何谓政策及政策学

一、何谓政策及政策学

“政策”一词（也统称为公共政策），从广义上讲，指的是行政决策与法律规定，它是国家政权机关、政党组织及其他社会政治集团为了实现自身所代表的阶级或阶层的利益与意志，以权威形式标准化地对在一定的历史时期内，政府应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施所作出的明确规定。政策的实质是阶级利益的观念化、主体化和实践化的反映。从狭义上看，它是除法律条文以外的行政决定，是指国家或者政党为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的国家机关或者政党组织的行动准则。我国基本取狭义的定义，但国外则涵盖教育行政、立法以及政治。简言之，政策是指导行政行为的政府规定性文件，而政策学则是以研究政策制定过程及分析影响政策制定因素、策略与方法等为对象的科学。教育政策学现已成为与此描述相似的政策科学研究体系中的一个重要分支学科。

就目前的研究状况而言，对于政策概念的界定仍存在许多争议。这一方面是因为从事政策研究的组织和个体越来越多，因而对于政策的理解亦处于多元与多样的状态；另一方面，各种相关政策研究文献越来越庞杂，亦导致了学术上的激烈交锋。国内外学者均从不同的视角，对政策的基本属性和本质特征进行了多元化的解释和分析，形成的关于政策或政策学的定义不下数十种之多，其论述亦可谓纷繁复杂。如《辞海》中对政策作了如下的解释：“某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等，即某种由人们来执行或遵守的文本。”与此描述相似的还有美国的另外两位学者伍得罗·威尔逊（Woodrow Wilson）和哈罗得·拉斯威尔（Harold Lasswell），他们均把政策理解为一个静态的“文本”或者静止的“计划”。

而美国学者诸如戴维·伊斯顿（David Eston）^[1]、詹姆斯·安德森（James Anderson）、卡尔·弗里德里奇（Karl Frederick）、哈曼（Hamann）等人的观点则是：“政策的过程是连续的。一方面，政策过程是一个前后顺序相接的连续过程，其中包括政策制定、政策实施、政策评价和政策结束，但这个过程是复杂的和多层次的，而不仅仅是简单的线性关系，是一个‘政策圆圈’。”^[2]需要指出的是，当一个政策圆圈结束以后，其并不代表政策过程已完全终结，实际上在政策过程与外部环境的相互作用下，通过对政策结果进行评价和修正，新的政策过程又将开始。所以，政策过程也可以理解为一个螺旋上升、周而复始的过程。戴维·伊斯顿在对社会政治与人们的日常生活进行了系统分析后曾用一个简明的图形来表达政策的过程（见图11）。^[3]同样，按照这样的理解，教育政策实际上也是一个由众多的政策圆圈所构成的一个周而复始的或连续或断续的过程。

图1-1　政策圆圈

美国学者伊根·古巴（Egan-Cuba）在《政策的定义对政策分析的性质和结果的影响》一文中概括出关于政策的八种定义。他把它们分为目的性政策、行动性政策和经验性政策三大类型，并分析说明了不同的政策定义会形成的不同政策形式。他认为，政策的定义对政策分析的性质和结果具有重要影响，因为政策分析的结果将在很大程度上取决于政策分析者所遵循的是哪一种政策定义。^[4]

以上几种对政策本质的不同分析和理解，亦形成了对于政策制定者和政策利益主体的特性及其主体之间关系的不同认识，而以此为前提或假设，则又可以形成各种具体的政策分析和决策模式。如理性决策模式认为，在决策中决策主体应始终坚持理性化的活动，决策者应能够在明确价值目标的基础上选择最佳的政策备选方案。这种认识在实践中往往会导致这样的结果：认为政策方案由于决策者理性化的活动可以达到最佳状态，因此对决策过程的重视却降低了。精英决策模式认为，公共政策应是由杰出的精英人物所决定的，因此大众不能决定公共政策，由此得出的结论是，公共政策反映的是占统治地位的精英们的价值观而不是大众的需求和意愿。于是，反映在政策过程中的利益主体亦是完全明确的，他们均是接受了精英教育后所形成的精英团队。持这一观点的决策者，他们对政策公共性的理解就必然打上问号和折扣。至于还有一种所谓的集团决策模式则认为：公共政策是集团斗争的产物，在现实的政治生活中，因为存在不同政治利益集团之间的相互作用和斗争，因此政府决策就是要从不同利益集团的相互冲突中去进行有限的选择。他们对此所作的定义是，“所谓公共政策，是指在某一特定的时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”^[5]在这样一种认识指导下的政策过程，作为政策制定者一方的政府，其在一定程度上处于“被动”地位，因为作为相对对立一方的民众，他们在理论上往往拥有相当大的“集团”力量。

那么何谓政策科学呢？政策科学又简称为政策学，或公共政策学。政策科学发端于20世纪40年代末50年代初的西方发达国家。一般认为，劳纳（D. Lerner）与拉斯韦尔于1951年主编出版的《政策科学：范围与方法的新近发展》一书可视为政策科学形成的标志。在过去几十年中，政策科学得到迅速发展，其在很大程度上改变了整个学术研究结构和政府机构的面貌，已成为第二次世界大战以后社会科学领域中发展最为迅速、应用领域最为广泛、社会效用最为明显的学科之一。

公共政策科学是人类知识中一个较为特殊的领域，它基于公共政策学的相关基础理论，同时融合了社会学、哲学、心理学、管理学等多个学科的知识和方法，并将规范、技艺、方法融为一体，还把规划分析、选择决定和计划实施加以有机结合，更为重要的是其以解决重大社会公共问题为目标指向，从而使其成为一个引人注目的新兴知识领域。诚如以上所述，公共政策学首先是一个以“解决问题”为目标取向的知识领域，因而重在行动及效果则是其基本特征。公共政策学作为面向社会公共问题的科学，它要求将理论工作与实际工作有机地结合起来，并以制定一个科学、民主、可行和有效的行为规范为宗旨，以解决社会实际问题及保证人类社会持续而有序地发展为追求。

日本学者药师寺泰藏对公共政策的剖析具有独到见解，他曾经结合公共政策学的发展过程，对这一学科的内涵作了深入分析。他首先认为公共政策学“的确具备与基础科学不同的工学的性质。就像工厂制造产品一样，公共政策也制定具体的政策。生产产品需要一定程度的基础研究，制定政策同样也需要形成其支柱的基础学科。而这门基础学科就是公共政策学。”^[6]在这里，药师寺泰藏把公共政策的产生比作是工厂生产产品的实际操作过程，而公共政策学则被看成是一个为社会实践服务的基础学科。

药师寺泰藏还认为，公共政策学从20世纪50年代到80年代先后形成过两个分水岭。第一个分水岭是由这一学科的创始人拉斯韦尔构建的。由于他过于强调将自然科学方法运用于公共政策，其结果是“把公共政策学变成了一门‘冰冷’的、‘生硬’的学科”，它不可能对执行具体政策的人产生任何的冲击，因而这一分水岭也就脆弱地崩溃了。显然，在拉斯韦尔那里，公共政策学更多的是提供政策制定过程的分析方法，而不是构建学科基础的理论体系。第二个分水岭是由以色列学者叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）构建的。他运用“系统群研究”的方法，建立了“政策系统”。德洛尔同时对研究公共政策学的教育机构进行了探讨，由此并推动了美国大学在20世纪60年代后期在大学课堂开设公共政策学课程的历史。在这里，德洛尔把公共政策学视为一个学科，认为它具有特定的研究对象和教学体系。

重要的是，药师寺泰藏还提出了构建公共政策学的第三个分水岭。^[7]他认为新的公共政策学应当具有一些基本特征，如新的公共政策学仍然应以“多民族、无政府国家的状态存在下去”。对此他把公共政策学比喻为“国家”，由于参与公共政策分析的“不仅仅是负责公共政策的人和社会科学家的工作，它还需要把自然科学领域的优秀人才动员起来”，而“所有参与创建这门新学科的人都尽力维护自己的存在价值，主张自己就是公共政策学的中心”，由此，公共政策学这个“国家”又应是一个“多民族的、无政府的国家”。

公共政策科学在西方经历了形成、在批判反思中发展及拓展新方向等几个阶段。

公共政策学产生的一个重要事件是1950年在美国西部斯坦福大学召开的由卡耐基基金会（Carnegie Foundation）赞助的“关于国际关系论的革命性和发展性学术讨论会”。它是一次美国社会科学界罕见的众多泰斗云集的盛会。一些当时闻名于世的社会科学界英才均参与了此次大会，如政治学家哈罗德·拉斯韦尔、丹尼尔·勒纳（Daniel Lenard），文化人类学家玛格丽特·类德（Marguerite Reid），经济学家肯尼思·阿罗（Neth Haro），心理学家爱德华·华尔兹（Edward Waltz），社会学家罗伯特·默顿（Robert Merton）等。作为这次会议主要成果之一的论文集，1951年由斯坦福大学出版社编辑出版，书名就定为《政策科学》（The Policy Sicences）。在这次精英云集的政策科学大会上，斯坦福大学的政治学教授哈罗德·拉斯韦尔对公共政策学下了一个定义：“公共政策学就是以制定政策规划和政策替代方案为焦点，运用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问。”^[8]亦因为如此，拉斯韦尔又被公认为是公共政策学的创始人或创始人之一。

拉斯韦尔同时还认为，公共政策学应当具备以下的规定性：一是公共政策学首先是关于民主的学问。个人意志必须反映在民主的政治体制中，因此政策科学又必须对政府和政治权力有敏锐的洞察力。二是公共政策学的哲学基础是理论实证主义，因为公共政策学是一门运用科学研究方法进行分析的学科。三是公共政策学又是一门对时间和空间都非常敏感的跨学科的科学，并且是包含了“发展性概念”（developmentalconcept）的学科，因而它又必须是由学者和政府官员共同参与研究的学问。

在20世纪60年代和70年代，公共政策学的发展受到了行为主义的严重影响。和哈罗德·拉斯韦尔共同作出杰出贡献的是以色列耶路撒冷希伯来大学教授叶海卡·德洛尔。德洛尔面对行为主义的阻碍，勇敢地挑起了重建工作的重担。他认为应当对行为主义进行批判，并对整个政策科学的基础进行重新建设。具体而言，他一是主张对制定政策的系统加以研究，二是提出了构建总体政策的若干设想。这些主张有力地推动了政策科学的发展，而他的公共政策“三部曲”论著亦对当时的政策研究起到了极大的推动作用。^[9]

20世纪80年代，政策科学比较多地对学科采取谨慎的批判和反思的态度，由此也在自身的研究方面取得了突破性进展。比如，加强了对政策效率和比较政策的研究；开展了政策信息多元化的研究；强调政策学家与政治家的沟通与合作等。当时的一种观点认为：政策学家应当在政治领域中发展政策科学的规范，而政策分析学家则应与追逐权力的政治家合作，把自身的研究成果融入政策制定过程之中，并与政策制定者成为科学政策制定的伙伴。当时更为值得关注的一个重要倾向是：学界加强了政策价值观及公共政策与社会伦理之间关系的研究。80年代以来，美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：一是从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯（John Rawls）主张用分配的原则取代传统的功利主义伦理观。二是从特定的伦理案例中分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、堕胎、死刑、同性恋问题等案例中引申出社会伦理问题。这方面的著作有布坎南（J.M.Buchanan）的《伦理与公共政策》等。三是从政府机构或职业机构组织的伦理讨论入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题等。代表作则有高斯罗普（Gawthrop）的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。

上述研究方法一直延续到了20世纪末，其对于新一世纪政策学科的发展起到了积极的推动作用。在新的历史时期，政策的研究也出现了一些细微变化，如政策制定者、政策分析学家及学者都开始深切地感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究的方向对于国家兴衰、政权命运、社会经济及可持续发展所具有的重要性。面对经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化及对各国国内政策的影响和压力，如何重视宏观政策研究，促进政府政策制定系统的改革亦提到了议事日程。如日本在20世纪末，政府的“新行政审议会”就不断推出改革政府政策制定的新思路，其直接促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列政策法规的出台，由此大力推动了政府政策制定体制和程序的改进，为社会民主化的进一步开展增添了力量。而韩国在进入90年代后的民主化改革进程中亦开始了“第二次建国运动”，其对国家总体民主发展战略从大政方针到公共文化建设进行了全面的革新。至于欧盟在完成向欧共体的转换以后，各国在全民公决的基础上，亦陆续重新审视本国政策与欧共体规则的一致性。美国政府亦在1993年成立了“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，由此开展了“重塑政府运动”的政策推动。

需要强调的是，此时在政策研究领域又出现了一个较为引人注目的研究方法，即所谓公共政策调查。以往公共政策学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”的价值观，强调如何依据政策制定者的偏好，来排列政策方案的优先顺序。这种研究方法在实际实施过程中已经暴露出弊端。为此，许多政策学者开始转向政策调查的研究。他们的观点是，不认为存在一个最佳的并为社会全体大众都能接纳的政策，而所谓好的政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论以获得合理性，并以此作为确定是否接受某项政策的前提条件。

从上面的分析可以初步看出：公共政策学是一种知识传播、人才培养和科学研究的综合学科。公共政策学包括传授公共政策知识的专业及应当讲授的主要课程和相关课程，其为公共政策专业人才的培养奠定相应的知识结构。公共政策学还包括与之配套的科学研究建制。其次，作为一个传授知识、培养专门人才和科学研究的体系，还需要建立相应的学科规范。这些则由课程体系、人才培养层次与规格、教学和研究规范等构成。而在这一学科体系中，公共政策学无疑应是核心课程。

与其他研究领域类似，在公共政策学研究中，国内学者有必要关注两个方面的问题：其一是有必要借鉴或引进西方公共政策学领域的成熟理论。西方发达国家对于公共政策理论的研究起步较早，与此同时亦形成了相对完整的理论体系，而且政府在相当长时期内积累的公共政策实践亦为研究提供了可资借鉴的经验与资料。而中国改革开放才三十几年，计划经济的阴影并未完全消散，传统的历史影响依然严重，市场经济的发育还不够成熟，特别是法制体系还不完善，以及政府在公共政策的驾驭上缺乏足够的经验积累与决策能力，这均需要我们适当地借鉴西方公共政策学的理论与某些具有实践价值的经验，从而推动中国更好地融入经济全球化，加快推进现代化建设。其次，如何从实际出发，体现中国特色，这也至关重要。中国正处于经济转轨的关键时期，在行政能力及行政习惯等方面均呈现了较为明显的特征，与西方发达国家成熟而完善的市场经济体制相比还存在巨大差距。但即使在这样的状况下，我们也不能照搬西方国家现成的理论，若不去伪存真、去粗取精，则很可能陷入“本本主义”的泥淖而不能自拔。因此，我们必须站在中国自身的角度予以思维，并必须紧密结合国情，有选择地进行借鉴和吸收，从而形成具有中国特色的公共政策理论与政策实践。

综上所述，我们似可通过公共政策学的研究引申出一些对包括教育政策在内的有关宏观政策的深刻理解。