世界一流大学建设战略形成的背景

日本建设世界一流大学战略的形成与20世纪90年代日本政府的科学技术和高等教育政策有直接的关系。

首先，日本政府在20世纪90年代确立了“科学技术创造立国”的政策。该政策出台的背景主要有以下两点：

第一，日本在第二次世界大战以后，确立了赶超战略，在此期间，科学技术的发展主要依赖国外引进，在发展方向上重视应用性的技术革新，而不太重视基础性的独创性研究。这一战略对日本迅速实现经济腾飞产生了重大影响。到20世纪80年代初，日本已成为西方世界第二经济强国，这意味着日本已基本完成了赶超战略所确定的目标。不过，随着赶超战略的基本完成，特别是在全球范围内专利等知识产权保护日益加强的时代，如何解决日本基础性、独创性研究开发能力薄弱的问题成为促使日本国家竞争力进一步提升的一个重要课题。以日本与欧美主要发达国家特别是美国在技术贸易额的输出与输入比上的差距为例，1971年技术贸易额的输出与输入比美国为10.52，英国为1.07，德国为0.39，法国为0.30，而日本仅为0.13（输出与输入比大于1表明技术贸易额的收多于支，小于1，则支多于收）。1990年时，上述几个国家技术贸易额的输出与输入比虽发生了较大的变化，但日本仍然是输出与输入之比最低的国家（美国5.31，英国0.85，德国0.67，法国0.52，日本0.41）。日本政府也非常清楚这一点，因此在20世纪90年代适时确立了“科学技术创造立国”的发展战略，积极推动战后形成的科学技术发展模式的转型，促使日本科学技术的发展由重视引进、应用向重视基础性、独创性研究的方向转变。

第二，日本自20世纪80年代末泡沫经济崩溃以来，经济发展长期处于低迷状态。这引发了科学技术研究经费不足与研究设施老化等问题。在20世纪90年代前期，占全国研究开发经费总额80%的企业研究开发经费普遍减少，大学、国立研究机构的研究条件日趋恶化。同时，企业、大学与政府在研究开发方面未能很好地相互协调，由此影响了科学技术的发展，造成了产业竞争力的下降。同时，虽然日本的科研经费占国内生产总值的比例较高，但是政府支出所占比例较低。而受政府投入不足影响最大的正是在日本科学技术发展尤其是基础研究中占有举足轻重地位的国立大学和研究机构。这是“科学技术创造立国”战略所要解决的主要问题之一。

“科学技术创造立国”战略形成的标志是日本政府在1995年制定了《科学技术基本法》。该法是日本政府制定科学技术发展政策的基本依据。根据该法规定，国家有责任制定有关振兴科学技术的整体性政策并付诸实施。《科学技术基本法》颁布后，日本政府又于1996年和2001年相继制订了科学技术基本计划。其中，2001年的科学技术基本计划明确提出了要建设具有国际竞争力的可持续发展的国家。具体目标是促进基础研究，在50年之内培养出30名诺贝尔奖得主的同时，重点发展与经济、社会发展紧密相关的若干重点领域，如生命科学、信息通讯、环境科学、宇宙开发等，同时推动科研体制改革，强化产官学一体化等。

在日本政府积极推动“科学技术创造立国”战略的背景下，内阁咨询机构学术审议会于1999年发表了《以科学技术创造立国为目标整体推进我国的学术研究》的报告。该报告强调日本应积极开展世界最高水平的研究。所谓世界最高水平的研究即开创新领域、新学问的具有先导性、独创性的研究。同时该报告还建议政府为开展新领域的创造性研究进行体制改革，具体包括培养优秀的研究人员，充实研究组织，调整研究体制，形成竞争的研究环境，建设具有世界水平的研究基地等。这里已包含了后来实施的21世纪COE计划的若干要素。

其次，世界一流大学建设战略的形成与20世纪90年代开始的第三次日本高等教育改革浪潮也有着密切的关系。这种影响主要来自三个方面：

第一，强化高等教育质量监控的内外压力。20世纪90年代是日本高等教育大发展、规模大扩张的阶段。起始于美国的高等教育规模扩张浪潮，20世纪60年代波及日本。70年代中期，日本18岁人口高等教育入学率达到了37%-38%，大大超过了马丁·特罗（1976年）所定的从精英阶段跨入大众化阶段的指标。此后，由于采取了抑制高等教育发展的政策，高等教育入学率曾出现过一段停滞期。但是，进入20世纪90年代以后，入学率再次急剧上升，1999年已达到49.1%，离进入普及阶段50%入学率指标只有一步之遥。然而，这个数字只包括大学和短期大学，如果再加上专修学校20%的入学率，日本实际已经大大超越了普及阶段的门槛。另外，研究生数量也从1991年的9万余人猛增至2001年的22万余人，增幅达到1倍以上。不过数量的急剧增加也导致了整体质量的相对下降，强化大学的质量管理以适应新形势的变化成为整个日本社会的共同呼声。例如，中央教育审议会在《关于构建大学质量保障的新体系》咨询报告中再三强调要加强对大学教学科研质量的监控（中央教育審議会．大学の質の保障に係る新たなシステムの構築について［EB/OL］.
http://mext.go.jp/b-menu/shingi/chousa/gijyutu/005/.../001/05061501/002-2.pdf.）

科学技术的高度发展与跨学科化的迅速发展，不仅要求深化教学科研内容，而且要求进一步扩大综合度与跨学科度。同时由于国际化、信息化的发展，社会经济也随之发生急剧变化，由于泡沫经济的崩溃，日本在适应这一变化上明显落后了。丧失了自信心的经济界，重新认识到教育和研究作为应对变化手段的重要性，对教育改革给予了高度关注。进入20世纪90年代以来，经济团体联合会、经济同友会、日本商工会议所等经济团体开始竞相发表教育改革的构想。其中日本最大的企业家团体经济团体联合会仅在1992年至1995年间就8次提出有关高等教育改革的建议。经济界要求大学转变人才培养的基本理念，要求培养适应信息化和全球化新形势的新型人才。由于尖端科学技术竞争的激化，企业界强烈要求和大学合作，期待大学培养出具有国际视野、有较高教养和专门职业能力、有自立精神、有充分的积极性和丰富的创造性并勇于冒险的人才（大学審議会．21世紀の大学像と今後の改革方策について―競争的環境の中で個性が輝く大学［EB/OL］.
http://www.monbu.go.jp/singi/daigaku/00000303.）。

经济界对大学科研和教学改革的要求都被内阁的咨询机构大学审议会于1998年发表的《21世纪的大学像和今后的改革方策--在竞争环境中充满个性的大学》咨询报告所采纳，并一一体现在此后的日本高等教育改革政策中。

第二，日本政府及日本社会对日本大学的国际地位及国际竞争力的期望值提高。文部省（2001年后改称文部科学省）在20世纪90年代后发表的年度白皮书中多次对日本与欧美在科研经费投入、研究生比率以及专利与科学论文等主要指标上的差距进行对比，提出了日本高等教育的具体发展目标。

1999年11月，日本文部大臣又以“全球化时代高等教育的应有状态”为题向大学审议会提出咨询，要求站在“全球化时代”的高度探讨日本高等教育的改革，尤其是如何建设面向世界开放的大学、如何适应信息技术的发展等。日本大学审议会在随后提交的咨询报告中认为，当今世界由于信息技术的发展和自由贸易体制的扩大，国与国之间的流动性和相互依存关系不断提高，但同时，其间的竞争也更加激烈，因此这是一个更趋复杂化的时代。而“在这种流动和变化的时代”，日本为了达到“智慧创造立国”以及“在国际社会发挥主要作用”的目的，高等教育机构必须实现多样化、个性化(大学、研究生院、短期大学、高等专科学校、专门学校、国立、公立、私立大学，乃至每一所学校都要有自己有特色的定位和目标)，大学的教学科研内容和方法以及相应的支撑体系、大学的经营管理等各个方面都应进行相应的改革。具体而言，包括重视培养学生的课题探索能力，提高教育研究的质量；教育研究系统柔性化，确保大学的自律性及提高对社会变化的适应度；在学校的组织管理方面，建立负责任的决策和实施体制，提高经营效率；建立多元化的评价系统，促进大学的个性化和教育研究质量的不断改善。（大学審議会．グローバル化時代に求められる高等教育の在り方について［EB/OL］.
http://mext.go.jp/b-menu/ shingi/12/daigaku/toushin/991101/html.）

从上述决策咨询动向可以看出，日本的高等教育改革是以直接面向世界，与世界最高水平竞争为主要特征的。

第三，外部评估的普遍化与制度化使得科研经费的分配与评估挂钩成为必然。以1991年设置基准大纲化、日本政府放宽大学设置基准为标志，日本高等教育进入全面改革阶段。20世纪90年代，改革主要集中在实施教师聘任制、强化研究生教育体制、提高大学自主性等具体内容方面。必须指出，20世纪90年代开始的放宽政府控制和对竞争的鼓励，与对大学评估的重视有着不可分割的关系。如前所述，1991年开始实施设置基准大纲化，作为交换，大学内部和外部的评估被规定为大学应尽的义务，由此日本高等教育开始从法规和行政指导等“硬性规制”向以评估为特征的“软性规制”转换。

实施评估的最初目的是激发教育与研究的活力。1991年的设置基准大纲化对大学的要求，具体来说是“对教育、研究活动等的状况进行自我检查和评估，并将结果公布”，同时这种检查和评估的结果“须由该大学以外的人员参与讨论”。为了将评估，特别是外部评估制度化、系统化，日本政府于2000年设立了特殊法人“大学评估和学位授予机构”，将它作为中立机构专门负责大学评估事务。

在外部评估制度化、普遍化的潮流中，与科研经费分配挂钩的评估，特别是在政府拨款分配中的重要性日益突出。在国立大学中，除以教师和学生为基础单位的“积算校费”以外，基于种种教学与研究水平而确定的业绩经费分配额逐年增加。在私立大学中，从政府所得的经费补助金中基于评估结果的“优点分配”额也始终增长着，到2001年前后已占全部补助经费的近3%。

这种大学之间、教师和研究人员之间的竞争，成为促使教学、研究提高活力和水平最重要的手段，而经济界人士则进一步在社会上强化了这种认识，不仅高等教育界之外，就是高等教育界内部，支持这种观点的声音也在增强。1998年发表的《21世纪的大学像和今后的改革方策--在竞争环境中充满个性的大学》的报告还只是认为，将预算分配和基于“第三者机构”的评价联系起来，“可以考虑作为参考资料的一部分加以利用”，这是一种有所限制的表述。而在2004年公布的《国立大学法人法》中，对研究组织进行的评估和政府拨款挂钩，被法律规定为大学的一种义务。由此，20世纪90年代揭开序幕的高等教育改革在某种意义上可以被认为进入了一个完全的“评估的时代”。

总之，20世纪90年代日本的高等教育改革使得高等教育的发展越来越受到社会各界的关注，这使得政府必须制定更大胆的政策推进高等教育改革，并为高等教育的发展投入更多的资源，这就为世界一流大学建设战略的出台创造了良好的环境。