我国的义务教育

(三)我国的义务教育

1.我国义务教育的产生与发展

我国普及义务教育的梦想始于清朝末年。1904年清政府在《奏定出等效学堂章程》的《学务纲要》中明确指出:“初等小学堂为养正始基，各国均认为国家之义务教育。”该章程还明确规定:“此项学堂，国家不收学费，以示国民教育国家认为义务之本意。”这是我国历史上第一次由官方明确提出“义务教育”的概念，被认为是近代中国义务教育的正式发端。

1912年，民国政府颁布的《学校系统令》明确规定初等小学4年为义务教育。1923年颁布的《中华民国宪法》第四章明确规定了“中华民国人民依法理由受初等教育之义务”。义务教育首次被列入宪法。

新中国成立后，党和政府非常重视教育工作，特别是普及教育工作。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定，“要有计划、有步骤地实行普及教育”，明确提出了在全国普及教育的任务。1951年8月教育部召开了第一次全国初等教育工作会议，明确提出1952—1957年争取全国平均有80%的学龄儿童入学，从1952年开始争取十年内普及小学教育，还提出五年内培养百万名小学教师。1956年9月，党的八大政治报告中提出:“必须用极大的努力逐步扫除文盲，并且在财政力量许可的范围内，逐步地扩大小学教育，以求在十二年内分区分期普及小学义务教育。”在第一个五年计划期间，教育工作贯彻了“加速发展，提高质量，全面规划，加强领导”的方针，小学教育有了迅速发展，小学儿童入学率上升到61.7%，比1952年提高了12.5%。

改革开放以来，国家逐步把普及义务教育纳入重要的议事日程，并将其提升到国家发展“重中之重”的战略高度。1980年，中共中央、国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，分析了全国小学教育的普及情况，明确提出80年代在全国基本实现普及小学教育的历史任务和具体要求。“决定”指出:“各省、自治区、直辖市根据各地区的经济、文化基础和其他条件的不同，进行分区规划，提出不同要求，分期分批予以实现。”“经济比较发达、教育基础较好的地区应在1985年前普及小学教育，其他地区一般应在1990年前基本普及，极少数经济特别困难、山高林深、人口稀少的地区，普及期限还可延长一些。”

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新修订的《中华人民共和国宪法》第四十六条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，“国家举办各种学校，普及初等义务教育”。这是新中国成立以来我国第一次以国家根本大法的形式对普及义务教育做出明确规定。

1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“义务教育，即依法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，为现代生产发展和现代生活所必需，是现代文明的一个标志”，“要有步骤地实施九年义务教育”。这是中央文件中首次提出实行九年义务教育。

1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》规定，国家实行九年制义务教育。要求省、自治区、直辖市根据本地区经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤。该法于同年7月1日起施行。义务教育法的颁布，标志着我国义务教育制度的建立，使我国普及义务教育事业开始走上依法治教的轨道，是我国教育发展史上具有里程碑意义的一件大事。义务教育法的颁布实施，对于落实教育优先发展的战略地位和义务教育“重中之重”的地位，提高全民族的素质，推动社会主义物质文明和精神文明的建设，实现社会主义现代化具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

1992年10月12日，党的十四次全国代表大会上提出将“到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”作为20世纪90年代我国教育事业发展的重要目标。1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革与发展规划纲要》，正式把“两基”作为我国20世纪90年代的奋斗目标。1994年，中共中央、国务院召开的全国教育工作会议真正把“两基”提到议事议程，并提供了具体的实施方法。这次会议提出了“双八五”目标和三片地区“三步走”的实施方法。其中，“双八五”是指到20世纪末，在占全国总人口85%的地区普及九年义务教育，初中阶段毛入学率达到85%。“三步走”是指1996年在40%～45%的人口地区“普九”(城市和经济发展较快的农村)，1998年在60%～65%的人口地区“普九”(经济发展中等地区)，2000年在85%的人口地区“普九”(经济发展中等地区和少部分贫困地区)。

1997年，党的十五大报告中把实施“两基”作为科教兴国和可持续发展战略的重要组成部分，再次提出要“发挥各方面积极性，大力普及九年义务教育，扫除青壮年文盲”，进而把实施“两基”的目标写入党的文件，使普及义务教育成为全党全国人民关注的大事。

2.新修订的义务教育法的主要内容

2006年9月1日开始实施新的义务教育法。新的义务教育法对儿童入学的年龄，接受义务教育的年限、权利和义务进行了明确规定，并对国家、社会、学校、家长的权利、义务和责任给予明确规定。

(1)义务教育的年限与入学年龄

新义务教育法第二条规定:“国家实行九年义务教育制度。”第十一条规定:“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育;条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。”“适龄儿童、少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，其父母或者其他法定监护人应当提出申请，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。”

(2)义务教育费用

免费是义务教育实施的一项重要措施，新的义务教育法在免费教育上又迈出了一大步，在1986年不收学费的基础上增加了不收杂费的内容。新的义务教育法第二条规定:“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”

(3)义务教育经费保障

新义务教育法确立了义务教育经费保障机制。义务教育法第四十二条规定:“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”同时，该法还再次明确义务教育经费的“三个增长”，即“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。此外，义务教育法第四十四条规定:“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”第四十五条规定:“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列”，“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费”。与此同时，新的义务教育法还明确提出规范义务教育财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育。

(4)义务教育管理体制

此次新义务教育法一个很大的突破，就是在“以县为主”管理体制的基础上，进一步加大了省级政府的统筹和责任，实践着从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变。新的义务教育法第七条规定:“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”

这一新体制突出了两个特点:一是强调了省级政府的统筹作用，二是明确了管理以县为主。强调省级政府的统筹作用，就是要加大省一级政府的责任。具体来说:一是要统筹落实辖区内农村义务教育经费，确定省以下各级政府的经费分担责任，落实中央安排的转移支付和地方各级政府应承担的资金，承担与其职责和财力相应的义务教育经费数额，制定辖区内义务教育经费保障机制改革的各项政策措施。二是要统筹省域内义务教育的组织协调工作，制定本省义务教育政策、规划和义务教育的各项标准，统筹配置教育资源，促进省内义务教育均衡发展。管理“以县为主”表现在两个方面:一是管好经费。县级政府除了按照省级政府确定的比例承担经费外，更重要的任务是要管好用好资金，建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，科学合理地分配资金，健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益。二是具体负责义务教育实施工作，包括做好义务教育学校的规划、设置、布局调整、管理，指导学校教育教学，保障学校安全，培养教师，均衡配置师资力量。

(5)义务教育的强制性措施

为了保证义务教育的实现，就不能不规定必要的强制性措施。新义务教育法第十四条规定:“禁止用人单位招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年。”第五十八条规定:“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。”第五十九条规定:“有下列情形之一的，依照有关法律、行政法规的规定予以处罚:胁迫或者诱骗应当接受义务教育的适龄儿童、少年失学、辍学的;非法招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年的;出版未经依法审定的教科书的。”

3.我国普及义务教育的成就与问题

从1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布起，我国的义务教育已经取得了全方位、多层面的突出历史成就。

1985年全国小学在校生为13370.2万人，小学适龄儿童入学率为95.9%; 2000年全国小学在校生为13013.25万人，适龄儿童入学率为99.11%，小学毕业生升学率由68.4%上升到94.89%，15年中小学毕业生升学率提高了26.49个百分点。1985年全国普通初中在校生3964.83万人，初中阶段毛入学率36.76%;2000年全国普通初中在校生6167.7万人，初中生毛入学率88.6%，15年中初中生毛入学率提高了51.87个百分点。^[8]

2000年以来，我国义务教育取得了新的突破。到2006年，全国小学在校生10711.53万人，小学净入学率保持在99%;全国初中阶段在校生5957.95万人，初中毛入学率达到97%。2007年，全国“两基”人口覆盖率达到99%，青壮年文盲率下降到3.58%，高中阶段教育毛入学率达到59.8%。目前，全国15岁以上人口平均受教育年限超过8.5年，比世界平均水平高出1年，新增劳动力平均受教育年限达到11年，总人口中大学以上文化程度的超出7000万人，位居世界第二，初中以上文化程度的劳动力在世界上遥遥领先。^[9]

表7-2　我国普及义务教育的情况

续表

说明:^[10]——:表示无可用数据。

②数据来源:《中国教育统计年鉴》(1999—2007)。

毋庸置疑，到目前为止，我国普九义务教育已经取得了巨大的成就，并积累了丰富的经验。但是，受我国农业基础薄弱、国家财力不足、人口众多、人均资源相对不足以及地区经济和文化发展水平存在差异等多种因素的制约，与发达国家相比，我国的义务教育还存在诸多问题。

(1)义务教育的非均衡发展较为突出

这种非均衡现象主要包括:区域义务教育的非均衡发展、城乡义务教育的非均衡发展以及校际之间的非均衡发展。从教育经费来看，在中国30个省、市、自治区中，生均教育经费高的地区基本都位于东部经济发达地带，而生均教育经费少的地区基本都在中西部经济比较落后的省份，且中西部地区与东部地区的差距在进一步拉大。2004年，初中生均预算内事业费东部地区平均为1874元，西部地区为1017元，东部地区与西部地区之比约为1.8∶1。初中生均预算内公用经费东部地区平均为304元，西部地区为121元，东部与西部地区之比约为2.5∶1。与2000年相比，初中生均各项拨款东西部地区之比均有所提高。小学情况也与之类似。2004年，中部地区小学、初中生均拨款均低于西部地区，其中生均预算内公用费用约低20%，与东部地区的差距则更大。全国尚有113个县(区)的小学、142个县(区)的初中生均预算内公用经费为零，其中85%以上集中在中西部地区。①

此外，城乡之间义务教育差距明显。从教育经费投入来看，2001年中国城镇小学生均经费是1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍。从办学条件来看，2001年全国普通小学危房面积为3803.3万平方米，其中，农村高达3117.5万平方米，占81.97%。从教师质量来看，城乡间教师质量同样存在较大差距。2004年，全国农村小学高级教师的比例为35.9%，农村初中一级及以上职称教师的比例为32.3%，分别比城市低8.9和14.5个百分点。西部地区有超过20%的县的农村小学生师比超过25，中西部地区有将近20%县的农村初中生师比超过22。^[11]此外，部分地区农村学校专任教师数量不足，农村教师中“民转公”教师多，代课教师多，教师整体水平难以保证。

(2)部分地区义务教育经费投入不到位

2006年以后，随着新的义务教育法的颁布与实施，义务教育被全面纳入财政保障范围，义务教育经费投入实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市政府负责统筹落实的体制。应该说，新的义务教育法以及农村义务教育经费保障机制的建立，确实取得了较好的成效，使义务教育经费有了大幅度增长，学校办学条件有了很大改善。但是，依然存在部分地区政府没有落实应承担的义务教育经费比例，而且也存在部分地区政府拨付资金不及时的问题。根据国家审计署2008年7月的审计报告，有6个省的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元。2个省的教育部门滞留或结余以前年度安排的贫困地区义务教育工程、农村中小学现代远程教育等专项经费1.27亿元。审计调查的54个县中，有29个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校账资金1.10亿元，占这29个县农村义务教育同类经费总额的45.32%。其中有13个县资金滞留平均超过6个月;最长的超过1年，金额为3301万元，占滞拨资金总额的30%。^[12]

(3)义务教育质量有待提高

首先，从“普九”整体水平来看，尽管预定的“普九”教育目标基本实现，但是“普九”验收标准不统一，有的地区降低标准片面地追赶进度，甚至其中或多或少地存在着一些“水分”。其次，义务教育中“应试”倾向仍然严重，应试与升学在很大程度上依旧是学校追求的“唯一目标”和“终极目的”，素质教育的观念并未能真正转化为具体的教育管理、教育教学行为，学生课业负担严重。再次，义务教育师资队伍质量不高，教师学历不达标情况依然较为严重。最后，由于教师的经济地位较低，造成教师队伍不稳定，教师流失严重。

◎复习思考题

1.什么是教育制度?什么是学校教育制度?制约教育制度建立的因素有哪些?

2.欧美现代学制有哪几种类型?并加以评述。

3.你认为改革我国教育制度的关键是什么?并就此谈谈你的设想。

4.你认为我国实施义务教育法的状况如何?存在哪些问题?如何进行改进?

【注释】

[1]郑金洲.教育通论［M］．上海:华东师范大学出版社，2000:234．

[2]郑金洲.教育通论［M］．上海:华东师范大学出版社，2000:236-237．

[3]黄济，王策三.现代教育论［M］．北京:人民教育出版社，1996:278．

[4]熊献君.千秋基业——中国近代义务教育研究［M］．武汉:华中师范大学出版社，1998:2．

[5]袁希涛.义务教育［M］．北京:商务印书馆，1931:6．

[6]改革开放30年中国教育改革与发展课题组.教育大国的崛起:1978—2008［M］．北京:教育科学出版社，2008:123．

[7]郑金洲.教育通论［M］．上海:华东师范大学出版社，2000:249．

[8]改革开放30年中国教育改革与发展课题组.教育大国的崛起(1978—2008)［M］．北京:教育科学出版社，2008:163．

[9]教育部规划司.中国教育统计年鉴(2007)［M］．北京:人民教育出版社，2007: 182．

[10]改革开放30年中国教育改革与发展课题组.教育大国的崛起(1978—2008)［M］．北京:教育科学出版社，2008:131-132．

[11]国家教育督导团.国家教育督导报告(2005)．义务教育均衡发展——公共教育资源配置状况［J］．教育发展研究，2005(5)．

[12]中华人民共和国审计署.54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果．2008-07-04．