深化税源分类管理促进税收稳定增长研究

深化税源分类管理促进税收稳定增长研究

潘常青

税源分类管理是根据纳税人和征税对象的不同特点，将其划分成若干类型，找出规律，有针对性地加强管理。实行税源分类管理，是社会专业化分工在税收工作中的体现，是社会进步的必然要求，符合税收科学化、精细化的要求，有利于合理配置征管力量、抓住薄弱环节、突出管理重点、强化管理手段、优化纳税服务，对切实加强税源监控、进一步提高税收征管质量和效率有着重要的意义。

一、深化税源分类管理，是促进税收稳定增长的有效途径

管理是税收工作永恒的主题。税源分类管理是针对征管工作中存在的“淡化责任、疏于管理”问题而提出的强化管理的对策，是落实征管科学化、精细化的管理要求，是全面提高税收征管水平、促进税收稳定增长的重要举措。

一方面，就税收征管科学化而言，深化税源分类管理就是要从加强管理入手，规范管理机构设置，优化业务流程，合理配置人力资源，强化信息化手段，使税收管理计划、决策、控制、考核各环节运行更有效、更符合实际，切实解决税收管理中存在的诸多问题，不断增强税收征管能力。

另一方面，就税收征管精细化而言，深化税源分类管理就是要全面落实税管员管理责任，将管理责任具体化、明确化、细节化。这就要求我们按照精确、细致、深入的要求，抓住薄弱环节，做由表及里的解剖分析，不放过每一个需要加强管理的细节，不忽视微小的管理漏洞，从大处着眼，从小事入手，从宏观上论证，从细微处研判，有针对性地采取措施，把工作做实、做细，克服粗放式管理的种种弊端，实现目标管理、岗责管理，定人、定岗、定责。

因此，实施税源分类管理，是运用科学发展观把握税收工作内在客观发展规律的必然结果，是信息化建设大背景下的专业化管理理念的进一步提升，它标志着征管改革的更高、更深层次的深化，有利于全面提高税收征管的质量和效率，保证税收的稳定增长，保证税收职能的充分发挥，真正把“为国聚财、为民收税”的要求落到实处。

二、梧州市地方税源管理概况

梧州市地方税源构成相对丰富，尤其是2009年以来，随着固定资产投资增加、产业升级和经济增长速度的加快，该市地方税源的状况呈现出一些新的特点。为此，梧州市地税部门对税源管理工作也进行了相应的改进，采取了许多切实可行的措施，如加快网络信息化工程建设、建立税收数据收集分析机制、全面推行税管员制度、积极推进纳税评估工作，税收收入规模和质量都得到了全面的提升。近年来梧州市地税收入增长较快，税种结构性调整趋于提高。梧州市的各类企业在近年来的发展中，体现出“产业种类众多、经济类型复杂、行业分布广泛、产业形态各异”等特征，同时也使梧州市地方税源管理越来越复杂。

（一）梧州市地税收入规模情况

梧州市2009—2011年的3年间地税收入的规模扩张较快，2009—2011年全市共组织地方税收75．88亿元，三年的平均增幅为41．1%，年均增收7．4亿元。经济的含税成分稳中有升，2009—2011年，梧州市地税收入占GDP的比重分别为3．57%、4．34%、5．01%。3年间税收弹性均保持在l以上，地方税收增长速度明显高于经济增长速度。

（二）梧州市地方税收结构性调整分析

除高速增长外，2009年以来梧州市地税收入呈现三大主要特征：一是以营业税为主要税种的流转税税收的主格局依然没有改变，占地税收入的比重均保持在40%左右。二是第三产业占地税收入的比重达60%，成为支撑地方财力的骨干税源。三是建筑安装业、房地产业对地方税收贡献大，税收分别占地税总收入的28%、20%，成为地方税收的支柱行业。这说明随着整体经济环境的不断改善，梧州市的企业效益逐渐提高，税收增长逐步实现了规模增长向效率增长的良好转变。2009年以来地税收入实现快速稳定增长，与梧州市良好的经济发展现状紧密相关。据有关部门统计数据，2009—2011年梧州市GDP年均增长率达16．0%，成为该市经济发展最快时期。特别是2009年，全市实现地区生产总值458亿元，增长17．5%，增速排全区第二位，创该市16年来最高增幅。

（三）梧州市地方税源构成更加复杂

统计资料表明，梧州市地方税收从2009—2011年除集体经济税收收入下降以外，其他经济类型税收收入在不同程度都实现了正增长。其中增长最快的是股份制企业、私营企业、涉外企业，三年间平均年均增幅分别达到了34%、32%和41%，股份制企业逐步取代国有企业，成为地税收入的最大来源。一方面，说明梧州市地税收入的构成更加丰富，而且提高了税收的抗风险能力；另一方面，说明纳税主体的复杂性加剧，不同经济利益主体之间由于遵从税法规定的程度不同，增加了地方税源管理的难度。

（四）梧州市中小企业数量众多，税源分布相对分散

对企业按规模划分，根据本地经济的发展状况，对各经济主体的税收发展情况进行评价，列为税源管理的依据。通常情况下，大型企业在经济中所占的比重越大，说明税源越集中，税源管理的专业化程度就越高，相应分类管理的压力较小。反之，中小企业的比重越高，税源就越分散，对制定合理的分类管理标准则要求更高，税源管理要达到科学化和精细化的要求更难，管理压力较大。从企业数量上看，2011年梧州市缴纳地方税前10强企业共上缴地方税6．66亿元，仅占同期地税总收入的19．2%。2011年缴纳地方税10万元以上的中小型企业有689户，占全市当年纳税人登记数的1．6%，共入库地方税收14．88亿元，同比增长26．9%，占同期地税总收入的43%。这一方面，说明梧州市各类企业发展情况良好，企业规模不断扩大；另一方面，也说明了梧州市中小企业数量多，发展速度快，其对地方税收的贡献不可忽视。与全区其他经济总量相近的城市比较，梧州市大中型企业税收贡献比重相对较小，税收更多的分散在中小企业中，这决定了加强中小企业尤其是发展较快的中小企业的税源管理，是梧州市税源管理中必须重视的一环，具有实现地方税收稳定增长和维护税收环境的双重意义。

三、实施税源分类管理的初衷

长期以来，地税部门对纳税人采取了划片分区的管理模式，在同一个分局（税所）、同一税收管理员责任区内，不同规模、不同行业纳税人混杂在一起，管理粗放，税负公平难以把握，税收收入流失的问题比较突出。同时，税源管理的科学化、专业化、精细化也要求必须尽快调整划片分区管理模式，实行按行业分类控管，有利于解决好以下四个方面问题：

（一）缓解征管资源不足的问题

地税机构成立至今，地税收入年年递增，而人员编制增长缓慢。梧州市地税局下设7个县（市、区）地税局，全市共有各类纳税人41800多户，而税收管理员人均管户613户，且人员年龄结构偏大，平均年龄在46岁以上。部分责任区管理员还集受理、调查、核批于一身，人少户多事多且权力相对集中，导致许多责任区管理员疲于应付，特别是对服务性调研、注销清算、风险应对等特殊事项的完成敷衍了事、质量不高。“一人统管”局面导致纳税服务效率低下，纳税人满意度有所下降。实施税源分类管理后，对现有的税收管理人员进行了重新组合，将业务素质较高、综合分析能力较强的干部调配到重点税收管理岗；将工作经验丰富、责任心强的干部调配到业务相对单一的一般税收管理岗，人才资源得到充分优化，税源管理质效得到大幅提高。

（二）防范税收执法的风险问题

原来“包户到人，各事统管”的税源管理方式，使得税收管理员的管理权力过于集中，执法风险也相应集中。推行税源分类管理后，根据税源管理对象的特点和职责事项实行税源分类管理方式，分解过于集中的管理权力，打破了原先税收管理员与纳税人的单一固定关系，提高了征管透明度，加强了各岗位之间的监督制约，既规范了征收服务、提高了征管效率，也有效防范了税收执法风险。

（三）规范税收征管操作的问题

一方面，由于过去一味强调“征、管、查”的互相制约机制和定岗定责考核，导致税收管理员忙于事务性工作和上级安排的临时性工作，放松了基础管理。对纳税人灵活的经营方式和多变的经营行为，很少能做到进行主动的事前、事中分析监控，造成管事不管户、管理不到位。另一方面，由于实行按区域和地段对纳税人进行管理，容易造成同一行业同一区域不同地段税收负担不同，通过实行行业分类管理，可以使同行业税负可比性更为直观，行业税负更趋公平。

（四）优化纳税服务的质量问题

由于辖区纳税人涉及多行业，管理员要做到全面了解的确有困难，直接影响到纳税服务的质量和效率。实施税源分类管理，就是针对这些问题，找出其特点与规律，采取不同的管理方法和措施，提高管理和服务的针对性和实效性。

四、税源分类管理的主要做法

鉴于梧州市地方税源的复杂性，实行分类管理是大势所趋。梧州市地税局在分类方法和分类管理方面做了以下尝试：

（一）分类方法

把税源分为重点建设项目、重点税源企业、非重点税源企业、零散税源四类。

（二）分类管理的主要做法

1．重点建设项目。重点建设项目是指使用国内外资金建设的大型工程、基础设施工程、公用事业建设工程、能带动行业技术进步的高新技术建设或改扩建工程以及促进区域经济发展的其他重大建设工程。重点建设项目税收越来越成为地税增收的重要来源。主要做法：一是落实管户责任。按照自治区级统筹、市层面统筹以及前期项目、续建项目、新开工项目，按年度编制《重点工程项目税收管理目录》，注明项目名称、管理员、责任领导和主管税务机关，将重点项目税源分户列表，责任落实到人，由具体人员定期进行联系。要求税收管理员对投资额1000万元以上重点工程项目至少每两个月下户巡查一次。二是落实管税责任。推行重点项目税源管理“十百千万亿”分级负责制度，即全市45名税收管理员负责年纳税十万元以上重点工程项目的税源调查及税收监控；55名科级干部负责投资超亿元的重大项目的联系；9名处级领导干部负责重大能源交通项目的联系。形成领导挂帅、科室挂点、征收单位和管理员监控管理的齐抓共管良好格局。三是落实协税责任。加强部门协作，推进社会综合治税。加强与财政、工商、国土、发改、建设等部门的联系，准确掌握重点企业的经营状况和重点工程项目进度情况。以梧州市综合治税领导小组办公室名义发出《关于社会综合治税涉税信息采集与应用管理有关事项的通知》，明确发改委、建规委等36个部门提供涉税信息的具体内容、接收部门和时限要求。四是建立完善重点项目税源台账。应用自行研发的《重点工程项目电子台账》软件对重点项目税源实施监控。由税收管理员根据日常管理中采集的信息及时对台账进行更新维护，按月更新电子数据信息，实现对重点工程项目“点、线、面”的动态监控管理。

2．重点税源企业。这类企业有一定的经营和纳税规模，对当地财政收入有着较大的影响，同时还具备财务核算相对健全、电子化管理程度较高、纳税意识较强的特点。在征管工作中，不需要投入过多人员，而是选拔那些既懂财务会计、税收政策又精通计算机操作的复合型人才，从而可以充分利用征管信息和企业电子化管理信息，对企业进行更加全面的分析监控。一方面，加强重点企业税源数据分析。按月采集重点税源企业户的纳税申报信息，逐月对重点税源企业的总体状况、行业分布、税源大小分布、增减变化、实现税收等进行详细分析。每月编制《重点税源企业监控数据信息报告》、按季编制《重点税源企业管理数据分析简报》，将重点税源数据进行分析，筛选出纳税前十名、增减前十名重点税源企业。通过比对分析，及时发现和反馈异常情况，以此促使征收单位改进和完善重点税源管理。另一方面，加强重点税源纳税评估。第一，对月税收增减变化20%以上异常申报的重点税源企业，要求税收管理员及时进行评估分析，查找纳税人异常的原因。对连续3个月异常申报的重点税源企业，由征管单位组织力量进行评估。第二，对自治区级以上监控的重点税源企业，年内纳税评估面不低于10%。将属于自治区地税局监控的重点税源户纳入分析评估范围，每季定期从各县（市、区）地税局和市局直属税务分局抽调税收业务骨干集中对监控对象的涉税数据进行分析评估。第三，制定《重点税源企业数据分析评估内容及方法》，并设计制作了《重点税源企业票税比对数据分析表》、《重点税源企业房产税、城镇土地使用税数据分析表》、《重点税源企业耕地占用税数据分析表》、《重点税源企业滞纳金数据分析表》、《重点税源企业城市维护建设税数据分析表》、《重点税源企业教育费附加数据分析表》、《重点税源企业企业所得税数据审核表》和《重点税源企业个人所得税数据分析表》等8张分析表，以便系统地进行分析比对。2012年1—9月共对45户重点税源企业的数据分析评估，直接入库税款1139万元。

3．非重点税源企业。主要是指非重点税源范围内的中小型企业。这类企业数量较多，分布面广，经营灵活。非重点税源企业虽然收入规模较小，税收贡献较低，但是管户数量较多，税收潜力较大，是实现税收增长的重要来源。由于它的灵活性和纳税遵从意识相对较差，加大了征管工作的难度。近年来，梧州市地税部门实行条块结合的方式对这类企业实行按行业或企业注册类型细化分类，结合路段、区域分配落实到人，不断加大对这类企业的监管力度。一是强化源头监控。重点做好户籍管理，发票使用情况检查、零申报核实，及时监控纳税人户籍和业务变化情况，适时监管发票、税控装置的使用，督促其及时正确办理各项涉税事宜，履行涉税义务。二是突出以管事为主，围绕纳税评估、日常检查开展工作，以提高促进纳税人申报真实性。三是全面真实地掌握一般税源的应税项目，准确及时地核实一般税源的纳税申报，如期足额地督促一般税源的入库缴纳，夯实征管基础。

4．零散税收。以个体税收为主的零散税源涉及面广，分布面宽，变化度大，相对于重点企业和中小企业，税收规模偏小、税收贡献偏低。对此，不断树立成本意识，拓展管理主体，推行综合治税，搞好委托代征，实施社会监管。

五、税源分类管理的难点

不同行业的企业，有不同的经营特点；不同经济类型的企业，有不同的利益驱动导向；不同经济规模的企业，有不同的赢利和创税水平。这些差异，都给税源分类管理增加了难度。

（一）分类管理标准难以制定

税源分类管理，是根据税源管理的需要，按照实际情况制定不同标准，有针对性地采取分类管理措施，对税源实行科学化、精细化监控，最大限度地发挥税源管理活动效能的一种管理措施。但税源结构的复杂性，使税源分类管理难以准确地制定统一、全面的划分标准。划分过细，会出现工作量大，可操作性差的现象；划分过粗，又会出现同类企业差异过大，失去了分类管理的意义。

（二）税收管理员难以走进企业

目前，由于案头事务性的工作增多，已让税收管理员显得疲于应付，面对数量众多、类型多样的纳税户，管理员要按照传统的方法逐户走访调查确有困难。同时，一些管理员出于完成税收收入任务的考虑，将更多的征管重心和注意力都放到了纳税大户的重点管理上，在一定程度上忽视了部分非重点户、非重点税源和非重要部位及环节的管理，形成管理隐患。

（三）税源分析工作难以深入推进

复杂的税源结构使各地税源分析的重心不同，相互之间的印证和对比困难。加之税源分析人员分散，使本就不强的税源分析力量更加捉襟见肘，分析工作的结论很难做到深、透、细，流于表面。

（四）税源管理信息与部门职责的矛盾

要全面准确地掌握涉税信息，除了要求地税机关内各部门通力合作外，还需要其他掌握税源信息的政府职能部门和行业主管部门的支持。但现实的情况并不尽如人意：从内部配合上看，数据资源浪费和不足的情况并存。一方面，一些信息分块割据，不完整、不准确，难以看清问题的全貌；另一方面，一些信息反复收集、政出多门，基层工作人员疲于应付，数据质量大打折扣。从外部协调上看，部门壁垒一时难以打破。一是国、地税之间协作性差，涉税信息未实现共享；二是地税机关与其他相关部门之间“资源共享”的局面还未形成。由于政府各部门利益着眼点不同，没有明确的权利义务关系，容易推诿扯皮，使税源信息共享难以实现，无法形成有效的税源分类监控机制。

六、深化税源分类管理、促进地方税收稳定增长的思考

税源管理既是税收征管的基础和重点，也是税收征管的难点。随着市场经济的发展，税源分布的领域越来越广，纳税人经营活动的方式越来越灵活，税源的流动性和隐蔽性越来越大，加强税源管理工作就显得越来越复杂和重要。

（一）转变税收执法理念，实现税源管理标准化

税源管理要摆脱以完成税收任务为导向的思想，要转变执法理念，变完成任务型为规范管理型。也就是说，我们考核税收征管工作的视角不应该仅仅局限于税收任务的完成情况，更要关注税源管理方式、方法和质量，以税源管理质量的高低作为评判征管质量的主要标准。按照“分类管理与专业化、社会化管理相结合，强化重点税源监控”的税源管理工作思路，逐步形成一套有效可控的税源管理方法，实现税源管理的标准化。

分行业从税源管理的流程、手段、方法上制定标准，并按照标准进行管理。结合实际，建立、完善各行业税收征管制度、办法，总结、归纳和探索各行业税源管理的共性点、新手段、新办法，按照“实践—理论—实践”的原则，编写适用实际操作应用的各行业税源管理标准规范文本，指导税源管理实践，实现行业划分合理、税源管理制度健全、税源管理手段科学、实际操作应用性强，税源管理和征管质量可持续稳步提升的目标。

（二）建立分类管理指标，实现管理目标可测化

实行税源分类管理，必须要建立分类管理的指标，依据指标科学制定管理方法，全面监控纳税人的生产经营和申报纳税情况。在以行业为主，规模、性质等其他分类为辅的分类管理体系下，首先要建立行业管理指标，然后在各行业下分别建立规模、性质管理指标，实现税源专业化管理。

1．分步实施，建立分类管理指标。

（1）确立指标体系。根据行业特点，从纳税人的户籍管理、申报管理、欠税管理、发票管理、税收检查等方面设置管理指标。

（2）开展典型调查，探索行业管理规律。选取每个行业中若干个典型企业，通过典型调查、参与企业生产经营等多种形式，了解不同区域、不同规模、不同性质纳税人的生产经营规模、工艺流程、投入产出比、能源耗用、财务核算信息以及行业标准等，在典型调查、实际测算、综合分析的基础上，找出税收管理的内在规律。

（3）采集行业信息，确立行业指标值。在开展行业典型调查时，应采集最能有效测算该行业生产经营情况的有关主要信息指标，按照确定性（即必须能够最有效地反映、控制该行业的税收情况）和真实性（必须是真实的、纳税人不可更改的）原则，确定各行业主控指标，如建筑业施工总面积、建设合同价款、其他项目价款等；房地产企业购买的土地面积、土地价款，不同户型、不同楼层面积销售价格等。同时，根据行业实际，确定2－4个指标作为辅控指标，对主控指标进行补充和校正。

（4）科学测算，建立行业评估数学模型。通过开展行业典型调查，对企业的涉税信息进行认真分析测算，筛选出具有行业规律性的信息指标，运用数据统计原理（如行业指标值、指标预警范围、指标离散系数、标准差等），建立行业评估数学模型，科学测算，开展行业评估。

2．按规模分类管理，促进税源管理专业化。

（1）加强监控，强化对重点税源的管理。重点税源企业一般具有财务核算健全、财务电子化管理程度高、纳税意识较强、社会影响力大等特点，各级地税机关要根据当地税源现状确定本级重点税源纳税户，要对重点工程（项目）重点监控。对大型税源纳税户，要积极探索驻厂管理办法，及时掌握纳税人的生产经营和税源变化情况。对建筑业、房地产业等重点税源行业实行专业化管理，在一个区域内实行统一征收、统一管理，提高税源管理针对性。

（2）充实力量，稳固对一般税源的管理。对一般税源的管理根据其经营具有可持续性、地点固定、行业稳定、税源可观等特点，采取划片管理，并充实管理力量，加强催报催缴、税法宣传、清理漏征漏管，全面推行办税公开制，保持一般税源征收的稳定性。

（3）加强户籍管理，实施综合治税，确保零星税源应收尽收。零星税源的特点是纳税人分散、经营规模小、税源难掌控，加强零星税源的管理应从以下几方面入手：

第一，要加强户籍管理，实行源泉控管。严格税务登记审批，将办证业户纳入户籍管理，对申请注销、停歇业户的严格核查审批，审批前缴清税款。同时建立定税、调查、缴税、调整税额档案，偏远地区也可实行委托代征。第二，对集贸市场税收要加强部门配合，实施综合治理。第三，对临时户要加强社会监控，健全防范体系。要借助社会协税、护税网络，争取党政领导和部门对税收工作的关心支持。要建立信息情报点，定期走访，了解情况，巡回管理。对钉子户、难缠户，要加强与工商、公安部门的联系，实行综合治理。

（三）明确税源管理职责，实现管理部门协作化

税源管理工作涉及征管、税政、计统、稽查等多个部门，以及征、管、查多个岗位，充分发挥部门的合作十分重要。

1．设立机构，完善制度。要进一步明确税源管理相关部门及人员的职能、责任和工作程序、工作标准，并加强工作的督查考核。实施机构内分离模式，在税源管理部门设立专门机构或专业人员实施税源分类管理，通过分类管理、精确分工、协同运转，以专业化的管理全面提高税收征管整体质效。

2．明确岗责，提高效率。要进一步理顺征管、税政、计财、稽查等部门在税源管理中的职责，进一步明确税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查各环节的工作内容、部门职责和工作机制，完善“四位一体”税源管理运行机制。各级地税机关要通过建立信息化、专业化、立体化税源管理体系，加强各级机关之间、各部门之间的纵向互动和横向联动，增强税源管理的合力，保障体系运转职能清晰、责任明确、执行畅通、运行高效。

3．相互协作，密切配合。分类管理是一项综合性的管理工作，需要在各级、各部门之间相互沟通，交流信息，形成工作合力。在信息采集中，要根据信息的来源，建立自治区、市、县三级信息采集渠道，对企业的生产经营等各种信息根据实际情况进行分级采集。检查部门、管理部门等各部门要通力协作，查管互动，为税源分类的确定和评估工作的有效开展提供保障与支持。

（四）运用科技监控手段，实现税源监控信息化

加快信息化建设进程，运用先进的管理技术手段，建立科学规范严密高效的税源监控体系。信息化是深化税收征管改革的方向，也是强化税源监控的重要的技术保障。加快信息化建设进程，运用先进的技术手段管理，进一步建立、健全、强化和完善相关的机制，建立科学规范、严密高效的税源监控管理体系，是当前加强地方税源监控工作的重点。一是要全面推行并使用税控装置，建立严密的防伪系统，使税源监控方式更加科学、严密、规范，对偷逃税款采取有针对性的防范措施，保证公平税负，促进依法治税。同时要积极与工商、银行、国税等部门实行计算机联网，确保计算机中数据的真实性、准确性和可靠性。努力探索运用电子化实施监控管理的途径，达到人工监控与网络监控并行，提高地方税源监控的科技含量和水平。

（五）发挥综合治税作用，实现税源管理社会化

综合治税是一项创新性的税收征管方式，其核心是将传递的经济信息变为税源信息，税源信息再转化为现实的税收收入。

综合治税作为税收管理的有效方式，并不能包揽税收管理的全部。在全力推行综合治税的同时，各级地税部门还应建立税源监管机制，力求取得更为显著的效果。要继续加强纳税户籍管理，在坚持基础管理制度的基础上，通过网络互联、合署办公或联席会议等途径，加强与工商、国税等部门的信息交流，对纳税人开业以及关、停、并、转等进行动态跟踪监控；继续加大稽查力度，依法严厉查处综合治税网络发现的偷逃税问题，增强社会综合治税的威慑力。各级地税部门要从讲政治的高度加强与各单位、各部门及社会各界的协作，按照科学化、精细化、规范化的要求，以加强税源管理为目标，以健全考核奖惩措施和完善稳固的长效机制为保障，把税收征管效能建设社会化，努力营造一个和谐、诚信的地方税收环境，为促进地方财税增长和社会经济的发展作出应有的贡献。

作者单位：梧州市地税局