重要组成·建立非税收入稳定增长机制

第二节　重要组成·建立非税收入稳定增长机制

非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务所得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。非税收入的概念是在财政部2004年《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）下发以后，在财政实践工作中被广泛使用的。非税收入源于预算外资金。目前，非税收入的管理范围主要包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。

一、非税收入的特点

与税收收入相比，非税收入有其明显的特点：一是收入稳定性差。由于非税收入主要是各单位在办理本单位业务过程中收取的，收入多少随单位业务变化而变化，也与单位组织收入的积极性关系密切。另外，近几年随着土地资源、矿产资源持续升温，市、县政府卖地、卖矿、卖资产形成一次性收入，量虽大但却不稳定。二是非税收入大部分与公共服务的对应关系直接且明显，非税收入中的行政事业性收费、政府性基金绝大部分在设立时就规定了用途，这些收入虽形成财政收入，但都不形成财政可用财力，政府调控使用难度较大。三是征收主体多样，减免随意，乱收现象时有发生。由于非税收入大部分是单位在履行其职能过程中形成的，只有单位才有手段组织收取，收多收少，收与不收，迟收早收，主要由单位决定。

二、宁夏非税收入基本情况

根据统计，2006年，宁夏政府非税收入总计62.2亿元，占当年一般预算收入101.3%，其中：自治区本级36亿元，市县26.2亿元。按照财政部财综〔2004〕53号文件的分类，行政事业性收费32.8亿元，占非税收入比重为52.7%，其中自治区本级22.3亿元，市、县10.6亿元；政府性基金6.1亿元，占非税收入比重为9.8%，其中：自治区本级3.5亿元，市、县2.6亿元；国有资源有偿使用收入12.3亿元，占非税收入的比重为19.8%，其中自治区本级3.2亿元，市、县9.1亿元；国有资产有偿使用收入3.9亿元，占非税收入的比重为6.3%，其中自治区本级3.6亿元，市、县0.3亿元；彩票公益金1.9亿元，占非税收入的比重为3%，全部为自治区本级收入（含上缴中央部分）；罚没收入2.6亿元，占非税收入的比重为4.2%，其中：自治区本级0.7亿元，市、县1.9亿元；其他非税收入2.6亿元，占非税收入的比重为4.2%，其中自治区本级0.9亿元，市、县1.7亿元。62.2亿元政府非税收入中，纳入预算管理的39.4亿元，占63.4%，纳入财政专户管理的22.8亿元，占36.6%。

三、非税收入管理政策和制度建设情况

（一）建立了非税收入审批制度

为了加强行政事业性收费管理，促进依法行政，根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）和中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕14号）精神以及财政部、国家发展改革委《关于发布＜行政事业性收费项目审批管理暂行办法＞的通知》（财综〔2004〕100号）和国家发展改革委、财政部《关于发布＜行政事业性收费标准管理暂行办法＞的通知》（发改价〔2006〕532号）规定，自治区财政厅、物价局建立了行政事业性收费审批管理制度，即行政事业性收费项目由自治区财政厅会同自治区物价局审批，标准由自治区物价局会同自治区财政厅审批，重要的收费项目和标准由自治区财政厅、物价局联合报自治区政府审批。根据统计，截至2006年底，宁夏共有各类行政事业性收费项目292项，涉及48个部门。政府性基金按国务院或财政部审批执行；罚没收入按照法律、法规和规章规定收取；彩票公益金按照财政部批准的发行种类、规则向社会筹集；土地出让金、探矿权采矿权价款通过招拍挂等方式取得。

（二）实行了预算和财政专户管理

由于历史原因，我国非税收入分预算内外两种管理方式。1996年，国家规定预算外资金要逐步纳入预算管理，未纳入预算管理的要缴入财政专户，实行“收支两条线”管理。宁夏的情况和宁夏同其他省市、区大体一致，非税收入也分预算内和财政专户两种管理方式。目前，宁夏政府性基金、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益全部缴入国库，行政事业性收费%缴入国库，彩票公益金等其他非税收入缴入财政专户。

（三）实行了非税收入收缴方式改革

针对非税收入项目多、涉及范围广、情况比较复杂的实际情况。按照有利于及时足额征收、降低征收成本的原则，各地先后尝试对非税收入收缴进行改革，采取了因地制宜、灵活多样的收缴方式。自治区本级和银川市按照自治区政府20号令、21号令规定，于2001年10月1日开始，对大部分单位的非税收入实行了“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴方式，推行了收罚缴分离，吴忠市、固原市也先后推行这种方式；石嘴山市成立了专门的非税收入征收管理机构，负责非税收入的征收管理；中卫市、中宁县、灵武市设立了收费大厅，由缴费人直接到收费大厅缴费，自治区本级还将部分非税收入委托税务部门代收。

（四）清理整顿非税收入项目和标准

为有效遏制“三乱”现象蔓延，减轻广大人民群众负担，自1993年开始，宁夏先后由物价、财政、经贸等部门牵头，对非税收入特别是行政事业性收费和罚没收入进行了多次大规模的清理整顿。取消了不合法、不合理的收费项目，降低了标准，减轻了企业和群众负担，重点规范了涉农、涉企、涉车、涉房和教育收费。

（五）搞好“三项清理”，实现“两项规范”

“三项清理”：一是全面清理收费、罚没项目和标准，坚决纠正擅自设立收费项目、提高收费标准，扩大收费范围以及乱罚款的行为，坚持收费凭物价部门颁发的《收费许可证》或自治区财政厅颁发的《基金收取许可证》，罚没凭政府法制部门颁发的《罚没许可证》制度；二是认真清理收费和罚没票据，实行“以票管费”制度，实行收费票据定点印制和不定期换版、防伪制度。三是彻底清理取消了收费单位在银行设立的收入过渡账户，加强银行账户管理，防止收费单位挪用收费和罚没收入、私设“小金库”等问题。工商、交通等在市、县有分支机构但财务实行自治区垂直管理的部门，将现行收入过渡账户改为财政收费收入汇缴账户，用来汇集下属单位上缴的收费，满足这些单位的特殊需要。实现“两项规范”：一是规范收入管理。通过实施收缴方式改革，加强对收费和罚没收入的监督，对执收执罚单位既不“以收定支”，下达收、罚指标，同时要求执收执罚单位按照有关政策规定，做到应收尽收，应罚必罚。二是规范财务管理。执收执罚单位的财务收支活动统一由单位财务部门归口管理，改变了以往单位内部各业务机构收费理财的混乱局面。

（六）编制了综合财政预算

宁夏各级财政部门将非税收入纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算，实现了预算内外资金的统筹安排。在预算安排上，根据非税收入的不同类别和性质，分别实行了基金预算、专项预算和一般预算。自治区本级和大部分市县对非税收入还进行了调济，一方面增加了政府可用财力，另一方面在一定程度上也消除了各部门、单位之间由于收费有无、多少形成的苦乐不均现象。

（七）建立健全了非税收入监督检查制度

根据自治区人民政府发布的《宁夏回族自治区行政事业性收费管理办法》和财政部发布的《行政事业性收费和政府性基金年度稽查暂行办法》规定，宁夏各级财政部门建立了行政事业性收费、政府性基金年度稽查制度，并配合价格部门建立了收费年审制度。每年通过开展收费年度稽查和年审，纠正各收费执收单位的违规行为，查处乱收费行为，调整不合理的收费政策。

四、宁夏非税收入管理中存在的主要问题

宁夏非税收入管理工作取得了一定成效，但由于非税收入本身固有的特性，加上管理体制方面的原因，当前非税收入管理中仍存在一些亟待解决的问题。

（一）总体规模庞大，但结构不合理，可持续性差

按照市场经济的基本原则，政府主要以税收方式筹集履行公共管理和服务职能所需的资金，非税收入只是政府收入的补充形式。宁夏2006年非税收入为62.2万元，相当于一般预算收入56.55%，自治区本级的非税收入更是相当于一般预算收入的57.87%，非税收入对财政收入增长的拉动作用十分明显。据了解，全国地方非税收入约占本级财政收入的平均数为75%左右，宁夏的比例明显偏高。另外，2006年，宁夏非税收入占GDP的比重为8.77%，陕西为6.6%，青海为3.9%，海南为5.7%。宁夏的比例也明显偏高。大量的非税收入，对宁夏公款建设与维护、城市基础设施建设、水利工程建设、残疾人就业保障、企业办学移交以及弥补各单位经费不足发挥了十分重要的作用，但同时也加重了企业事业单位和群众负担，对改善宁夏投资环境，促进企业可持续发展不利。从收入结构看，宁夏2006年非税收入大体上行政事业性收费、政府性基金占62.54%，国有资源（产）有偿使用收入、国有资本经营收益占26.2%，其他占11.26%。其中国有资源（产）有偿使用收入、国有资本经营收益收入主要源于土地、矿产、国有资产拍卖、转让，属一次性、阶段性收入，不能形成可持续财力。

（二）管理体制不顺

非税收入属于财政管理范畴，市场经济问题都由财政部门集中统一管理。由于历史和现行国家相关法规制度等原因，宁夏资源（产）有偿使用收入，都有两个或两个以上部门审批管理，例如，行政事业性收费标准由价格部门管理，价格部门将其纳入价格管理范畴；彩票发行管理由民政、体育部门管理；土地出让金收取由国土资源部门管理。不仅影响财政职能发挥，而且容易造成部门之间相互扯皮，不利于提高行政效率。

（三）支出管理水平有待进一步提高

近几年，宁夏按照国家相关政策规定，结合自治区实际，在非税收入支出管理方面进行了许多有关探索。建立了非税收入预算管理制度，改变了以往单位缴多少拨多少的局面。罚没收入不再返还，一些治理性收费、专项收入按项目核拨，对收费收入进行调剂使用等等。但由于非税收入，特别是行政事业性收费本身固有的特性，多收多支、收支挂钩或明脱暗不脱的问题并未从根本上解决，个别单位利用非税收入资金乱发奖金、补贴、实物的现象时有发生，各单位之间经费苦乐不均的问题仍然存在。在目前财力还不十分充足，无法满足单位全部支出需要的情况下，如何真正做到单位的收入与其支出不挂钩。由于非税收入涉及项目多、范围广、且收取标准变化快，征收主体又多样，造成“三乱”现象时有发生，加重了企业和群众负担。

（四）征收方式还需进一步完善

近几年，宁夏借鉴外省区的做法，对非税收入的征收方式进行了一系列改革，推行了“单位开票、银行代收、财政统管”的模式，资金直达财政账户，报销了单位的收入过渡账户。这些措施，对规范资金管理、加强财政监督起到了十分重要的作用，但同时也带来了缴拨款程序复杂、耗用时间长、对账困难、不方便缴费人等问题。

（五）非税收入管理需进一步加强

受国家相关制度影响，目前，财政内部对非税收入的管理范围与口径不尽一致，尚未建立一套完善的非税收入统计报表体系，无法科学合理、及时准确地反映非税收入收支情况。另外，非税收入作为主要的财政管理概念，知道的人不多，熟悉其内涵的人就更少。从历年审计情况看，单位发生问题较多的都是非税收入形成的资金，特别是行政事业性收费部分。近几年来，财政部门通过编制综合财政预算、调剂使用等办法，试图规范单位收费资金支出，但效果一直不理想。财政部要求行政性收费实行“收支脱钩”，从实际情况看，也未能做到。主要原因：一是收费形成的资金属财政性资金，不是部门和单位的自有资金的理念在许多单位领导头脑中并未形成，有相当多的领导仍认为自己单位收的钱就应该归自己花。二是收费征收体制，客观上限制了财政对收费单位收费行为的约束力度。当前，绝大部分收费都是部门、单位在执行公务或提供公共服务过程中收取的，和部门、单位的工作相连，收与不收、收多收少财政无法有效监管。“收支脱钩”之后，部门、单位组织收入的积极性下降，收入会大幅度减少。国有资产有偿使用收入，国有资本经营收益尚未纳入财政管理。

（六）法制建设相对滞后

我国在政府非税收入管理方面尚未建立一部统一的法律或行政法规。《中华人民共和国预算法》以及《中华人民共和国预算法实施条例》有关政府非税收入管理方面的具体规定不够明确。

五、规范非税收入管理的对策

非税收入作为政府收入的重要组成部分，对维持政府正常运行、调节收入分配、促进经济建设曾经起过积极的作用。近年来，非税收入过度膨胀，引起了各方面的高度关注。但从长远看，随着政府职能的转变和国家税费体制的不断完善，非税收入的规模和范围将逐步缩减。但作为政府履行职能的重要手段、组织收入的重要途径，非税收入仍将长期存在，并与税收互相补充。规范和完善非税收入管理，既有助于推动税费管理体制改革，又有利于非税收入自身的健康发展。从宁夏非税收入管理情况来看，当前应从以下几个方面加强非税收入管理。

（一）坚持依法治费，抓紧建立健全非税收入管理法律法规体系

目前，宁夏非税收入管理的依据主要是财政部出台的部门规章和各级政府的红头文件，法律效力较低。自治区地方法规一直沿用1998年制定的《宁夏回族自治区预算外收入管理条例》，由于“预算外收入”与“非税收入”口径不同和形势的变化，《宁夏回族自治区预算外收入管理条例》已不适应非税收入管理的需要，宁夏非税收入管理缺少地方性法规保障，非税收入管理部门在实际工作经常遭遇无法可依的窘境。鉴于此情况，建议自治区尽快制定出台《宁夏回族自治区非税收入管理条例》，以地方法规的形式明确政府非税收入的征收范围、征收程序、管理办法，明确政府地方收费项目的设立权限和审批程序，为规范非税收入管理奠定法律基础。还应就收费项目设立和运作的程序化、公开化、透明化作出明确规定。收费项目设立、标准确定，要建立听证会制度，广泛听取社会各方意见，以保障群众对非税收入征收和使用的知情权和监督权。对违反非税收入条例和有关政府规章的行为，要建立明确的责任追究制度和相应惩处措施，以遏制非税收入征收、管理中违规违法行为。

（二）进一步转变政府职能，减少和规范各类行政事业性收费

行政事业收费是依附于政府审批职能存在的，规范非税收入必须与解决政府职能“越位”、“缺位”问题结合起来，要科学界定政府职能，该政府管的事，财政要确保行政经费，切实管好办好；不该政府管的事，政府要逐步淡出，创造条件积极稳妥地推向社会和市场。要结合政府职能的转变，按照分类归位的原则，对现有各类行政事业收费进行一次认真梳理，该保留的保留，该取消的取消，该合并的合并，该降低标准的降低标准，该推向市场的推向市场。随着政府财力的增强，政府履行公共管理职能中向监管对象收取的管理费，如工商行政管理部门收取的市场管理费、个体户管理费，建筑质量监督管理机构收取的工程质量监督费，交通部门收取的运管费等，应逐步予以取消。这些收费项目的设置，虽然履行了一定的审批程序，具有收费的法规、文件依据，在历史上也发挥过积极的作用，但在市场经济新形势下这种收费已明显不合理，政府既监管又收费，影响政府部门全面正确履行职能，有损政府的公信力。对那些由政府设立、依靠政府行政权威开展活动、主要为政府自身服务的单位，在服务过程中不应再收取服务费用。如自治区政府采购办在履行集中招标采购职能时向采购单位收取的服务费，明显不合理，应尽早取消。政府为特定对象提供公共服务或者准公共服务的收费项目，应按不高于服务成本的原则确定收费标准，收费高于成本的，应及时予以调减。如国家规定血液中心供血收费标准最高限额为220元／100毫升，而宁夏在制定供血收费标准时直接采用了国家的最高限额，是全国收费标准最高的省区之一。收费标准远远高于服务成本，有悖于血液中心提供公益性服务的宗旨，脱离了宁夏经济发展水平较低的实际，加重了群众负担，自治区血液中心也出现了营利倾向和利用高额收费滥发奖金补贴的问题。建议有关部门重新核定自治区血液中心供血收费标准，将收费标准调减到适当水平。对那些不再体现政府职能，可以也应该由市场提供的服务，要及时剥离出去，原有的服务机构要逐步转制为企业走向市场，原有的行政事业性收费项目要逐步取消，通过市场机制形成服务价格，使行政事业性收费转为经营性收费，形成企业自主定价、照章纳税，政府制定规则，依法监管的新格局。如产品质量检测、认证等，就应主要通过行业协会和市场提供相应的服务。对用途明确的各种政府性基金，开征时都应设定明确的停征期限，征收期限一到就自动废止，继续征收的以乱收费论处。对一些事情已经做完，但仍在征收的基金，要及时清理，尽早停征。

（三）严格征收管理，做到应收尽收

要进一步完善部门预算管理、综合预算管理、收支两条线管理、国库集中收付等制度，将非税收入从征收、管理、使用全程纳入法制轨道，防止各种违纪违法行为的发生。目前，要把应收未收、应管未管的政府非税收入纳入财政管理，防止政府财源流失。一是行政事业单位国有房屋、场地、车辆出租收入要在依法缴税后全部纳入财政管理，尤其要重视解决个别行政事业单位以办公司的形式转移国有资产及其收益，规避财政监督，为本单位办福利的问题，防止国有资产和财源流失。二是对利用城市公共停车场、城市楼宇广告位等公共资源取得的收入，要摸清底数，尽早纳入政府非税收入管理。三是对汽车吉祥号牌等稀缺公共资源，要通过公开拍卖的形式向社会出售，既可为政府开辟新的财源，又可有效防止以权谋私等腐败问题的发生。四是抓紧研究解决国有资本经营收益的管理问题。

（四）进一步提高财政拨付水平，遏制各级政府部门的收费冲动

随着自治区财政实力的增强，在精简政府职能的同时，还应逐步提高财政的拨付水平，保证各级政府正常履行职能的经费需求。另外，要进一步深化投融资体制改革，通过体制创新解决自治区一些重点工程、大型基础设施建设的资金来源问题，更多地通过债券、股票等途径融资，积极争取中央的政策性金融支持和国家大企业的支持，同时，要放宽眼界，积极尝试用BOT、TOT等其他方式筹集建设资金，改变依靠开征新的收费项目和基金解决建设资金不足问题的局面。

（五）创新征管手段，提高非税收入征管的信息化水平

经过实施“金财工程”，各地在非税收入征管信息化方面都进行了积极探索，取得一些初步的经验。宁夏应发挥幅员较小、人口较少，便于推广的优势，加快建立宁夏统一的财政非税收入征收监管信息网络，应用现代科技手段从制度上解决收缴分离、罚缴分离、票款分离的问题，形成“以票控费、银行代收、网络监管、直达财政”的征收格局。同时，对财政票据进行配套优化，使非税收入票据管理向以电脑打印票据为主体，定额票据为补充，逐步淘汰手写票据的方向发展，实现“以票控费，网络监管”，逐步从根本解决非税收入收缴过程中监控不力、混乱无序的问题。

（六）以存在的问题为突破口，促进非税收入管理

收取方面：尽快研究制定出国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益纳入财政管理办法；将“利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入”（停车费）由经营性收费转为行政事业性收费，纳入财政管理；积极建议自治区政府研究出台汽车号牌使用权拍卖办法，拍卖收入纳入财政管理；将政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入纳入财政管理；加强彩票发行环节的监管；继续开展好收费年审、稽查工作，防止乱收费；继续清理现有收费，取消不合理的收费项目，控制收费规模，减轻企业和群众负担；将利用政府行政权力进行的经营性收费转成行政事业性收费，纳入财政加强管理。如政府采购中心的“招投标服务费”。

支出方面：将收费单位组织的收入与财政安排的资金结合，先考虑安排使用单位组织的收费收入；按照收费设立的用途，细化收费支出预算。