品、奢侈消费品、高档消费品的税率^[2],改价内税为价外税,由生产环节课征改为销售环节征收,改变选择性流转税(消费税)的比重过低的局面^[3]。这既可以增加税收收入,又能够调节社会收入分配,达到促进资源合理利用的目的。消费税所具有的“征收范围、征收方法具有选择性,税率、税额具有差别性”等特点,可使其成为实现国家特定政策的灵活有效的手段。

扩大资源税税目,提高资源税税负,促进资源的综合利用和经济的可持续发展。我国资源税收入2004年仅为99.1亿元,占税收收入的0.39%^[4]。资源税收入过低不利于促进资源综合利用,实现经济的可持续发展。通过税收手段建立有利于资源节约与合理开发的约束机制和补偿机制,引导资源型地区和城市适度合理开发资源,帮助其在资源枯竭时比较顺利地实现经济转型。

开征环境税等税种,完善税制结构,更好地发挥税收政策促进环境保护、调节收入分配的功能。对能耗高、污染大的行业和产品实行重税政策,运用零税率或财政贴息的方式鼓励发展低能耗、无污染的行业和产品。理论上讲,环境税是一国为维护公众在环境方面的利益而制定的政策。开征环境税后,企业在安排生产计划时,就需要考虑到技术革新用以降低社会及企业的环境开支。如果某一或某些企业通过革新使生产的产品具有竞争力或者通过有利可图的环境投资(即内部消化环境开支),推出替代产品的话,那么其他企业就很难通过价格将环境开支转嫁到市场和消费者身上。这样,通过革新或环境投资的企业就能够不断地增强其竞争力。这样,在企业生产过程中,环境费用就不仅仅是直接的开支,更是一种必得收益的投资。当然,在具体设计的时候,需考虑企业当前税负状况,税率不宜过高,同时又达到控制污染,筹集必要环保资金的目的。

(二)适度降低所得税名义税率,提高投资者的投资收益

为了实现经济的可持续发展,提高资源配置效率,促进产业结构的调整,建议调整我国的税负政策。根据世界税制改革的基本趋势,按照“宽税基、低税负、严管理、重处罚”的原则,由“重税轻管”向“轻税重管”转变,在规范政府收入分配机制的基础上,适当降低我国所得税法定税率^[5],使名义税率与实际税负尽量接近,企业的负担水平与实际税负率尽量接近,提高企业的投资效益,减轻企业在投资和发展中的压力。

1.企业所得税法定税率统一为25%后,能够增加企业的税后投资收益

企业所得税率降低后,可明显增加企业的税后投资收益。据高盛研究资料显示,假设高盛重点关注的60家公司从2006年开始按25%的实际税率缴税,那么这些公司的收益将增长7%左右,一些能够享受低于25%税率优惠的公司的收益将增长9%。目前,按超过25%的实际税率缴税的25家公司中,大部分的大盘股像石油和电讯公司将会立即受益,华电国际、中国联通以及香港上市的中国网通、中国移动、中石油等企业将成为最大的受益者。对于剩余35家目前缴纳的实际税率已经低于25%的公司,预计其中有21家公司可能受到负面影响,其他14家公司则受影响不大。而25家目前缴纳税率高于25%的公司税前利润占全部60家公司税前利润的85%。因此,总体而言减税带来的收益增加将抵消那些目前纳税税率低于25%的公司可能的损失^[6]。

2.降低个人所得税的超额累进税率

在个人所得税中,“工资薪金所得”的9级超额累进税率中的边际税率为45%,实际上能适用这一档税率的所得非常少,在现行的9级累进税率中,2级和3级是纳税主体,而这两个级别主要是工薪阶层,税率应该要降低一些。根据城镇家庭抽样调查,实际个人所得税率只有0.58%,而且最高收入户和高收入户实际个人所得税率低于最低收入户和低收入户的税率^[7]。工薪所得承担了一半以上的个人所得税,个体工商户和独资企业成偷税大户。因此,在个人所得税还未实行分类与综合制之前,降低超额累进的边际税率,减少纳税级次,提高低档次的所得额标准,促进人力资本投资的积累。我国香港的个人所得税率只有2%～28%,新加坡是2%～15%,加拿大为17%～29%,日本为10%～37%,美国为15%～39%。我国的个人所得税工资薪金所得税率可改为5%～30%的5级超额累进税率,纳税级次相应调整为:不超过2000元以下部分,税率5%;超过2000～5000元部分,税率10%;超过5000～10000元部分,税率15%;超过10000～20000元部分,税率为23%;超过20000元部分,税率为30%。

所得税率调整后对财政收入有冲击,但不是很大。按照2005年内资企业所得税总额4363.1亿元计算,内资企业名义税率从33%降低到25%后,内资企业所得税总额将减少约349亿;按照2005年涉外企业所得税1147.7亿元计算,外资企业名义税率从15%提高到25%,增加税额约114.8亿元,两相比较,财政共减收约234.2亿元,因为此计算没有考虑外企的过渡期因素、对内资企业的一些特殊优惠、会计制度的统一等因素,所以净减收额比表面上的234.2亿元还要大一些^[8]。不过相对于2005年我国财政收入的3万亿元,234.2亿元与3万亿元相比,只是杯水车薪。个人所得税中的工资薪金所得税率虽然预计调整幅度很大,对财政收入冲击有一点,但由于目前的个人所得税基本丧失收入分配调节功能,因此更重要的是加强征管,使个人所得税的纳税主体由工薪阶层为主转为高收入阶层为主。

降低税率还有利于提高税法实施的效率。过高的税率容易诱发纳税人偷逃税行为而降低税法的效率。而低税率的实行,不仅能刺激生产、投资的增长,提高劳动生产效率,促进社会总需求扩张,而且使得纳税人不至于为逃避太大的资金损失而隐藏收入,甚至铤而走险偷逃税,税法的执行率会大大提高。

钟朋荣(2002)有一段很直白的话,与布什的观点^[9]有异曲同工之妙:“我们要转变一个观念,即认为放在老百姓那里的都是私人的钱,只有收上来,收到国家财政那里,才是社会的。其实,国家少收并不等于老百姓都用来消费,而是买了那些公路、电站之类项目的股票或债券。结果,放在老百姓家里的只是个虚拟的东西,只是一张纸,真正的财产是公路,是大型项目。这样国家该上的项目并没有因减税而受影响,但老百姓家中多了一张纸——股票或债券,这张纸成了他们进一步创造财富的巨大动力源泉,因为他们会感到自家的财产因全家人的勤劳和节俭而增加,老百姓作为这些项目的股东或债权人,他们会从这些项目的赢利中分红或派息,但这些红利一般又会投入到新的项目中,他们家里只是又多了一张新纸。结果,整个社会的项目越来越多,每个家庭所持有的纸——债券或股票也越来越多,在这些纸的推动下,人们创造财富的动力有增无减,整个社会的财富就会越来越多。”

(三)企业所得税的合并将创造公平的投资环境

内外资企业所得税合并出税率的统一外,主要表现在税前扣除标准和税收优惠统一方面。

1.统一和规范了税前扣除标准

新的企业所得税在税前标准上进行了统一规定,不过实施细则目前还未出台。建议在确定企业的税前扣除标准规定时,要全面考虑资本补偿、劳动力补偿、技术补偿等生产要素的补偿。可考虑取消对工资和福利费、广告费等扣除的限制;允许企业符合财务制度规定的的融资费用全部列入财务费用,降低企业融资成本,提高企业融资积极性;允许企业税前还贷;统一固定资产的折旧方法,提高折旧率,尽量使税收折旧等于经济折旧以弥补资本消耗。通过规范相关规定,努力提高企业的资本收益率,促使储蓄向投资地转化。

2.统一了税收优惠

新的企业所得税法对优惠政策进行了整合,税收优惠的主要内容包括:促进技术创新和科技进步、鼓励基础设施建设、鼓励农业发展及环境保护与节能、支持安全生产、促进公益事业和照顾弱势群体,以及自然灾害专项减免税优惠政策等。新法反映了国家政策以产业倾斜为主,地区倾斜为辅,重点向国家鼓励发展的高新技术产业、资源综合利用和环保产业、农业产业、基础设施产业等方面倾斜。因此在优惠结构上实现三个“统一”:一是统一了内外资的税收优惠,尽量减少因税收优惠而产生的税负水平的差距;二是统一了各地区的税收优惠,除保留经济特区和“老少边穷”地区的特殊政策外,其他地区一律实行统一的税收优惠;三是统一了各类外商的税收优惠,包括港、澳、台商和其他外商,基本消除地域歧视和国别歧视。

两税合并后对外资的冲击影响不会很大。取消了对外资的特定税收优惠后,外资的实际税负会有所上升,但实践证明,税负提高对吸引外资影响很小,外商直接投资与税率存在微弱的不显著相关关系。上海、北京等地外资企业纳税/产值的比率达19%,但外商直接投资最多,内蒙古外资企业2003年所承担的实际税率为2.6%,但外资很少^[10]。外商更为关心的是赢利率、劳动力成本、劳动力素质和法制环境。所以就目前的中国来说,成为世界上发展中国家最大的外资吸收国,并不都是税收优惠政策的功劳,而资本的安全性、国内稳定的政局、潜在消费需求的增长和良好的投资环境恰恰是目前外资最为看重的。

再者,新的税收优惠是以产业、区域和技术为导向的,这就意味着对那些已经到中国投资的高科技领域的外资企业继续享受着优惠,也就是说,这些具有高技术含量的外资企业实际上受两税合并的影响很小。此外,统一的所得税还能有效调整引进外资的结构,提高引进外资的质量,使外资真正投向那些技术工艺先进、产业发展前景好、符合环保要求的领域,投向国家大力扶植发展的地区。

当然,为了减少冲击,在具体实施时采取了过渡性的做法。对统一税法后在我国投资的企业,应该按照新的税法条例执行;对已经享受优惠的外资企业,继续按照原减免税期限规定享受优惠。这样一来,企业承担的风险不会太大。此外,在其他投资环境方面也尽快实行国民待遇,真正对内外资企业一视同仁。

(四)改善人力资本投资的税收政策,促进经济的增长由物质资本主导向人力资本主导转化

尽管在我国,促进物质资本形成的税收政策仍然很重要,但随着经济的发展、技术水平的提高,将逐步由物质资本刺激经济增长转向由增加人力资本(知识资本)投资主导经济增长。为此,在税收上可以从两方面着手^[11]:

首先,开征教育税,增强税收收入,为国家教育提供尽可能充裕的财力基础。我国目前已征收的城乡教育费附加及各种名目繁多的教育费,大多已具有准税收性质。开征教育税实际上是对这些项目的合理归并,应该说,费改税的时机基本成熟。基本思路是,实行专税专用,税基由国家统一规定,税率可由省级政府根据需要和可能自主决定,中央不参与此项收入的分配。开征教育税,可以产生诸多有利影响:第一,可规范纳税人的纳税行为,并增强纳税人对教育的投资意识和对教育经费使用监督的责任;第二,可降低教育税收征集成本,堵塞征收管理和使用中的漏洞,提高教育资金使用效益;第三,可以使学校有更多精力关注办学质量和效益,避免乱收费;第四,可增强政府对教育的宏观调控能力,更合理地配置教育资源;第五,充分体现政府实施义务教育的责任,显现财政应有的职能。

其次,运用税收政策,鼓励社会对人力资源的培育和开发。①对民间办学实行税收优惠。在我国现阶段财政困难,教育经费严重不足的情况下,鼓励民间办学是发展我国教育事业的一条重要途径。对于企业、个人和社会团体投资兴办的各种学校和培训机构,可对其营业收入和所得予以减免所得税的优惠,对购进教材、仪器、教学科研设备等的进项税额可给予抵扣。②对社会投资办学实行税收鼓励。企业、个人和社会团体等社会各界对教育培训机构和科研机构的捐赠,准予按其实际捐赠额在企业或个人应纳所得税税前列支。③对企业在职职工培训给予税收鼓励,以引导企业加强这方面的投入。应适当提高允许企业税前列支的职工教育费用的计提标准,或者允许企业对职工的终身教育支出可以全部税前列支,加大培训力度,提高在职职工的素质。④鼓励个人对人力资本进行自我投资。一是对教育投入实行直接鼓励或照顾。在日益知识化的社会中,终生学习、接受终生教育成为一个人在社会中谋求生存和发展的必需条件。因此,个人及被赡养人口的教育费用将成为重要的生计费用,所占比重日益提高。应允许把教育支出费用计入费用扣除中。同时,还可考虑对学生家庭实施学费减税计划和教育税减免计划,利用税收优惠政策,引导家庭对其成员进行更多的教育投资。同时,放宽对教育储蓄的条件和金额的限制。二是通过提高教育投入的回报率来激励人力资本的自我投入。如通过对知识产权(专利权、著作权、非专利技术使用权等)转让所得或特许权使用费所得给予低税率优惠,对科技人员个人在技术转让和技术服务方面的所得可比照稿酬所得给予减征30%的个人所得税的优惠,直接鼓励知识创新,从而达到鼓励教育投入的目的。

(五)消除经济性重复征税,鼓励直接投资,减少“节俭悖论”现象

由于我国目前实际上只有私营企业的税后利润和个人投资者取得的股息存在重复征税,因此逐步缓解直至消除经济性重复课税问题,不仅有利于促进私营经济的进一步发展壮大,而且有利于促进民间投资,优化市场资源的配置。同时对税收征管而言,也有利于减少企业偷税、避税的诱因,减少税收征管成本,促使税收收入的可持续增长。因此,从完善税制、推进我国市场经济建设角度以及贯彻“十六大”鼓励私营经济大踏步向前发展的精神出发,我们都应该采取措施解决所得税中的重复课税问题。

具体有三种方案:一是采用免征制,指对个人股东的股息收入不作为应纳税所得额,免交相应的个人所得税,目前我国对外国投资者分的税后利润就免交个人所得税。这种方案相对来说影响较小,容易实行,有一定的基础,而且股息重复征税也得到消除。二是股息扣除法,即允许企业支付给股东的股息在企业所得税前扣除,即相当于对支付股利减免企业所得税。这种方案的优点在于只需要调整企业所得税中的一个,重复征税现象也得以消除,但是企业会计调整较大。三是采用抵免制,即企业按一定规则将已纳的企业所得税归属到分配的股息中,在股东就其股息所得纳税时,可以用归属到的税收抵扣额抵免应纳所得税。该方案的优点是一步到位,对财政收入的影响小,也符合国际上大多数发达国家的做法。但是就我国现行的征管条件来看,实际征管成本会比较高。

就目前情况看,实现免税法比较适宜,对财政收入的冲击也不大。外国投资者和国有股、法人股股东取得的税后利润已经免税,而个人股东取得的股息是非常有限的,我国上市公司年终不进行分配股息的现象非常普遍,股民购买股票的目的也不在于区区可数的股息,而在于博取差价。因此就个人取得的股息征收个人所得税,财政收入意义并不大。反之,实现免税还可在一定程度上鼓励投资者长期投资。

对私营企业的税后利润免征个人所得税,不仅平衡了私营企业与独资企业、合伙企业、和个体工商户之间的税负,有利于促进私营企业的发展壮大。而且,可以减少私营企业的避税行为,提高他们的税收遵从度。在私营企业主中,真正特高收入的是少数,大多数还是中等收入水平。与公务员和职工相比,私营企业主承担的风险也比较大,没有固定的工资、奖金、各种津贴和福利收入,医疗保健、养老保险、退休金、住房补贴等完全由自己承担,所以其获得的收入中有一部分属于社会福利性收入。

实行免税法后,消除了经济性重复征税,使得投资者的税收负担趋向于合理,不仅鼓励直接投资,减轻“节俭悖论”现象,有利于资本的形成,而且减少了他们的税收逃避动机,最终将有助于税收征管。

随着条件的成熟,如个人财产登记制和银行存款实名制的进一步实施和完善、征管力量的提高、我国资本市场发育基本成熟、个体股东的股息收入成为可观的税源、个人所得税实行分类综合课征后,可以实行抵免制,将企业缴纳的所得税税款归属到股东所得的股息中,从而使股东个人所得税得以抵免。