依靠科学发展促进地方税收可持续增长研究

依靠科学发展促进地方税收可持续增长研究

赖增煜

可持续发展是落实科学发展观的基本要求和途径。税收作为政府调控经济的重要杠杆，在实现可持续发展中，发挥着不可替代的作用。近年来，面对区域间激烈的经济竞争，梧州市围绕区域性枢纽城市、西江黄金水道中心城市和承接产业转移示范基地建设，实现了交通由广西末梢向国内区域性综合交通运输枢纽转变，工业由工业化初期向中期转变，经济由起步阶段向快速成长阶段转变，使经济获得了比以往任何时候都好的发展环境，带来了地税收入持续、快速增长的态势。分析近年来梧州经济和地税收入发展的特点，进一步查找影响经济税收可持续发展的原因，对把握地方税收增长趋势，提高税收管理水平，推动梧州经济又快又好发展，都具有重要的理论和现实意义。

一、税收可持续发展的概论

税收可持续健康发展，是指建立在经济又好又快发展基础上的持续均衡增长。税收增长的特征应表现为既能满足当前国家财政分配的需要，又不损害未来国家财政分配的需要。整个税收运行必须有利于经济、政治、社会的可持续良性发展。税收的可持续发展，必须符合内在和外延两个方面的要求。

从内在来说，有如下条件:一是税收体系的运行建立在长期、稳固、健康、平衡的经济发展基础上。二是税收政策的职能作用与每个特定经济时期的现实需要相适应。三是税收制度是促进经济、政治、社会可持续发展的重要机制之一。

从外延来说，税收的可持续增长要求:一是国家的税收体系要健全，有稳定的税收来源，可取得稳定可靠的税收收入。二是国民经济实现可持续发展，包括经济的规模增长和质量提高两个方面，这是税收可持续增长的源泉。三是国家税收制度较为完善，政策法规体系完备，能有效地保障收入，这是税收可持续增长的基本要求。四是税收征管体制较为科学，能做到依法治税，征收效率较高，这是税收可持续发展的保证。

税收的可持续增长主要表现在三个层面:由国民经济发展带来的增长称为经济型增长，由财税政策调整带来的增长称为政策型增长，由加强税收征管带来的增长称为管理型增长。

近年来，梧州市各级政府在培育和创造地方税源成长环境方面，付出了巨大努力。招商引资力度加大，促使新增地方税源不断增加，但由于质量良莠不齐，如何实现地方税收持续快速增长，仍是地税部门面临的严峻挑战。既要依法治税，又要保持地方税收的持续稳定增长，地税部门就必须认真贯彻落实科学发展观，增强税收可持续发展的意识，从服务和促进经济社会持续发展、贯彻和落实税收政策、改进和加强税收征管三个方面，努力构建地税收入的可持续发展战略。

二、梧州市地方税收现状

（一）地税收入是财政收入的重要来源

地方财政收入体系主要由三方面构成:一是地税部门征收的以营业税、个人所得税、企业所得税为主体税种的地方税收。二是国税部门征收的以增值税为主的共享税收入。三是财政部门征收的国有资产收益以及其他有关行政事业单位的收费和罚没收入等。从地方财政收入情况来看，2007—2011年，梧州市地方税收占全市财政收入的比重分别为32.56%、35.84%、38.67%、42.63%、43.63%，2012年1—9月地方税收占同期全市财政收入的比重为45.43%。从全市财政收入的角度来看，地方税收占有重要的地位，是财政收入的重要来源。

（二）地税收入增长明显快于经济的增长

1994年实行分税制财政体制后，梧州市地方税收由1995年的1.66亿元，增加到2011年的34.60亿元，年均增长20.90%，高于同期GDP平均增长速度，与同期地方财政收入平均增速基本持平。梧州地税收入于2008年突破10亿元大关；两年后，于2010年突破20亿元大关；一年后，于2011年突破30亿元大关，达到34.60亿元，同比增长38.8%；预计2012年地税收入突破45亿元。这表明梧州地税收入规模达到迅速扩大，这种增长既是正常经济增长所带来的，但在较大程度上是地税机关加强征管、挖潜堵漏的结果。尽管2011年梧州地税收入增幅相对较高，但从总量上看仍然偏小，在全区14个市中列第五位，占同年全区地税收入总量的4.93%。

（三）地税收入结构与经济结构衔接程度逐步提高

分产业看，地税收入结构的变化与经济结构的调整基本是一致的，这是梧州市经济与税收发展的一个好的征兆，但仍需进一步调整。从三次产业情况来看，第一产业对地方税收的贡献率几乎为零。2007—2011年第二产业地方税收比重分别为39.63%、44.43%、40.88%、43.65%、42.93%。但梧州市地税收入结构以投资型为主，地税增长主要依靠投资拉动，收入进度的快慢和总量的增大主要取决于项目投资，地税收入依然存在较大的不确定性。同时，梧州市的大企业、上市公司少，企业整体规模不大，骨干企业较少，效益较差。第三产业支撑起地方税收的“半壁江山”，2007—2011年第三产业地方税收比重分别为60.37%、55.57%、59.12%、56.31%、57.02%。2012年1至9月第三产业地方税收比重高达73.80%。加强第三产业的税收管理已是地税部门组织收入工作的重点。产业结构的调整使第三产业比重增大，促进了地方税收的增长。但是，梧州市的第三产业发展同经济发达地区相比，仍严重滞后。

（四）地方税收格局多元化发展的势头强劲

近年来，梧州市采取“不限领域、不限速度、不限规模、不限经营方式”的“四不限”新举措激活非公有制经济，非公经济发展继续加快。分经济类型来看，非公经济成为支撑梧州市地方税收增长的主要力量，每年非公经济上缴地方税收占同期地税总收入的75%左右，并呈逐年上升的势态，经济税源正逐步向多元化发展。

三、存在的主要问题

总体来看，近几年来梧州市经济的持续快速增长，经济结构的调整和优化，尤其是工业经济的有效突破，招商引资力度的加大，各项投资的增加，为地方税收的增长提供了较大的发展空间。但是，当前梧州市在地方经济的发展与地方税源的有效扩张过程中还存在一些不容忽视的问题。

（一）较小的经济总量与实现地税收入较大增长的需要不相适应

改革开放以来，梧州市经济有了较大的发展，尤其是近几年来，全力推进交通基础设施建设，全力推进重大产业和园区建设，全力推进农业基础设施建设，全力推进城镇基础设施建设，全力推进民生工程，全市经济呈现出快速增长的良好势头，整个经济运行跃上了一个新的台阶，总体发展势头是好的。然而，梧州市的经济总量相对偏小，2007—2011年GDP分别增长14.2%、15.7%、17.5%、17.8%、15.0%，在全区14个地级市中排名处在第六、第七名的位置，其中与地方税收直接相关的第二、三产业增加值每年约250亿元。而2007—2011年梧州市地税收入分别增20.6%、31.8%、32.2%、52.2%、38.8%。经济是税收的基础，没有经济的快速增长和经济总量的迅速扩张，就不可能实现地方税收的可持续的增长。

（二）产业结构的现状影响着地方税源结构的优化

产业结构是生产力因素的质态组合方式，也是资源科学配置和经济增长方式由粗放型向集约型转变的具体体现。只有经济总量的增加而没有结构的调整和优化，地方税收就失去了可持续增长的基础。当前梧州市产业结构的突出特点:首先，农业比重大、商品率低，传统农业仍然占据主体，2011年第一产业生产总值占GDP比重为34%，而就其与地方税源的关系看，第一产业基本上是低税或无税产业。其次，第二产业中工业发展相对滞后，且结构档次不高，普遍缺乏竞争力，创税能力弱，工业经济的整体质量和效益有待进一步提高。2011年梧州市来自制造业的地方税收约占同期地税收入总额的11%。从地方税收看，工业经济总量的增加和质量效益的提高，将直接带来城市维护建设税、企业所得税和个人所得税的增加，进而带动第三产业的发展。第三，第三产业内部结构优质化差。由于城市化水平低，梧州市第三产业基本处于以商品流通为主、服务业薄弱的状态，金融、信息、科技、旅游、中介服务等现代服务业发展相对滞后。2011年梧州市第三产业增加值同比增长5.9%，增速比2010年下调4.9个百分点，第三产业增加值对经济增长的贡献率为11.76%，拉动经济增长1.6个百分点，分别比上年回落6.6个百分点和1.7个百分点。而第三产业是地方税收的主要来源，2011年梧州市来自第三产业的地方税收占同年地方税收总额的57%，但从增长情况看，仅比2010年增长33.9%，滞后于当年地税收入增长4.9个百分点。由于产业结构的差异和受税制结构的制约，在一定程度上延缓了地税收入的增长。

（三）投资对经济增长的拉动作用突显，难以长期支撑地方税收增长

自1998年实施积极的财政政策以来，梧州市的投资增长一直保持较为强劲的增长势头，成为拉动经济增长的主要动力。2011年梧州市完成全社会固定资产投资总额632.87亿元，比上年增长36.3%。其中，基本建设投资264.32亿元，比上年增长15.9%；房地产开发投资74.65亿元，增长24.3%。2012年梧州市计划安排重点建设项目861个，总投资3265.4亿元，年度计划完成投资688.4亿元。同时加大对保障性安居工程的投入，大力支持产业园区、商贸物流等领域的基础设施建设，全年力争完成全社会固定资产投资820亿元，增长30%。投资的快速增长带来了建筑业和房地产业相关地方税收的直接增加，成为近年地方税收增收的主要来源。2011年梧州市建筑业上缴地方税6.94亿元，对地方税收的贡献率为20.1%，同比增长17.1%。特别是南广铁路梧州段、贵港至梧州高速公路梧州段、岑罗铁路岑溪段、岑溪至水汶高速公路等大型重点建设项目，对梧州市地方税收的支撑作用明显。同时，来自房地产业的地方税收增势较猛，2011年虽然受到国家宏观经济政策的影响和市民对房价走低的预期，但房地产企业上缴的地方税并没有出现大幅度下滑局面，2011年梧州市房地产业上缴地方税4.93亿元，对地方税收贡献率为14.2%。同比增长24.7%。应该看到，近几年投资的强劲增长，一方面，得益于国家实施积极的财政政策，投入到南广铁路、高速公路和房地产等基础设施建设投资相应增加的因素；另一方面，也是梧州市加大招商引资力度，启动民间投资的结果。但从长远来看，投资对经济增长拉动的突显效用将逐渐减弱，地税收入的增长过度依赖投资增加的聚集效应将有所缓解。

（四）所有制结构的不合理，制约着地方税收的持续增加

总体来看，梧州市非公有制经济比重呈逐年上升态势，但公有制经济仍占较大比重。与发达地区相比，梧州市的非公有制经济不仅总量少、规模小，而且技术含量不高、管理效能低、竞争能力差。第三产业中个体私营经济在批发零售、餐饮业、交通运输等传统产业所占比重依然较大，在一定程度上影响了地税收入的增长。梧州市个体私营及涉外经济地方税收年均仅增长15%左右。大力发展非公有制经济，将为地方税收的直接增加带来较大的发展空间，也是增强地方税收可持续发展能力的关键之一。

（五）生产经营类税收增长乏力，直接影响地方税收的快速增长

从征收对象来看，地方税税种可以分为生产经营和财产行为两大类。营业税、所得税、资源税以及随营业税征收的城建税和教育费附加属于生产经营类，是对企业（个人）的生产经营成果征税，具有可持续性，是地税收入赖以发展和壮大的基础。而耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税等税种属于财产行为类，其中耕地占用税、土地增值税等税种是对涉税行为征税，常常能够推动地税收入超经济增长，但具有不可持续性。房产税、车船税是对资产征税，而企业（个人）的资产在一定时期内通常会维持在一个较稳定的水平，因此对地税收入快速增长的促进作用不大。从地税收入数据分析，生产经营类地税收入所占比重不断下滑，增长乏力，所占比重从2010年的64.61%，下滑到2011年的62.57%，2012年1-9月仅占42.56%。除营业税增长19.24%外，企业所得税、城建税、教育费附加仅分别增长3.17%、3.32%、3.61%，个人所得税下降27.59%，资源税增长近3倍，但由于只占地税收入的1.8%，所起的作用有限。地税收入的高速增长主要依靠财产行为税拉动，财产行为税收入占地税收入的57.44%，对地税增长的贡献率达91.98%，拉动地税收入增长53.3个百分点。服务业发展水平是衡量一个地区社会经济发达程度和现代化水平的重要标志，梧州市已印发《梧州市进一步加快服务业发展的实施意见》，以此推动全市服务业的提速发展。营业税的征税对象主要是建筑业和服务业，扣除建筑业收入，2012年1-9月全市营业税收入仅增长10.8%，说明梧州市的服务业经过多年的发展，仍然处于一个缓慢发展的阶段，利好的政策还未充分发挥应有的作用。企业所得税仅增长3.17%，折射出当前的外部经济下行压力加大给梧州市生产企业带来的困扰，企业生产经营困难，生产成本增大，出厂产品价格下跌，利润空间遭到挤压。

（六）税收环境亟待优化，在一定程度上阻碍着地方税收发展的空间

由于地区之间经济发展的不平衡，经济发展较快的地方，税源相对充裕，税收流失问题依然存在；经济发展较慢的地区，税源相对贫乏，地方财政拮据，收支矛盾突出，一些地方为了缓解支出压力，不切实际地下达了过高的收入指标，以至于为完成收入任务，出现虚收和收过头税的问题，造成地方税收“负重”前行、步履艰难。少数地方为了求得一时的利益和发展，而忽视税收增长的长期效应，不恰当地干扰税收执法。与此同时，“费”挤“税”问题仍然比较突出，相当一部分非规范性政府收入游离于预算约束之外，预算外收入过大，将严重侵蚀着地方税税基，与税收形成较大冲击，形成此消彼长的关系。

四、对策和措施

实现地方税收可持续增长，既是贯彻和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，也是经济稳定增长的客观反映和要求，更是为地方经济社会发展服务和地税事业自身发展的需要。在当前形势下，如何建立可持续的地方税收增长机制，笔者提出以下建议:

（一）保持经济快速增长，是实现地方税收可持续增长的基础

税收的持续增长必须有丰裕的税源支撑。没有经济的增长，税收的增长也就成为无源之水，无本之木。没有增长，经济总量上不去，地方财源就不可能增加，结构的调整和优化也就失去了基础。当前，自治区党委、政府根据广西“两区一带”区域经济发展需要，对梧州提出了“加快成为西江上游经济带的龙头”的要求。梧州市要在坚持全面发展、协调发展、可持续发展的前提下，通过实施工业强市战略，提高城镇化水平，加大招商引资力度，大力发展非公有制经济，积极推进体制创新和经济增长方式的转变等措施，不断培养新的经济增长点，实现梧州经济的跨越式发展，为地方税收的可持续增长奠定坚实的税源基础。

（二）优化产业结构结构，是实现地方税收可持续增长的根本

产业结构决定税收结构，加快梧州市产业结构调整，是优化税源、实现地方税收可持续增长的有效途径。近几年来，梧州市产业结构调整取得一定的成效，但总的来说，梧州市产业结构水平与全国、全区先进水平相比还是比较落后的。从近年数据看，梧州市三次产业所占GDP的比重分别在33∶30∶37左右。产业结构存在的问题主要表现为第一产业比重偏高，第二产业比重较低，第三产业发展还相对滞后。要针对梧州市经济基础特点和发展前景，确定产业结构调整的目标:一是要以建设节约型、环保型的社会环境为目标；二是要以促进地方经济持续、快速、健康协调发展为目标；三是要以培植地方税源为目标。由于第二产业和第三产业是提供地方税收的主要渠道，产业结构的调整要充分考虑对地税收入的贡献。结合梧州市的产业结构特点，产业结构调整基本导向是:第一产业作为基础产业，要根据产业优势发展特色农业，创好稳定的发展环境；第二产业是以工业为主的产业，应该倡导和加大投入，根据市场需求调整产业结构，加快工业化建设，逐步提高第二产业占全市GDP的比重；第三产业是新兴产业，要根据梧州市地理位置、历史因素等加大发展力度，形成产业群、产业精品等。

实现地方税收可持续增长应遵循以下原则:一是把第三产业作为地方税收可持续增长的“关键点”，大力发展现代物流、信息服务、旅游等第三产业，努力培植主体税源。二是把非公有经济，尤其是股份制经济、涉外税收、个体私营经济作为“着力点’，确定工业在产业结构调整中的龙头地位，把财源建设放在培植骨干企业、高新技术产业上。三是把营业税、企业所得税、个人所得税作为“增长点”。四是把对重点工程项目税收的管理作为组织收入的“新亮点”。具体地讲，就是要做好以下几方面的工作:

1.突出发展第三产业，有效增加地方税源。第三产业是地方税收增收的主力，对地方税收贡献大，占地税收入主体地位的营业税课税范围几乎覆盖整个第三产业。加快发展第三产业尤其现代服务业，是有效促进地方税收可持续增长的“重中之重”。2009—2011年，梧州市第三产业对地方税收增长的贡献率分别为56.3%、59.1%、57.0%。从近几年梧州市地方税收收入情况来看，第三产业每年缴纳的税款基本上都占地税部门组织收入的55%以上。因此，要将创税能力强的第三产业作为产业结构调整和税源建设取向的突破口，将第三产业摆在产业结构调整的重要位置。

一是大力发展房地产业。近年来，梧州市房地产业作为经济新的增长点，有力地拉动了地方税收的增长。2011年梧州市缴纳地方税十强企业中建筑房地产业就占了三席。对此，第一是要利用交通条件把城市辐射面扩大，打造宜居城市，吸引外来人口，增强梧州市房地产的市场购买力和消费总量。第二是政府应加大对房地产业的扶持力度，帮助开发商提高梧州房地产品质，共同创造良好的城市环境。第三是要抓好房地产业的城市建设规划，有效地利用城市土地，促进市场经济发展和地方税源的增加。

二是大力发展旅游业。旅游业是一项关联带动能力强、市场需求潜力大、投资效益好、容纳就业多、发展速度快的综合性“朝阳产业”。梧州市是全国优秀旅游城市，国家级、自治区级文物保护单位多达16处，旅游资源分布也比较合理。近年来，梧州市的旅游市场规模不断扩大，旅游产业地位稳中有升，2011年全市累计接待游客853.34万人次，同比增长28.34%，旅游总收入66.82亿元，约相当于全市同期GDP的9.7%。梧州市要把旅游产业培育成第三产业的主导产业，立足特色城市发展和旅游需求，进一步改善城市和主要景区的可进入性，全面提高梧州的旅游接待水平。第一是要抓好旅游规划工作。要立足梧州的自然资源，深度挖掘“千年古城”、“百年商埠”丰富的文化底蕴，以龙头旅游景区建设为中心，积极打造旅游休闲基地，把梧州建设成为连接珠三角旅游圈、北部湾旅游圈和大桂林三旅游圈“三面逢源”的旅游目的地和游客集散地。第二是要培育一批精品景区。根据“绿城水都”的定位，以“梧州古城”为理念，进一步整合龙母庙、骑楼城、白云山、四恩寺、珠山等景区。充分挖掘鸳鸯江、玫瑰湖、八宝塘神秘浪漫的文化内涵，建设旅游婚假活动场所。加快推进距梧州市区1小时旅游圈内的南越山（圣文园）、体训基地、八宝塘、仙人湖、沧海公园、万秀茶花园、梦都美生态园、李济深故居、石表山、太平狮山等10个旅游景区的建设。建设完善作为龙头旅游景区的两个国家4A级旅游景区石表山景区、骑楼城龙母庙景区。三是要创建一批A级旅游景区。按照4A级景区的评定标准进行规划和建设白云山（四恩寺）、南越山（圣文园）、仙人湖、李济深故居、天龙顶山地公园、沧海公园、浔江百里画廊、梦都美生态园、太平狮山、万秀茶花园等景区。

三是大力发展交通运输业。梧州位于广西东大门，曾是“南北汇集、东西贯通、中外交融”的两广水运枢纽城市。目前，梧州市公路、水路、铁路、航空等交通基础设施不断完善，立体交通大格局渐显雏形。加快梧州市交通建设的几点建议:第一是硬件方面:加大建设力度，全面加快梧州至贵港、梧州至柳州、岑溪至水汶高速公路和市环城高速公路建设，启动梧州至省界接广佛肇高速公路的前期工作，推进梧州至信都高速公路前期工作，加快推进荔浦至铁山港高速公路梧州段开工建设；加快南广铁路梧州段、岑罗铁路等续建项目建设，推动梧州港赤水圩作业区码头进港铁路专线实质性开工，加快推进柳州至肇庆铁路梧州段、柳州至韶关铁路梧州段等项目前期工作。加快建设西江黄金水道。推进李家庄三期、紫金村、大利口和中储粮等坝下港口码头建设；加快建设梧州港赤水圩作业区二期工程，积极推进藤县三坡码头、东胜作业区等项目前期工作。加快长洲水利枢纽三线四线船闸工程建设，建成旺村水利枢纽。积极推动贵港至梧州、梧州至肇庆3000吨级航道整治等项目前期工作。加快建设梧州航空枢纽港。加快增梧州至柳州、福州、深圳航线。加快启动梧州机场迁建工程，努力建设辐射桂东地区的航空运输枢纽。加快推进龙圩至潭东二级公路改一级公路、苍郁高速公路大坡互通立交、梧州至倒水段公路提级改造等项目建设。第二是软件方面:积极推动港口资源整合工作，可以借鉴珠海港、宁波港、湛江港等港口的做法，把过去属于不同经营主体的业主码头和属于不同地方行政区域的港口设施，通过资产重组等方式整合为大型港口企业，实行集中统一管理、岸线统一规划，积极实行“一市一港”的发展模式，逐步对赤水港码头、河西（新址）码头和李家庄码头、塘源危险品码头等港口资源进行整合，提升全市港口码头的发展水平；尽快制订完成梧州港口发展的相关规划，在港口投资、建设、经营、港口企业运作等方面给予政策和财政方面的支持和鼓励；做到港区装卸条件和联运条件的有效结合，在加快港口设施建设，提高装卸能力的基础上，应配套建设进港公路和进港铁路等疏港运输条件，提高物流效率；做到航道基本条件和航道运行条件的有效结合，在加快航道疏浚，提升航道等级的基础上，突破船闸制约的瓶颈，牵头建立有效的全流域协调机构和统一高效的船闸管理机构。

四是大力发展商贸业。梧州商贸业较发达，要围绕建设区域性商贸中心，培育以两广批发市场为核心的大型专业市场。继续组织实施“双百市场工程”和“万村千乡市场工程”农家店建设。加快发展现代服务业，增强消费对经济增长的拉动。

2.优化发展第二产业，夯实地方税源基础。一是注重工业产业链的完整性。大型工业产业投资建成后，其产业链的形成完善和发展，对地方税收经济起到了巨大推进作用。因此，优化产业结构，就必须加大对主体产业上游、下游附属产业的拓展延伸，壮大产业经济体，拓宽第二产业向第三产业的辐射面，扩大地方税税源和地方可用财力，推动经济的全面协调发展。二是根据梧州的产业优势，依托神冠蛋白肠衣公司、奥奇丽公司、广西华虹蚕丝绸公司、苍梧日成林化公司等龙头企业，建立工业产业集群，形成规模经济税源。三是依托毗邻广东的地理优势，加大内联外引力度，利用市外、区外、国外的资金和技术，引进适合全市生存的产业，促进全市经济的发展。四是积极引导民间投资，挖掘民间资金，拓宽全市经济发展的渠道。五是下力气抓好现有企业的技术改造和技术革新，向效益型、节约型经营要税源。

3.大力推进城镇化建设，着力培育地方税税源。一是要加快推进农村城镇化进程，实现农村剩余劳动力向第三产业的转移，通过不断降低第一产业经济总量和就业人口的比重，加大第二、三产业的比重，提高经济对地方税收的贡献率。二是要树立“城市经营”的观念。把土地、房产、市政设施、功能要素等作为产业来经营，采取多种方式吸引城镇建设投资多元化。按照“改造河东老区、建设红岭新区、策动南岸休闲度假区”的思路，加大旧城改造、新城镇规划、建设和管理的有效调控。三是大力加强城镇基础设施的建设。抓好绿化绿化环境、硬化净化道路建设等完善各种文化娱乐配套设施的建设。四是积极稳妥抓好农村小村庄集镇化的建设，将农民集散经营方式逐步引导到规模经济方式上来，配置基层财税收入的本源。

（三）加快工业化进程，是实现地方税收可持续增长的关键

工业是一个地方经济发展水平的重要标志，是财政收入的主要来源，在发展和优化地方税源结构中的作用十分重要。一方面，工业经济总量的有效增加和质量效益的提高，将直接带来相关地方税收的增长；另一方面，工业的发展能够为社会提供多样化的产品，具有较强的联系效应，有利于资本形成和社会财富的积累，有利于扩大就业和推进城市化，有利于提高总量生产率和加速经济增长。只有工业化达到一定程度，第三产业才会有质的飞跃和提高，从而间接地为地方税收的增加创造条件。当前，工业经济总量小、效益低，是制约梧州经济发展的瓶颈，解决好这个问题是壮大地方财政实力的关键。

（四）大力发展非公经济，是实现地方税收可持续增长的现实需要

改革开放以来，梧州市的非公经济有了一定的发展和提升。但总体上看，总量小、档次低、质量差，尤其是缺乏科技型、生产型、外向型，具有一定规模、管理水平高的较强竞争力的企业，与非公经济较为发达的地区相比仍有较大差距。如何壮大非公经济实力，对建立地方税收可持续增长机制显得十分重要。结合梧州市实际，建议在国家现行出台准入政策的基础上，进一步完善对非公有制企业进入的具体优惠办法，统一平台，形成“一视同仁、公平对待”，并通过出台促进全市非公经济发展的政策，正确引导，积极扶持，激励投资，奖励优质企业，建立“非公经济突出贡献优秀企业家”奖励机制，引导非公经济代表人士争当“优秀建设者”。同时，在各类评选先进中加大非公经济组织和个人的名额比例，构建适合梧州市非公经济发展的优良环境，打破所有制界限和部门垄断。

（五）强化税收管理，是实现地方税收可持续增长的有力保障

导致税收增长的原因主要有三个方面，即经济增长、税收政策的调整与税收征管工作的强化。经济增长是税收增长的基础，但导致税收超经济增长部分主要是后两个因素。目前，税种的增减、税率的调整、税收的减免等政策权集中在中央、自治区，因而导致税收超经济增长部分主要取决于税收征管工作的强化与税收征收技术的提高，而这是与地税部门的努力分不开的。

1.进一步改进、提高地方税收管理水平。根据我国、广西部分征管工作做得好的地区经验，现代税收征管制度大体上应包括以下几个方面的内容:一是有一套严密完善的税收征管法律制度作为税收征管工作的法律保障。二是普遍建立及完善规范化的纳税申报制度，纳税人主动申报纳税，并对申报材料和内容的真实性负责。三是实现税收征管手段现代化，普遍利用计算机这一先进快捷的征管手段。四是推行完善的税务代理制度，实现税收征管工作公开经、社会化、透明化。五是建立严密的税务稽核组织和制度，加强税务稽查和执法工作，税务稽查要日常化、制度化。从目前梧州市的地方税收征管现状看，离现代化征管制度的要求还有较大的差距。对此，必须在思想观点、征管方式和手段、机构设置、人员素质等各方面都投入较大的力量进行改进、提高，有一个根本性转弯，才能适应地方税收可持续增长的需要。

2.坚决贯彻落实“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决制止越权减免税”的组织收入原则。在保持税收收入持续稳定增长的同时，要不断提高组织收入的质量，实现税收增长与经济发展的良性互动，力促税收结构更加优化、后续税源更加丰富、财政保障能力显著增强。要正确处理局部和整体、当前和长远的利益关系，既不能做“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”的“蠢事”，也不能做“吃祖宗饭，断子孙粮”的“损事”。要积极使用依法有效的税收调控手段，避免税收收入在年度内和年度间的大起大落，比如，合理调整企业所得税预缴与汇算清缴的比例，尽量减少经济周期性波动对地方税收持续稳定增长的影响。

3.注重地方税税源调查。税源调查是指借助于科学的方法，广泛而详细地占有有关经济税源的历史和现实的各种资料数据，并通过深入细致的调查和分析，掌握经济税源基数、潜力和发展趋势的管理活动。税源掌握不确切是地方税管理的缺陷。以房产税为例，地税部门对出租房产的数量、金额、地点及租期等均难以确切掌握，对社会集团及个人的土地使用、买卖，车船运营、房屋装修，盈利性医疗机构情况也少有了解，以至影响地方税的足额征收。对此，必须组织力量开展对地方税税源的调查，以便掌握地方税税源资料，建立地方税税源信息库，为地方税征收管理打下基础。要在建立和完善税源调查工作制度上下工夫:一是善重点税源调查报告制度，将重点税源调查报告完善成随时变化随时报告。二是完善经常性的互相提供资料联系制度。地税机关要进一步加强与工商、银行、发展与计划、统计、物价、财政等综合部门和企业主管部门的横向联系，相互提供信息，收集经济发展情况的资料。三是建立经常性和专题性调查制度。经常性调查是为了系统地掌握每个时期的经济税源情况而进行的常规性调查，专题性调查是为分析研究税收工作中出现的新情况、新问题，或者为检查税收计划和税收政策执行情况所进行的专门调查。四是建立地方税源调查考核制度。明确税源调查人员的职责，建立行之有效地奖惩机制。

4.加大推进社会综合治税力度。一是要深入贯彻落实《广西壮族自治区人民政府关于实行社会综合治税加强地方税源控管的若干意见》（桂政发〔2009〕14号）精神，促进征管质量和效率的提高以及税收科学化、专业化、精细化管理的全面实施。二是政府要加大对地税机关的征税成本投入，努力改变征管手段落实的情况，建立符合梧州市实际情况的地方税收征管模式，切实解决管理不到位的问题。三要建立征管信息平台。地方税建设需要信息系统的支撑。由于地方税信息涉及面广，单凭地税部门的力量显然是不够的，必须借助于社会的力量。以工商部门为例，企业法人登记的基础性资料中相当部分包括了涉税信息，构成了地方税信息来源的主要渠道。此外，国税、财政、金融、住建、交通、海关、国土、社会保障等部门也是地方涉税信息的重要来源。因此，地税部门需要建立一个征管信息平台，通过这一信息平台，将散落在社会各方面的涉税信息汇集起来，为地方税征收服务。

5.制定和完善征管措施和办法。一是合理调整征管力量，加强对薄弱区域、薄弱环节的日常税收征管。梧州市本级与各县（市）行政编制数分别占全市总行政编制数的38%、62%。随着梧州市和所辖各县（市）经济增长、税源结构、税收收入的不断变化，目前梧州市本级与各县（市）税收任务分别占全市税收总任务的60%、40%，人员编制比例与税收收入比例不协调，按原来核定的编制数配备人员，已难以满足征管实际工作的需要。同时，梧州工业园区良好的发展势头，对地税工作也提出了更高的要求，配备税收专业人员、成立工业园区地税局势在必行。二是建立税源大户税收入库跟踪制度，落实重点税源监控措施，对重大项目实行领导挂点、全程跟进、对接服务。三是创新税收征管模式，加强税务户籍管理和税源管理工作。

6.全面提升服务发展的水平。地税部门作为政府重要的经济管理和调控机构，必须在加强经济监督、参与宏观调控和优化经济结构等方面发挥能动作用，为全市经济社会发展做好服务。要始终把地税工作放到梧州发展的大局中去思考、去谋划、去把握，时刻关注和研究全市经济发展状况，在促进地方经济发展、壮大税源、增加财政收入上，多动脑筋，多出主意，积极主动地为各级党委、政府当好参谋助手；要围绕梧州“雁行阵势”产业发展布局，用好用足企业技术进步、节能减排、再生资源利用等税收优惠政策，尤其要优先支持技术先进、集中程度高、财税贡献率高的重大项目，促进项目快建设、快投产、快生效；要积极扶持微型企业发展。大力发展微型企业，是自治区政府确定的工作重点，是扶持返乡农民工、大学毕业生、残疾人等弱势群体就业创业的民心工程。地税部门要加大对微型企业的扶持力度，通过税收优惠政策的落实，促进微型企业的健康发展；要执行好有关医疗、教育改革以及保障性住房建设的税收政策；要对市政府确定的重点项目和重点工程，按规定主动落实税收优惠，特别对已经在建而资金比较紧张的项目和企业，要在政策允许范围内，适时给予政策支持，促进项目达产见效，全面提升企业发展的内生动力，努力培养后续税源。

7.不断优化地方税收环境。近年来，随着西江亿吨黄金水道和西江经济带的加快建设，梧州的区位优势不断凸显，先后被国家确定为国内区域性综合交通运输枢纽、国家西部大开发桂东承接产业转移示范基地、国家加工贸易梯度转移重点承接地和国家“城市矿产”示范基地，今后一个时期，将是梧州大建设、大发展的关键期，一大批重大项目将开始实施，一些大型央企和知名企业将在梧州市落户投资，各类企业的组织形式、经营方式、经营业务也在不断变化，涉税事项将越来越复杂，地税工作将面临许多新任务、新问题。地税部门要顺应时代潮流，进一步转变治税理念，大胆探索创新，完善工作机制，为纳税人提供全面优质高效的纳税服务。要按照“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的目标要求，进一步创新纳税服务体制、机制和制度，不断拓展办税服务功能，健全纳税人权益保护机制，大力推行“人性化”、“个性化”服务，寓服务于税收工作的全过程。要进一步深化国地税联合办税，整合各类调查、检查事项，减少办税流程，减轻纳税人办税负担，营造和谐的纳税环境。

（六）改革和完善地方税制，是实现地方税收可持续增长的内在要求

1.巩固和加强营业税主体税种的地位。在目前地税系统组织征收的税种中，收入规模最大、收入最稳定的当属营业税。虽然随着增值税征收范围的扩大，营业税收入会有所下降，但是经济特别是第三产业主要是服务业、代理业、娱乐业的发展，为营业税的征收提供了广阔的税源，加之征管手段的日臻完善，营业税仍将保持相当水平的收入规模。在完善地方税体系过程中，要继续巩固和加强营业税主体税种的地位。可以对与营业税性质相近的行政事业收费或基金（如社会保障费、残疾人就业保障基金等）进行费改税，改征营业税，并根据第三产业出现的新行业适时扩大征收对象，增加征收税目。同时取消从事金融、保险、证券、电信等外资服务性企业享有的营业税减免，以及取消对行政事业单位的免税政策，使营业税收入充裕而稳定。

2.高度重视企业所得税与个人所得税的主体税种地位。在未来增值税的税制改革中，营业税作为地方税主体税种的地位必然受挫伤，迫使地方税的重点要转移至企业所得税和个人所得税。实行企业所得税在中央与地方政府收入中共享的办法，无疑是正确的。但从保障地方税收入和地方税体系完整的角度讲，共享税的恰当方法应是税基共享，由地税和国税各自按分享税率征收税款，而不是税额共享，由国税局统收、按比例分成，弱化地税对企业所得税的管理。个人所得税作为地方税主体税种，在未来改革中需要解决的主要问题:要全面加强个人收入自行申报纳税制度，严格源泉扣缴制度；费用扣除标准的确定要从以个人为单位逐步向以家庭和个人为单位转化，扣除标准不宜过高，以发挥个人所得税的收入职能。但要与通货膨胀相联系，实行费用扣除指数化。

3.逐步建立规范的地方税辅助税种和补充税种。地方税体系中的辅助税种与补充税种，主要体现各地经济发展特殊性的要求，是地方政府实现中宏观调控的工具。目前，能够成为地方税辅助税种的有资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税等，而作为地方税补充税种的则可以是车船税、教育费附加、土地增值税等。补充性税种重在体现国家的特定政策，具有相对的灵活性，对地方税收入只起补充作用。如何充实地方税体系、建立规范的地方税辅助税种和补充税种，建议:

（1）扩大试点开征房地产税。即已进行试点的物业税（不动产税），也即重庆、上海从现行“房产税”切入的改革试点。从前景看，将房地产税、城镇土地使用税合并为物业税后，由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，收入数量将会有显著增加。特别是有利于把地方政府的注意力，引导到按市场经济要求优化本地投资环境和公共服务上面，形成地方政府行为与经济发展、市场机制不断完善的良性互动长效机制。作为财产税类主体税种的房产税，还有利于促进房地产业的健康发展和优化调节收入分配。

（2）将现行的城市维护建设税更名为城乡维护建设税，同时改变目前城市维护建设税“三税附加”的从属地位，以销售收入或营业收入为依据，使之成为独立的税种。其计税依据的改变和课税范围的扩大，方向是适当提高其在地方税收中的比重，适应城镇化过程和经济社会发展，成为地方税体系中的主体税种之一。

（3）改革房产税、城镇土地使用税、车船税等。改革的方向是扩大征收范围，减少减免优惠，调整计税依据，应按财产价值计税，提高税率水平。

（4）逐步扩大资源税征收范围。一是把水资源、名贵中药材等资源纳入征税范围。二是在现行资源税税率的基础上，进一步提高资源税税率。三是对资源税从量计征改为从价计征。梧州市资源税收入主要来自岑溪市，岑溪市资源税收入约占梧州市资源税总收入的70%，而岑溪市资源税税源以铅锌矿和稀土为主，并有少量的铜矿和硫矿。现铅锌矿、稀土矿、铜矿、硫矿等资源税皆为从量计征，除稀土矿率按30元/吨的税率计征，其他矿种的资源税税率一律为16元/吨。据调查，矿产品的精矿度有从1至11度不等，度数越高，销售价格越高，并且矿种不同销售价格亦不同，例如2011年铜精矿销售价格为18000元/吨，而硫矿销售价格仅为约300元/吨，价格相差悬殊，从量计征的弊端明显。以2011年岑溪市铅锌矿为测算依据，当年该市资源税总收入为876.06万元，铅锌矿的总销售额为47325.61万元，若从价计征、税率为3%，2011年资源税收入可达1419.77万元；若税率为5%，则2011年资源税收入可达2366.28万元，增幅将非常明显。

（5）继续加大“正税清费”力度。进一步推进税费改革，研究赋予地方政府对某些税种的选择权，以及适当调整地方税税种、税目、税率等税收政策的管理权。要在规范地方政府或部门收费行为的基础上实行“费改税”。要清理整顿现有的收费项目，将既合理又必需的收费项目予以保留，并纳入预算管理；对不合理的收费坚决取缔。同时，在适当时候，将目前的收费、基金中具有强制性、固定性、普遍性征收的部分项目改为征税，以扩大地方税收入规模。例如，对教育费附加、文化事业建设费、农村教育事业收费附加和九年义务教育中的平均摊派部分的收费可统一改征文化教育税；对现行分别由劳动、民政、社会保险等部门征收的养老保险基金、医疗保险基金统并改为社会保障税，等等。

（6）考虑开征环境保护税、遗产税和赠与税。

作者单位:梧州市地税局