即使实践清洁生产,建设生态园区,也不可能达到废弃物零排放,而一旦有废弃物的排放,其中必定多多少少存在可利用物质。尤其是,企业所生产的产品经消费后最终要废弃,其中存在大量的可利用的物质,而这些物质具有可直接利用和资源化利用的潜在性。
此外,韩国经济规模逐步扩大,国内生产总值如今已超过1万亿美元,但是韩国国土狭小,资源短缺,2000年天然资源国外依赖比重达80%以上。况且,以2009年为例,每天排放废弃作业场所垃圾123 604吨、生活垃圾50 906吨,垃圾排放量巨大。134
同时,韩国国内市场规模小,所以经济外向依赖性很大,2004年出口额对国内生产总值的比值达37.3%。135而随着环境意识的增强,欧盟实施报废电子电气设备(WEEE,Waste Electrical and Electronic Equipment)指令等,在国际贸易中产品的回收利用率和环境质量逐步成为启动贸易壁垒的重要依据。
另外,由于废弃垃圾规模大,现有废弃垃圾填埋场可用年限正在缩小。而新的填埋场地的选择和建设,又因社会上形成邻避(NIMBY,Not in My Back Yard)倾向,难以进一步促进。再则,焚烧场地也因邻避观念的影响难以维持,同时尽管焚烧具有可把垃圾转换成能源的优势,但毕竟会促成可再利用的物质不可再用。因此,在再利用、焚烧、填埋这三大垃圾处理模式中,最少争议和有效的应是再利用模式。
因此,无论从减小资源的国外依赖性的需要,还是从应对对外贸易要求来看,乃至从减少建设填埋场的负担和填埋场相关邻避摩擦的层面来看,降低初次原料利用率,提高产品的环境亲和性,尤其是扩大废弃物的再利用,136减少经济整体的资源的投入,对韩国经济发展,特别是其可持续经济发展具有特别重要的意义。
鉴于废弃物再利用的客观必要性,韩国政府逐步引进、开发、完善废弃物再利用政策。例如,1991年修改《废弃物管理法》时引进再利用概念,由此从过去的填埋、焚烧等单纯处理概念进一步升华。1995年1月实施垃圾排放从量制度,这成为向分类回收等废弃物减量化和再利用为主的处理方式转换的契机。从2003年开始引进生产者再利用责任延伸制度(ERP,Extended Producer Responsibility),为有效再利用废弃物奠定制度基础。
通过一系列政策建设,韩国政府逐步建立起涉及法律、制度、政策、计划的废弃物再利用政策体系。
韩国政府制定了《废弃物管理法》、《有关促进资源节约和再利用的法律》、《有关电气电子产品及汽车的资源循环的法律》、《有关促进亲环境商品购买的法律》等,为废弃物再利用提供法律依据,为依法推行有关制度打下法制基础。
《废弃物管理法》以最大限度抑制废弃物的产生,把产生的废弃物亲环境处理,进而为保护环境和提高国民生活质量做出贡献作为宗旨,就废弃物管理基本原则,国家和地方政府、国民的职责,废弃物处理基本计划和废弃物管理综合管理计划,废弃物统计调查,废弃物的排放和处理,废弃物的再利用用途或方法,废弃物处理业等,给予框架性规定,为促进废弃物再利用奠定基础性依据。137
《有关促进资源节约和再利用的法律》以抑制废弃物的产生,促进再利用等循环利用资源,进而为环境保护和国民经济的健康发展做出贡献作为宗旨,就资源循环基本原则,国家、地方政府、企业、国民的责任,资源循环基本计划的制定,资源的节约和抑制废弃物的产生,促进废弃物的分类回收和再使用,促进废弃物的再利用,废弃物再利用互助会、建设为促进资源循环之基础等事项提出具体要求。138例如,第16条规定,制造业者(企业)应义务再利用其产品的废弃之物,其内涵构成生产者废弃物再利用责任延伸制度。
《有关电气电子产品及汽车的资源循环的法律》围绕电气电子产品及汽车这些“特殊产品”,就生产其过程中限制使用有害物质和再利用其废弃物作为主要方面,专门规定有关事项,丰富废弃物再利用政策。139
《有关促进亲环境商品购买的法律》为了扩大包括再利用产品的亲环境商品的需求规定必要事项,尤其是要求公共机关义务购买亲环境商品,为废弃物的再利用打下市场基础。140
基于上述法律,韩国政府建立和实施一套废弃物再利用制度和政策。其中主要有成为废弃物再利用主干制度的生产者废弃物再利用责任延伸制度;以支援废弃物再利用产业运营政策、园区建设政策、基础设施扩充政策等废弃物再利用产业培育政策;以垃圾从量制(分类回收)、公共机关优先购买再利用产品制度等废弃物再利用产业支持政策;饮食类废弃物资源化政策;建设废弃物再利用促进对策等。
为了按计划扎实推进废弃物再利用,韩国政府基于法律规定制定和实施有关废弃物再利用计划。其中,上位计划是以10年为计划单位的《国家废弃物综合管理计划》,正在实施第二次计划(2002~2011年)。基础性计划是以5年为计划单位的《资源再利用基本计划》,正在实施第四次计划(2008~2012年)。此外,韩国政府还制定和实施《饮食垃圾资源化基本计划》等专门性计划,《市道废弃物处理基本计划》等地区性计划。
正在实施中的《第二次国家废弃物综合管理计划(2002~2011年)》,由国家废弃物管理综合计划的意义、第一次国家废弃物管理综合计划评价、废弃物管理条件与展望、第二次国家废弃物管理综合计划的基调、分部门废弃物管理政策、财源筹措计划等章文构成。其中,在“分部门废弃物管理政策”一章设立“促进废弃物资源化政策”一节,专门阐述扩充和管理再利用设施、开发废弃物再利用技术、培育和支援再利用产业、扩大再利用品需求等方面的措施。141
正在实施中的《第四次资源再利用基本计划(2008~2012年)》,由绪论、第三次再利用基本计划的实绩及评价、再利用条件的变化及展望、基本计划的目标和促进方案、强化资源循环支援体系、资源循环投资计划等章文构成。
《第四次资源再利用基本计划》为计划期间废弃物的再利用提出一系列措施与计划,包括计划目标和促进战略,强化包装废弃物政策、提高资源循环性、促进亲环境商品生产及购买、培育再利用产业等五大主要政策课题,生产者再利用责任延伸对象产品、指定副产物、生活废弃物、饮食废弃物、废木材、建设废弃物、作业场所废弃物等的具体的再利用目标和再利用促进计划,扩大技术开发支援,改善废弃物再利用制度和再利用产业管理体系以及资源循环领域统计,扩大资源循环领域国际交流和再利用废弃物进出口管理,强化为提高资源循环性的调查和研究活动等。142
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