建设世界一流大学

建设世界一流大学——政策回顾与矛盾分析

经过50多年的探索实践，我国在建设世界一流大学的政策制定上更具科学性，政策实施上更具可行性，并且取得了显著的实践效果。然而，由于高等教育系统自身的特殊性和我国现实的社会环境，我国在建设世界一流大学的政策制定与政策实施上面临诸多的矛盾冲突。以上这些矛盾在本质上体现了国家政治权利对大学学术权利的越位和对高等教育自主与学术自治的制约。世界一流大学是内在本质特征与外在社会影响相结合的产物，我国建设世界一流大学任重而道远。本文在对我国建设世界一流大学的政策进行回顾的基础上，对我国在建设世界一流大学的政策制定和实施过程中的诸多矛盾进行分析，并提出若干政策建议。

一、建设世界一流大学的政策回顾

建设世界一流大学，与我国高教长期坚持的重点建设原则一脉相承，同时又是社会制度环境创新的要求。建国后，我国政府就致力于建设世界一流大学，其间经历了建国之初的重点大学建设、“七五”“八五”时期的“重中之重”建设、“211工程”建设、“985工程”建设等发展阶段。

1．重点大学建设

建国初期，党和政府认识到发展高等教育对建设社会主义强国的支撑、保证作用，借鉴苏联等国家的成功经验，决定集中有限财力办好若干所高水平大学。

1954年10月，高等教育部发布了《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，决定中国人民大学、北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学、北京农业大学（现中国农业大学）、北京医学院（或北京医科大学，现为北京大学医学部）等6校为全国重点高校。

50年代末“教育大革命”，全国高校数由1957年的229所猛增至1960年的1289所。受此影响，1959年3月22日，中共中央发布《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，将全国重点高校数由原来的6所扩大为16所。

1960年10月22日，中共中央发出了《关于增加全国重点高校的决定》，全国重点高校增至64所。同时，中共中央转发了教育部《关于全国重点高等学校暂行管理办法》。

在重点高校数量持续增多的情况下，为提高教育质量，1961年1月，教育部提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针，对全国重点高校实行“四定”（定规模、定任务、定方向、定专业）。同年4月，中共中央、国务院批转了教育部党组提出的《关于审定全国重点高等学校发展规模和专业设置的报告》。

1963年9月和10月，经国务院批准的全国重点高等学校达68所。

十年动乱，高等学校是重灾区，重点高校灾难尤重。

1978年2月，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，确定了全国88所重点高等学校。除恢复“文革”前原有的60所外，新增加了28所。

1979年底，全国共有重点高等学校97所。除个别学校有所调整、少数学校名称有所变更之外，这种格局基本延续至今。

除了中央确定的全国重点高校外，各省、市、自治区及各部委也相继确定了本地区、本行业的“省重点”、“市重点”和“部重点”高校，基本形成了一个“全国性”和“省、市、部”级重点高等学校的多层结构。

2．“重中之重”建设

党的十一届三中全会以后，党和政府从加快发展国民经济、提高国际竞争能力的战略高度，更加清晰地认识到实现现代化必须加速发展高等教育，创建若干所世界一流大学。

1983年5月15日，南京大学、浙江大学、天津大学和大连工学院四所高校的名誉校（院）长匡亚明、刘丹、李曙森、屈伯川四位老教育家，联名向中央提出了《关于将50所左右高等学校列为国家重大建设项目的建议》，史称“835建言”。

四老的“835建言”受到邓小平等中央领导同志的高度重视。1985年5月，国家计委发文，同意将北大、清华、复旦、西安交大、上海交大等5所高校列入国家重点建设项目，“七五”期间分别增加1亿元的国家重点投资，用于支持学科发展和学校基础建设。此外，分属中科院、农牧渔业部和卫生部管辖的中国科大、北京农大及中国医科大学等高校，也分别获得了一笔可观的国家重点建设资金。

“八五”期间，国家计委在重点建设的高校中增加了南京大学、浙江大学、中国人大、北京师大、南开大学、天津大学等6所，加上“七五”开始投入建设的5所，共11所。

3．“211工程”

进入90年代后，世界上以发展高新技术为主的综合国力的竞争日趋激烈，其实质是经济、科技和人才的竞争。在这样的社会环境下，国家加快了建设世界一流大学的步伐。

1991年4月，重点办好一批大学和一批重点学科的规划被列入七届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》。

1993年1月，国务院批转了国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，文件中明确了“211工程”的建设目标：“力争到21世纪初，我国有一批高等学校和学科、专业进入世界先进行列，在教育质量、科研水平和学校管理等方面能与国际著名大学相比拟。”

1993年2月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，决定实施“211工程”，即面向21世纪重点建设100所左右的大学和一批重点学科，使若干所高校和部分重点学科达到或接近世界先进水平。

1993年7月，国家教委发出《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，设立“211工程”重点建设项目。

1994年7月，《国务院〈关于中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》明确提出了“211工程”的任务：“面向21世纪，分期分批重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科，使其到2000年在教育质量、科学研究、管理水平及办学效益等方面有较大提高，在教育改革方面有明显进展。争取有若干所高等学校在21世纪接近或达到国际一流大学的学术水平。”

1995年10月17日，国家计委、国家教委、财政部联合颁布《“211工程”总体建设规划》。至此，作为国家“九五”计划中唯一的教育重点建设项目，“211工程”由规划设计转入实施阶段。截至2000年6月，教育部已经批准98所高校立项进入“211工程”。

4．“985工程”

党的十五大将“科教兴国”战略确定为我国的基本国策，而创建若干所具有世界先进水平的一流大学，正是第三代中央领导集体实施“科教兴国”战略的重要内容之一。

1998年5月，江泽民在北京大学建校100周年庆祝大会上指出：“我们的大学应该成为科教兴国的强大生力军”，“为实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”，并指明了世界一流大学的“四项使命”：人才摇篮、课题前沿、重要力量和文化桥梁。

1999年1月，国务院正式批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出我国要“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科”。

1999年6月，《中共中央国务院关于〈深化教育改革全面推进素质教育〉的决定》指出：“要创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科，在高等学校建设一批既出人才、又出成果的基础研究和应用研究基地，为国家创新体系建设和现代化建设做出贡献。”

1999年上半年，教育部决定重点建设北大、清华、南京大学、中国科大等9所高校，使其迈向世界知名大学行列。其中北大、清华3年内将获18亿元，复旦获12亿元，其他高校获6亿元。除北大、清华外，国家与地方实行1∶1配套资金。

2004年1月，“985工程”二期提出重点建设34所大学。

2004年3月，国务院批转教育部《2003～2007年教育振兴行动计划》再次提出：“建设世界一流大学和高水平大学是党和国家的重大决策，对于增强高等教育综合实力，提高我国国际竞争力具有重要的战略意义。”

二、建设世界一流大学之矛盾分析

经过50余年的探索实践，我国建设世界一流大学取得了显著的实践效果。高等教育系统逐渐分层，研究型大学日渐成形，管理体制改革日渐深化。然而，由于高等教育系统自身的特殊性和我国现实的社会环境（单向度的政策模式、高等教育资源的有限性、社会主义市场机制不完善等），建设世界一流大学的政策制定与政策实施存在着诸多的矛盾冲突。

1．政府与高校的矛盾：国家意志挤压大学精神

美国现代高等教育哲学家J·S·布鲁贝克认为，高等教育这种以知识为原料的社会组织机构，它得以合法存在的哲学基础有两种：一种是以追求高深学问为宗旨的“认识论”哲学；一种是以国家发展和国家利益为宗旨的“政治论”哲学。对现代高等教育来说，这两种哲学基础都不可或缺。

然而，我国建设世界一流大学的实践更多地表现出外部价值取向强势挤压甚至取代了内部价值取向。不论是重点大学建设、“重中之重”建设，还是“211工程”、“985工程”，大学作为推动经济发展和社会进步的工具功能日益彰显，而大学追求高深学问、自由探究学术之精神日渐萎缩。社会主义改造完成后，在经济大跃进的利益驱动下，重点大学数随着全国高校数的增加而迅速膨胀，1954年为6所，1959年16所，1960年64所，1963年68所。结果是欲速则不达，重点大学得不到重点投资，更不能重点建设。90年代的“211工程”和“985工程”，为了使大学更快、更多地创造出工具性（经济性）价值，国家更多地加入了政治力量的推动。从“强强合并”到巨型大学的产生，从入选大学名单的确定到经费的提供，从学科设置到校长任免，无不受到政府的管制。甚至连“985工程”入选大学的学校定位（如“985”一期中的北大、清华定位是创办世界一流大学，另外7所高校的定位是“世界知名的高水平大学”；“985”二期的大学定位为“国内外知名的高水平大学”）也是依据政府确定的入选次序和获得教育资源的多寡而人为划定的。这种以外部价值取向为标准的急功近利行为，忽视了大学探求知识和真理的使命，违背了大学的内在发展规律。

2．行政管理与学术研究的矛盾：行政管理对学术研究的越位

政策科学创始人拉斯韦尔曾明确指出，政策科学（政策研究）是一门需要学者和官员共同研究的学问。建设世界一流大学作为一项知识经济时代重要的学术管理项目，科技、学术的含量十分高，需要政策决策者和政策研究者的协同合作。然而，长期以来，我国政策制定的民意基础薄弱，在长官意志面前，研究者表达意见的机会被无形地剥夺了，而只停留于研究者群体之间的交流之中。虽然有过“835建言”对教育政策的积极引导，但总体来看，建设世界一流大学更多地表现出一种行政管理对学术研究的越位。

诚然，建设世界一流大学作为一项知识经济时代科技和学术含量十分高的重大学术管理项目，国家已经建立了比较健全的管理体系，为工程建设提供了制度上和组织上的保证。如成立了由国务院和国家计委、教育部、财政部有关负责同志组成的“211工程”部际协调小组，制定了《“211工程”建设实施管理暂行办法》等管理条例。然而，国家在强化行政管理的同时，却忽视了学术研究与咨询的作用。紧随1998年5月国家领导人的讲话，“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科”的目标显现于随后出台的一系列的政策文件。然而，对什么是一流大学、能不能建成一流大学、将哪些大学建设成为一流大学、依靠什么来建设一流大学等问题则缺乏详细的论证。又如，教育主管部门为建设一流大学在各地推行大学合并政策，之前并未进行过充分论证，之后也没有对其实际效应进行事实求是的评价。而召开的有关世界一流大学建设的学术研讨会也更多地局限于学者间学术的探讨与交流，远远未影响到决策层面。所有这些，使得建设世界一流大学的政策制定缺乏事前论证和事后监督，更多地体现为长官意志，表现出行政管理对学术研究的越位。

3．公平与效益：国家利益分配引发高校间矛盾

在教育政策领域，公平与效益被看作是政策制定应遵循的两条基本原则。然而，在教育政策制定的过程中，这两条原则却常常处于不可兼得的两难境地。对于中国这样一个高等教育资源稀缺程度较高的国家，如何兼顾提高国民素质与培养引导国家经济发展的高级人才，是建设世界一流大学政策制定过程中一个不可回避的选择。

从铁板一块的公平向有差别的效益挺进是高等教育全球化进程中总的政策导向。在建设世界一流大学的政策制定中，我国政府总体上表现出效益为先、兼顾公平的价值取向，但又不可避免地掺入了某种政治性的考虑。如“985工程”的入选学校，政府既有出于大学科研、教育等学术水平和社会影响力的考虑，也有地域平衡和其他因素的考虑。如“985”一期中哈尔滨工业大学的进入就有照顾军事院校和东北地域的考虑，西安交大则成为西部高校的代表；而一批综合实力很强的大学，如南开大学、中国人民大学、北京师范大学、北京理工大学等高校，则因为本地区（本领域）已有高校进入等原因而未能进入第一批“985工程”名单。这种在公平和效益之间来回摇摆的态度，既弱化了弱势学校的竞争力，也抑制了强势高校的办学积极性，造成了“一家欢乐几家愁”局面。就弱化弱势学校的竞争力而言，“985工程”入选高校具有很强的资源吸附能力，能使各种教育资源迅速向这些高校集中，而对那些因实力不足未能入选的高校来说，由于不能获得足够的资源投入，其竞争力则进一步弱化；就抑制强势高校的办学积极性而言，那些有实力但却因其他政治性的考虑而落选的高校，其办学积极性必将大大受挫。

4．移植与内生化：重形式模仿与轻精神养成的矛盾

一流大学的形成与发展是一个历史的演化过程，是其内在的本质特征与外在社会影响相结合的产物。我国大学长期运行于一种“政治化”和行政性环境中，缺乏相对独立的学术运行逻辑和学术价值追求；而日胜一日的对待教育与学术的功利性态度，更加侵蚀了大学之所以为大学的那种以探求学问为天职的品格与精神。无论是政府还是高校，都过多地将世界一流大学的根本特质归结于器物和制度层面，过于盲目追逐“世界一流大学”的外在符号，表现出重外在形式模仿而轻内在制度建设的倾向。

20世纪50年代初，为适应经济建设需要而对高等教育进行的院系调整，客观上破坏了大学发展的内在逻辑，忽视了大学内在精神的养成，延迟了创建世界一流大学的进程。90年代以来，在政府过于功利的目标驱动下，中国出现了第二次大规模的院校调整——高校合并，产生了一批规模巨大的“综合性大学”。1998年9月15日，原浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学合并组建新的浙江大学，掀开了强强合并的序幕。2000年以后，大学之间的合并在全国各地大规模展开，组建了一批学科综合、规模巨大、实力较强的新型大学，大学办学中的趋同现象进一步得到强化。

在政府“强强合并”的政策牵引下，大学也一度遗忘了自身的使命，在办学中片面追求大而全，不惜以消解自身为代价。许多学校致力于为建成综合性大学和扩大学校规模而疲于奔命，却对国外一流大学之所以声名远扬的深刻内因（如稳定的学术传统与学术环境，有所为有所不为的敏锐眼光等）学习不够。其结果只是具备了世界一流大学的某些外形，并未形成世界一流大学特有的精神气质。

三、建设世界一流大学的政策应答

以上这些矛盾在本质上体现了国家政治权力对大学学术权力的越位和对高等教育自主与学术自治的制约。世界一流大学是其内在的本质特征与外在社会影响相结合的产物。随着高等教育市场因素的自我完善和现代大学制度的建立，建设世界一流大学的政策制定和实施应正确把握世界一流大学内在的本质特征，在政策价值取向上体现大学精神与国家意志的和谐统一，减少政府的行政干预，鼓励大学公平竞争，提高政策的科学化和民主化。

1．正确把握世界一流大学质的规定性：追求卓越、探究学术

世界一流大学的灵魂，在于追求卓越的永恒志向与行动，其核心是对学术价值的强烈追求，以及由此形成的崇尚学术，并以学术为大学之本的精神气质。从世界一流大学形成与发展的历史看，无论是经过漫长的历史积淀而逐步形成的大学，如法国的巴黎大学、英国的牛津和剑桥大学、美国的哈佛大学等等；还是通过观念和制度创新实现了跨越式发展的大学，如德国的柏林大学、美国的约翰·霍普金斯大学、芝加哥大学等，它们均从根本上表现出一种特有的精神气质——追求卓越、探究学术。

物质条件和制度环境是世界一流大学形成的必要条件，但不是充分必要条件。在中外大学史上，不乏财力雄厚的大学，它们借助其财力，也能一时网罗一批优秀教师，吸引一批优秀学生，但未因此而成为世界一流大学；而我国近年来看似热闹却问题多多的大学教师聘任制改革也表明，单靠组织和制度改革，并不能为大学带来的生机与活力。大学是一种学术性组织，世界一流大学的核心是对学术价值的强烈追求。因此，建设世界一流大学的政策制定和实施应深入到世界一流大学的精神与观念层面，准确把握世界一流大学质的规定性：追求卓越、探究学术。

2．政策价值取向上体现大学精神与国家意志的和谐统一

“价值取向直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此，价值标准的确认和选择是公共政策的决定性的因素之一。”对现代高等教育来说，以追求高深学问为宗旨的认识论和以国家发展和国家利益为宗旨的政治论都是其合法存在的基础，关键是如何使两者有效地结合起来。

欧美“先发内生型”的现代化国家，其高等教育发展的逻辑和动力主要来自高等教育系统内部对知识和真理的追求。随着高等教育在社会中的地位日益重要，国家和政府日益介入其中并发挥作用，但其前提是保证大学的自治和学术自由。在这种尊重知识和探求真理的目标引导下，高等教育的内部价值与外部价值取得了和谐统一，产生了一批一流大学。

当前，我国面临着提升国家核心竞争力和建设现代大学制度的双重历史使命。建设世界一流大学，必须充分体现和满足国家利益与社会经济、科技文化发展的要求，同时又要严格地遵循高等教育自身的发展逻辑和内在客观规律，实现内部价值与外部价值的和谐统一。

3．减少政府行政干预，增强大学自我发展能力

20世纪以来，大学的发展更多地受制于同时也受惠于国家的政策导向。我国采用重点扶持的政策建设世界一流大学，是比较符合高等教育国际发展潮流和我国高等教育发展实际的。但从根本上说，政府的扶持对大学发展而言终归是外因，大学是建设世界一流大学的最终主体，即内因。高水平大学所矢志追求的原创性研究成果和创新人才不是“规划”出来的；世界一流大学形成中至关重要的学术水平与教育水平的提升，也往往是不可规划的，而是经过内部的不懈努力并在竞争中脱颖而出的。

我国高等教育市场因素的不断完善和院校自主权的逐步扩大，在一定程度上要求改变政府和高等学校之间的权力分配方式。在建设一流大学的过程中，政府应着眼于建立大学发展的公平竞争的环境，利用市场机制对高校发展的层次和类型进行定位，应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行调控，在学校定位、学科发展、人事改革、科研及教学评价制度等方面把行政干预减少到合理限度，给大学更多的发展空间，让大学在一种自由与竞争的环境中得到发展，而不是人为地从外部来规定高校的类型和层次，划定进入世界一流大学的座次。

4．重视政策研究，提高政策的科学化和民主化

“没有研究的教育政策不可能成为好的政策，不关心教育政策的研究难以成为有价值的研究”。政策研究是衡量政策科学化程度及一个国家政策决策水平高低的重要尺度。二战后，欧美国家相继设立了种类多样的教育审议或咨询组织，为高等教育决策提供各种指导性建议和方案，大大提高了政策研究的科学性和可行性。

建设世界一流大学作为一项知识经济时代重要的学术管理项目，科技、学术的含量十分高，需要政策研究者的大力参与。为了提高政策制定的科学性和民主化，应在建设世界一流大学的政策问题确认、政策规划、政策决定、政策执行和政策评估等环节吸收学者专家加入其中，充分发挥学术专家的政策研究与咨询作用。政府可考虑建立政策研究组织，在机构、经费、信息、独立性等方面给予必要的扶持；学术界自身也要借鉴和吸收国外先进的研究方法和技术，努力提高政策研究的理论水平和技术分析能力，提高成果的实用价值和影响力。

（佛山科学技术学院高教所　康　宏）