国际范围内义务教育的演变

二、国际范围内义务教育的演变

义务教育即强迫教育，实行义务教育主要有两个原因，一是宗教改革，二是民族国家的兴起。实际上，现代意义上的民族在很大程度上是国家政权作用的产物，现代的、理性化的政权先于民族和民族主义在欧洲出现。所以，在现代民族国家产生之前，欧洲绝对主义君主国家面临的首要任务就是迅速创造自己的民族和民族国家。这就是义务教育对于国家的意义，也就说所谓的“建国君民，教学为先”。义务教育出现的最初目的，更多地强调公民接受教育的义务。在今天，更多地强调国家的义务，在个人则成为享受教育的权利。但是，从严格的意义上说，强制的普及义务教育仍然与自由的观念是冲突的，尤其是连教育的内容也是强制统一的时候，自由更加成为一种摆设。所以《世界人权宣言》第二十六条第三款称：“父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”这是非常有必要的。

1.义务教育的兴起

（1）由宗教改革引出的“强迫入学”

马丁·路德作为宗教改革家的最早举动之一即是建议将修道院改为学校，而最后的举动之一则是在埃斯勒本建立一所学校。

1524年，马丁·路德发表《为设立与维持基督教学校致德意志各城议员书》。在这封公开信中，路德要使城市的议员们相信适当的教育对国家和教会都有好处，提出由公立学校来教育孩子。如果国家由信教的领导者统治，路德要求政府履行监督新教教育的职责。市民学校将属于遍及全国的公共机构系统，将与教会协同运作。如此，路德认为，教育可以为宗教改革和社会服务。不仅国家会得益于这样的教育，教会也会得益于这样的教育。

1530年，路德发表了另一篇论述教育论文，公开信《论送子女入学的布道书》。与1524年的那封公开信不同，这封信的要点不是建立学校，而是适当改进学校和学校课程。这封信的主要对象是全国的新教派传教士。路德阐述了教育对于国家的意义。虽然承认世俗政府要关注今世，但路德仍然认为世俗政府的追求不能仅是物质财富的获得，因为政府是“神的命令，是神赐予的极好的礼物，神既设立了，也会让它保留”。宗教界的真正功能是“从野兽中创造出人来”，也就是，实现一个有序的，公正的，和平的社会，在这个社会中，精神统治层会产生出来。正义，社会秩序，和生命维护归于世俗政府的权限之下，这个政府必须由受过相应教育的适当的人民控制。通过这种方式，世俗政府促进了神在世上的国民，因为其遵奉神的话，并寻求根据神的意愿促进生活。也基于这一理由，“强迫其国民让子女入学是世俗政府的职责”。

15世纪后期，西欧封建制度开始解体，许多新兴民族国家确立了中央集权的王侯统治。民族语言的统一，是文化和心理的统一，是一个民族国家形成的最重要的因素之一。在民族国家兴起的过程中，不少国家将《圣经》译为本族语，如德国的路德1522年将《圣经》译为德文。路德通过翻译《圣经》，创建了统一的德意志语言文字。路德把《圣经》翻译成德文，而古登堡印刷术则迅速把德文版的上帝之声传递到各地，被方言分开的各邦终于可以用同一种声音与上帝交流了。事实上，逐渐变成标准法语、德语、西班牙语、意大利语和英语的语言某种程度上是被发明的。它们通常是某个地区多种方言的因素相结合、并把语法标准化的结果。为了让每个人都能读、能说这种新的俗语，每个国家都有必要建立全国性的教育系统。因而单一的教育体系便对学习什么、怎样学习制定了稳定可靠的标准。标准化的国民教育乃是现代的崭新现象，协助形成了一种国民意识。这就是为什么是欧洲民族国家首先要实行义务教育的原因。

随着每一代学生都以同样的方法和同样的语言学习同样的科目，不久人们就开始相信他们的确分享着某种共同的经验和命运。一位法国教育部长仔细考虑了法国公共教育的成功后说：“他能在一天里任何时间看看表，然后说法国某个年龄的所有孩子是否正在做乘除法，读高乃依，或者做……动词变位。”

国民教育除了创造共享的语言和共同的文化身份感外，还有常常显得更加微妙的效果。国家管理的公立教育给孩子们灌输现代的新时空意识。学校的设计以工厂为蓝本，学生们也就习惯了一整天待在一个巨大的、集中化的设施里，有不同的房间分配给专门的学习任务，正像他们完成教育、毕业后将要进入的劳动分工和工作环境一样。学生被教导的还有这样一些美德，如守时和效率、制定和遵守日程表、勤勉、有纪律、相互竞争。他们被教导相信，学习是一种攫取性的活动，其目的是为了占有知识，它能够用于提高一个人的自我利益。课程表的设计乃是让学生们做好准备，接受在上升的市场经济里等待着他们的经济任务。制造“生产性的公民”成为每个现代国家里国民教育的首要职责。

（2）第一个强迫入学的教育法令

第一个强迫入学的教育法令是1619年由魏玛公国公布的学校法令。它规定父母应送其6岁至12岁的子女入学，否则，政府强迫其履行义务。这个法令制定的目的是教化国民。接着是1642年的萨克森—哥达公国，1717年和1763年的普鲁士，颁布了强迫入学的教育法令，并且迅速蔓延到各德意志国家。英格兰是1876年颁布的强迫教育法。法国是1882年颁布的强迫教育法。在美国，罗得岛州1840年第一个通过义务教育法。1852年马萨诸塞州第二个通过，其他各州也随后通过义务教育法案。到1918年，义务教育法开始在美国所有的州实行。在日本，1886年的《小学校令》中规定普通小学为四年，儿童的保护者具有让儿童接受义务教育的责任。1890年，修改《小学校令》，规定三到四年的普通小学为义务教育制；1900年，再次修改《小学校令》，正式规定义务教育为四年，同时废除了授课费，结果推动了义务教育的普及和特别是女子儿童就学率的上升。1907年普通小学的义务教育延长为六年，基本普及了初等教育。在第二次世界大战期间的1941年，教育制度进行了改革，决定义务教育为八年制，但由于当时战事激烈而没有最终实施。1949年，开始实施小学六年初中三年的义务教育制度。

（3）义务教育在中国的启动

在中国，1900年，清政府《钦定蒙学堂章程》第一章“全学纲领”规定：“蒙学为各学本根。西律有儿童及岁不入学堂罪其父母之条，今学堂开创伊始，尚未能一律仿照。所有府厅州县之各处乡集，应请于奉到章程之日予限半年一州之内先立蒙学堂一所，以后逐渐推广办理”。“儿童自六岁起受蒙学四年，十岁入寻常小学堂修业三年。俟各处学堂一律办起后，无论何色人等皆应受此七年教育，然后听其任为各项事业。”1904年，清政府《奏定学堂章程》的《学务纲要》中明确写道：“蒙养院、初等小学堂，意在使全国之民，无论贫富贵贱，皆能淑性知礼，化为善良。”“初等小学堂为养正始基，各国均住为国家之义务教育。东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。盖深知立国之本全在于此。”《奏定初等小学堂章程》“立学总义章”第一规定：“外国通例，初等小学堂，全国人民均应入学，名为强迫教育，除废疾有事故外，不入学罪其家长。”“计学就学章”第三规定：“如该乡已有学堂而家长无故不令入学者罚之，令其捐助该学堂经费。”该章程还载明：“此项学堂，国家不收学费，以示国民教育国家任为义务之本意。”1911年7月，清政府学部派人在北京主持召开中央教育会议，会议议决了《试办义务教育章程案》等文件。本案明确规定以四年为义务教育期，并提出了试办义务教育的办法。1912年9月，中华民国临时政府教育部颁布的《小学校令》明确规定初等小学四年为义务教育。1915年，袁世凯曾以大总统令颁布过《特定教育纲要》，规定要施行义务教育；1918年，山西省督军阎锡山曾颁布过《全省施行义务教育规程》；1928年，国民政府大学院召集第一次全国教育会议，通过了《整理“中华民国”学校系统案》，决议厉行国民义务教育；1937年，国民政府教育部颁布《学龄儿童强迫入学暂行办法》。从清末到民国，中央和地方政府及教育行政部门，为实施义务教育都召开过专门会议，成立过专门机构，制定过一些法令，草拟过各种方案，发布过一系列诸如条例、方案、计划、办法、规程、纲领等文件，反映了政府及教育界人士对义务教育的重视和追求。由于历年战乱，经济落后，民不聊生，致使义务教育历时虽久，致力虽多，收效却很小。从学龄儿童入学率来看，到1949年，儿童入学率仅为20%，全国总人口中，文盲占80%。

中华人民共和国成立后，政府对教育充分重视，学校教育发展迅速，到1952年，全国学龄儿童入学率已经达到49.2%，小学毕业生升学率高达96%。

（4）《中华人民共和国义务教育法》的颁布

1986年，颁布《中华人民共和国义务教育法》，规定实施九年义务教育。在义务教育法起草、制定过程中，义务教育是否免费，成为最大的争议。按照当时标准，每年全国中小学生杂费在6亿元左右，1985年国家难以拿出这笔钱，全国人大讨论后，决定还是只免收学费，各地学校按照需要，收取少量杂费，用于日常开支，缴纳水电、置办办公用品等。但是，“杂费”雪球越滚越大，后来成了一些地方乱收费的借口。另外，如何保证流动人口子女在流入地接受义务教育，也成为一个严重的问题。2003年，近600位全国人大代表提出议案要求修订《义务教育法》，是历史上提案人数最多的一项法律修订议案。2004年和2005年，签名的代表分别是727名和740名。在义务教育法修订的全过程，人大常委们形成了两个共识，第一是要由“人民教育人民办”，转向“义务教育国家办”；第二要由收费义务教育转为免费义务教育。2006年6月29日，《中华人民共和国义务教育法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过，自2006年9月1日起施行。新修订的义务教育法，明确规定国家将义务教育全面纳入财政保障范围；国务院和地方各级政府将义务教育经费纳入财政预算，及时足额拨付义务教育经费，在1986年不收学费的基础上增加了不收杂费的内容。新义务教育法强调了对非户籍所在地，特别是流动人口子女接受义务教育的问题，确定了流动人口子女居住地政府要为他们提供平等接受义务教育的条件。

2.义务教育从“个人义务”到“基本权利”的转化——不同时期国际公约有关义务教育的表述

义务教育产生之时，强调的是受教育个人的义务。二战以后，受教育则逐渐成为个人的一项基本权利。

1948年12月10日，联合国大会通过第217A（Ⅲ）号决议并颁布《世界人权宣言》。《世界人权宣言》第一条称：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”此句英文为“All human beings are born free and equal in dignity and rights”。这句话有两个要点：一是自由，二是平等。人人生而自由平等。自由没有限定，平等限定为尊严和权利上的平等。联合国教科文组织保障教育权的规定，有两个方面：一是政府保障教育权的义务；一是政府对保障教育权所作出的承诺。

（1）政府对保障教育权的义务

·《世界人权宣言》第二十六条：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。……教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。”

·《经济、社会和文化权利国际公约》第十三条：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。……教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊，和促进联合国维护和平的各项活动。……初等教育应属义务性质并一律免费；……各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费；……高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费。”

·《消除对妇女一切形式歧视公约》第十条：“缔约各国应采取一切适当措施以消除对妇女的歧视，并保证妇女在教育方面享有与男子平等的权利，特别是在男女平等的基础上保证……在各类教育机构，不论其在农村或城市，职业和行业辅导、学习的机会和文凭的取得，条件相同。在学前教育、普通教育、技术、专业和高等技术教育以及各种职业训练方面，都应保证这种平等。”“课程、考试、师资的标准、校舍和设备的质量一律相同。”“为消除在各级和各种方式的教育中对男女任务的任何定型观念，应鼓励实行男女同校和其他有助于实现这个目的的教育形式，并特别应修订教科书和课程以及相应地修改教学方法。”“领受奖学金和其他研究补助金的机会相同。”“接受成人教育，包括成人识字和实用识字教育的机会相同，特别是为了尽早缩短男女之间存在的教育水平上的一切差距。”“积极参加运动和体育的机会相同。”

第十四条：“缔约各国应采取一切适当措施以消除对农村地区妇女的歧视，保证她们在男女平等的基础上参与农村发展并受其惠益，尤其是保证她们有权接受各种正式和非正式的训练和教育，包括实用识字的训练和教育在内，以及除了别的以外，享受一切社区服务和推广服务的惠益，以提高她们的技术熟练程度。”

·《消除一切形式种族歧视国际公约》第五条：“缔约国……承担禁止并消除一切形式种族歧视，保证人人有不分种族、肤色或民族或人种在法律上一律平等的权利，尤得享受下列权利：……享受教育与训练的权利。”

·《儿童权利公约》第二十八条：“缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利……实现全面的免费义务小学教育；……鼓励发展不同形式的中学教育……使所有儿童均能享有和接受这种教育，并采取适当措施，诸如实行免费教育和对有需要的人提供津贴；……以一切适当方式使所有人根据个人能力均有受高等教育的机会；……使所有儿童均能得到教育和职业方面的资料和指导；……采取措施鼓励学生按时出勤和降低辍学率。”

第二十九条：“缔约国一致认为教育儿童的目的应是：最充分地发展儿童的个性、才智和身心能力；……培养对人权和基本自由的尊重；……培养对儿童的父母、儿童自身的文化认同、语言和价值观的尊重。”

·《反对教育歧视公约》第三条：“缔约国承担……废止含有教育上歧视的任何法律规定和任何行政命令，并停止含有教育上歧视的任何行政惯例。”

第四条：“缔约国承担制定、发展和实施一种国家政策……促进教育上的机会平等和待遇平等，特别是使初等教育免费并具有义务性质；使各种形式的中等教育普遍设立，并对一切人开放；使高等教育根据个人能力，对一切人平等开放；保证人人遵守法定的入学义务；……对那些未受过初等教育或未完成初级教育的人的教育以及他们根据个人成绩继续接受的教育，以适当方法加以鼓励和加强。”

第五条：“必须确认少数民族的成员有权进行他们自己的教育活动，包括维持学校及按照每个国家的教育政策使用或教授他们自己的语言在内。”

（2）政府对保障教育权所作出的承诺

1992年6月3日至14日在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议。会议围绕环境与发展这一主题，在维护发展中国家主权和发展权，发达国家提供资金和技术等根本问题上进行了谈判。最后通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《二十一世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》三项文件。《二十一世纪议程》是一份旨在鼓励发展的同时保护环境的全球可持续发展计划的行动蓝图，于1992年6月14日在里约热内卢的环发大会上通过。地球首脑会议的组织者说，这项计划若实施，每年将耗资1 250亿美元。文件包括有关妇女、儿童、贫困和其他通常与环境无关联的发展不充分等方面问题的章节。

·《二十一世纪议程》第三十六章第三条：“应当确认，教育是使人类和社会能够充分发挥潜力的途径。教育是促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题的能力的关键。”第二十四章第三条：“各国政府应采取积极步骤……采取措施消除女性文盲和增加妇女和少女在教育机构的注册入学人数，推进使女童和妇女普遍有机会接受中小学教育的目标，和增加妇女和少女在科技方面接受特别是中学以上程度的教育和训练的机会。”

·1995年3月，联合国在丹麦首都哥本哈根召开了社会发展世界首脑会议，通过了《哥本哈根宣言》和《行动纲领》，成为全球社会发展的纲领性文件。

“我们承诺……要实现人人平等享受高质量教育的目标……作出特别努力纠正与社会条件有关的不平等现象，而不论种族、民族本源、性别、年龄或残疾状况……我们将：制定和加强有时间限制的国家战略以扫除文盲和普及基本的教育，包括早期儿童教育、初等教育和扫盲教育……强调终身学习，其方法是设法提高教育质量以确保所有年龄的人接受有用的知识，发展推理能力、技能，形成伦理的和社会的价值观，这些知识等内容是他们充分发展健康和尊严方面的能力，充分参与社会、经济和政治的发展进程所必需的。”

·联合国第四次世界妇女大会于1995年9月4日至15日在北京召开。197个国家和地区的代表、5个联合国区域委员会、16个联合国机构和计划署、12个专门机构和有关组织、26个政府间组织以及非政府组织的观察员约17 000多人出席了会议。会议通过了《北京宣言》和《行动纲领》。《行动纲领》称：“教育是一种人权和实现平等、发展与和平目标的一个重要工具。”“政府采取行动……采取各种措施消除在教育中的各种层次上的对于性别、种族、语言、宗教、民族、年龄或残疾的歧视，或其他形式的歧视。”“到2000年，普及基础教育入学，并确保至少80%的适龄儿童完成初等教育；到2005年，消除初等教育和中等教育中的性别差距；在2005年前，在所有国家普及初等教育。”“妇女文盲率至少减少到1990年的50%。”“保证妇女平等获得职业发展、培训……”“提高教育质量和男女平等的受教育机会，以确保所有年龄的妇女能够获得知识、能力、技能和伦理价值观，这些知识等内容是在平等条件下充分发展和充分参与社会、经济和政治发展进程所必需的。”

·联合国于1996年在土耳其的伊斯坦布尔召开了联合国第二届人居大会，会上通过了指导世界各国人居发展的纲领性文件《人居议程》。《人居议程》第二章第三十六条：“我们承诺要推动和实现普遍平等地获得优质的教育……的目标；尤其要努力改变社会和经济条件（包括住房）中的不平等现象，在种族、民族、性别、年龄或残疾方面，不能存在差别；要尊重和促进我们共同和特有的文化。……所有的人能获得优质的教育，就会确保一切年龄的人能够在健康和尊严中充分发挥其能力，充分参与人类住区中的社会、经济和政治工作，进而有助于消除贫困。”第三章第四十三条：“我们还承诺实现下列目标……根据实情，积极建设社会整合和可使用的人类住区，其中包括适当的卫生和教育设施，反对种族隔离、歧视和其他排外政策和做法，同时，承认和尊重所有人的权利，特别是妇女、儿童、残疾人、穷人和属易受伤害和处境不利群体的权利。”

·《1990年3月5日至9日，在泰国宗迪恩举行了世界全民教育大会。来自155个国家、33个国际组织和125个非政府组织的1 500名代表出席了会议。其中有部长级以上政府要员110多位，孟加拉、厄瓜多尔、肯尼亚和马尔代夫的总统以及泰王国副总理和泰王国公主出席了会议开幕式。中国国务委员兼国家教育委员会主任李铁映率团出席了会议，并当选为大会副主席。会议最后通过了《世界全民教育宣言》和《满足基本学习需要的行动纲领》两份文件，提出了在20世纪末消除性别、民族和地区差别，普及儿童基础教育、成人扫盲教育等六项目标，要求国际社会共同承担起这一任务。《世界全民教育宣言》称：“教育是我们全世界无论男女老幼所有人的一项基本权利。”“每个人——儿童，青年和成人——都应该从旨在满足其基本学习需要的受教育机会中获益……能够生存下去，充分发展自己的能力，有尊严的生活和工作，充分参与发展，改善自己的生活质量，作出有见识的决策……”宗迪恩大会的召开，标志着全民教育行动计划在全球正式启动。全民教育行动可以划分为两个阶段，即始于1990年的“全民教育十年”和始于2000年的“全民教育十五年”。“国际全民教育咨询论坛中期会议”于1996年6月16日至19日在约旦安曼召开，对“全民教育十年”行动计划进行中期评估。有250个来自世界各地75个国家的代表出席了这次会议。中国国家教委原督导办主任张永彪、华东师范大学国际与比较教育研究所副教授石伟平两人代表我国参加了这次会议。会议对宗迪恩大会以来六年的世界全民教育进展情况进行了全面的评估；肯定了成绩，提出了仍然存在的问题，确定了以后五年的战略重点。这次会议被誉为世界全民教育运动的“加速点”。会议最后通过一份评估报告《安曼声明》，报告称：“教育就是赋予能力。它是确立和加强民主、可持续的和以人为本的发展、建立在相互尊重和社会公正的基础之上的和平的关键。事实上，在一个创造力和知识始终起着更为重要作用的世界中，受教育权利不是别的，就是参与到现代世界中的生活权利。”

3.义务教育中国家与个人之间的关系

在义务教育中，国家与个人之间的关系，主要是一种权力（power）与权利（right）的关系。当今世界的主流声音是从维护个人权利的角度发出的。人权作为一种天经地义、不容置疑的价值诉求，其价值依据只能是超验的。马里旦说过：“人权的哲学基础是自然法。”联合国教科文组织的相关宣言中所表达的观点，源于悠久的自然法传统。自然法思想渊源于古希腊。亚里士多德在其著名的《尼各马可伦理学》中指出，“正义的形式有两种，即自然的与约定的。自然的正义在任何地方都发生效力，不受人对正义的看法的影响。”古希腊的自然法中还没有抽象的道德内涵，具有明显的自然主义色彩。自然法是独立于政治上的实在法而存在的正义体系。因此，受教育权属于《世界人权宣言》所谓的“基本人权”，保证个人的受教育权是社会正义的体现。