对促进经济欠发达地区地方税收可持续增长的思考

对促进经济欠发达地区地方税收可持续增长的思考

李震宇　张校民

经济决定税收。“十一五”期间，定西市地税收入与经济社会又好又快发展的总体形势相适应，收入总额、收入水平不断迈上了新台阶。但由于定西市经济基础薄弱，经济总量小、税源少、地税收入规模小，使得税收减收因素增多，地税减收压力急剧加大。同时，长期以来未能有效解决的收入结构性问题和均衡性问题，也始终制约着地税收入的可持续性增长。如何积极应对省、市区域发展战略和“十二五”规划的制定和实施，努力探索实现地方税收可持续增长的新机制，促使定西区域发展战略目标和“十二五”规划目标的实现，已成为当前及今后一个时期地税工作的一个重要课题。

一、“十一五”期间定西市地税收入的主要特点“十一五”期间定西市地税组织税收收入41.17亿元，各项基金（费）25.09亿元。收入总量从2006年的7.62亿元增长到2010年的11.44亿元，保持了年均34.52%的增速。税收收入从2006年的2.54亿元增长到2010年的7.3亿元，是“十五”末2005年的2.96倍。2006年定西地税收入总量突破3亿元，2007年跨入5亿元行列，2008年达到7亿元，2009年突破9亿元，2010年超过11亿元，是“十五”末2005年6.8亿元的2.73倍。快于同期全市经济增长9.4个百分点。地方税收占地方财政一般预算收入比重由2005年的47.5%，提升到了2010年的52.6%。收入总量在全省地税系统的位次由第12位移居到第10位。收入总量保持了连年高速增长，实现了地税收入一年上一个新台阶、一年一个大跨越。

1.从税种结构看，营业税、企业所得税、个人所得税和城建税等四个税种所占比重整体上呈上升趋势。2006年，四个税种共入库19800万元，占地税收入总额的比重为77.0%。2010年，四个税种共入库64365万元，比重增加至89.9%，比2006年上升12.9个百分点。特别是2008～2010年期间，四个税种所占比重均在88.0%以上，构成了我市地方税收的主体税种。

2.从产业结构看，与全市经济结构的发展变化相适应，地方税收收入的产业构成也得到了不断优化。2010年，全市地方税收为74141万元，净增23299万元，增长45.83%，三次产业入库税额依次为692万元、15182万元和58959万元，总体结构比重为0.9﹕27.1﹕72.0。其中，建筑业、房地产业增长势头强劲。建筑业税收所占比重在2006年首次突破20.0%达20.7%，至2010年底已上升至23.9%；房地产业税收则由2006年的12%上升至2010年的36%；工业税收历年所占比重平均在11.0%，并且从2006年达到平均增幅后，至2010年增至13.9%；交通运输、金融保险及邮政业税收历年所占比重均在10.0%，并且由2006年的11.8%上升至2010年的13.1%。以上四大行业是我市地方税构成的重点行业。

3.从“两个比重”看，地方税收占生产总值（GDP)和地方财政收入的比重在总体上逐步提高。以地方税收占生产总值（GDP）比重为例，2001～2005年期间，地方税收占生产总值（GDP）比重分别为3.20%、3.40%、3.99%、4.28%和4.38%。2006～2010年，地方税收再次进入稳定快速发展期，占生产总值（GDP）比重稳步提升，分别为4.39%、4.55%、5.79%、7.96%和8.41%，五年提升了4.02个百分点。

二、当前影响地税收入的主要形势

（一）地方税收发展面临的有利条件

一是新一轮西部大开发战略和《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》把定西列为“扶贫攻坚区”税收惠民政策的出台，定西经济社会发展将迎来千载难逢的历史机遇，为全市经济转变发展方式、调整产业结构、积极培育新的经济增长点提供有力的税收政策支持。随着省、市区域发展战略和“十二五”规划的制定和实施，全方位推进城市化进程，为经济和税收的增长提供有力支撑。

二是全市经济总体向好的趋势并未发生改变。面对新形势、新考验，市委、市政府坚持跨越式发展目标不动摇，迎难而进，化挑战为机遇，有力保障了全市经济平稳较快发展和社会全面进步。2010年全市主要经济指标在全省排位基本实现预定目标，全市工业化强势推进，产业集聚效应日益凸显，三次产业结构进一步优化，从而也必然对地税组织收入工作带来深远的影响。

三是我市全力推进重大项目建设，为经济发展鼓足了后劲。近年来，市委、市政府紧紧抓住中央扩大内需、加大投入的机遇，把项目建设作为经济工作的重中之重、急中之急，一批重点项目工程陆续上马，形成了全市新一轮经济社会发展的动力。已经建成的临洮海甸峡水电工程、岷县清水水电站、宝兰铁路复线、兰临高速、中铝西北铝分公司技改项目、罗定、天定高速公路工程、城市改造、小城镇建设开发项目，正在建设的引洮工程、中铝西北铝10万吨铝箔深加工项目，有力地推动了地方经济发展，也将直接为全市地税收入的稳定增长打下了坚实的基础。

（二）地方税收发展面临的困难

一是经济结构不够优化，制约税收增长。地方税收主要来源于第二、三产业。在生产总值(GDP)规模一定的情况下，第二、三产业的比重尤其是第三产业的比重越高，增长速度越快，地方税源就越丰富，地方税收增长就越快。2010年，定西市三产所占比重为52%，低于发达地区，制约了地方税收快速增长。

二是税源结构单一，难以支撑地税收入持续稳定增长

1.来源于重点项目、房地产和建筑安装等一次性税源左右着整个地税收入。今年前七个月，重点项目、房地产和建筑安装等一次性税源产生的地税收入为9047.13万元，占整个税收收入的59.47%。从税收行业分布情况看，重点项目、房地产业和建筑业占有绝对从份额，三个行业实现的税收收入占今年前七个月税收收入的65.72%，而这三大行业实现的税收大部分属一次性税源，容易受国家政策和政府决策等多种因素的影响，税收收入波动性大。而固定税源中主要行业如金融保险业、中药材加工、铝炼加工、交通运输仓储及商品批发零售业实现的税收收入相对较少，增长幅度也不大，与本期的税收增长幅度相比有较大的差距。纵观税收的行业结构，一次性税源在税收收入的分量可见一斑，这种依赖一次性税源的税收现状，很难反映地方经济发展的真实水平，同时也增大了税收的基数，给以后年度税收持续快速发展带来很大的困难。

2.单一型经济税源结构严重影响地税收入稳定增长。定西市前几年一直支撑经济发展的主要产业是中药材加工、铝炼加工、烟草专卖，其产生的税收也占据了地方税收收入的半壁江山。尽管几年来重点项目、房地产行业的快速崛起，为税收持续增长特别是地税收入的增长注入了新的活力，但中药材加工、铝炼加工、烟草专卖企业年近6000万元的地税收入依然不容忽视，给我市地税收入持续高速增长带来的巨大压力。

三是基数不断抬高，带来增收压力。2006年以来，地方税收连续几年两位数（30%以上）增长，基数不断抬高，“基数越高，增长越困难”的局面开始体现。如：2006年全市地方税收完成数为24379万元，2007年地方税收要增长10%，只需增收2444万元；2010年全市地方税收完成数为74141万元，2011年地方税收要增长10%，则需增收7415万元。这无疑给地方税收保持增长带来了巨大压力。

四是税收政策调整，侵蚀地方税基，难以支撑地税收入持续稳定增长。增值税转型改革减收城建税。为扩大国内需求，降低企业设备投资的税收负担，促进企业技术进步、产业结构调整和转变经济增长方式，国家进行由生产型增值税为消费型增值税的增值税转型改革。将由此导致城建税减收。其他政策减收，工薪个人所得税的费用扣除标准提高将继续带来减收；落实下岗再就业人员、农民工创业就业等税收优惠政策都将带来地方税收减收。

三、实现地税收入可持续增长的思考

定西区域发展战略对地税工作提出了新的更高的要求。面对新的形势、新的挑战和新的任务，地税部门应积极面对新形势下的新任务、新要求，既要清醒地认识到地税税源减少的不利因素，也要充分认识积极财政政策拉动经济增长的有利条件，坚定信心，共克时艰，按照科学发展观的要求，立足长远，把实现地税收入可持续发展的工作重点放到服务加快发展、培植壮大税源和优化地税支出结构上。

（一）以科学发展观为统领，深刻把握经济税收规律，不断提高组织地税收入能力

一是要辩证地把握经济与税收之间的互动规律，树立科学的符合经济税收发展规律的税收增长观。要深刻理解和认识到，除了不断加强征管，努力挖潜堵漏外，还必须积极服从服务于经济发展大局，为经济社会持续健康发展发挥应有的作用，这才是真正保障地方税收实现可持续增长最主要、最根本的因素。只有不断增强经济发展的主动力，才能从根本上获取保障地税收入可持续增长的充足源泉。

二是充分认识经济投入与税收产出在时间上的不完全对等关系。在反映经济发展的波动性和周期性影响方面，税收产出具有一定的滞后性，只有使经济保持持续增长和长期稳定运行，才能保证地方税收在较高的平台基础上实现可持续增长。

三是积极提高对地税税源的掌控能力。要及时通过多种渠道，全面深入地掌握税源发展变化的情况，并能根据税源的发展变化实现税源的有效控管，从而有针对性地挖潜堵漏，为保障地方税源的平稳增长开源节流。

（二）围绕发展优化服务，积极培植地方税源增长，是实现地税收入可持续增长的前提和保证

从我市经济社会发展的大局出发，作为赋有管理经济税收职能的地税部门，我们必须紧密围绕我市经济社会发展的总体目标和方针大计，积极主动，全力服从服务于市委、市政府经济发展的总体部署和具体要求，在为地方经济社会发展服务的过程有所作为，有所建树。只有这样，才能真正发挥税收杠杆的服务职能和导向功能，在促进地方经济发展的同时，也有力促进地方税源的进一步壮大。

一是着力推动工业经济发展，努力培育主体税源。工业已成为我市国民经济的支柱和地税收入的主要来源。结合当前我市经济工作的重点，地税部门完全可以在强化国有资产监管，推进投融资体制改革，完成行政事业单位国有资产清收等方面发挥更积极、更重要的作用。尤其是在促进和深化国有企业改革，促成各级国有企业的改革改制及政策性破产等重点工作上，地税部门是可以提供更多、更有力的税收政策支持和导向服务功能的。在这一方面，我们要对政府有关支持工业经济发展的政策深入研究分析，促使政府做出更符合国家税收政策导向的决策部署，而不是急功近利、有违国家调控政策的措施和方法。要用足用好各项税收优惠政策，帮助和引导企业调整发展结构和经营方向。积极推进工业平台建设，为地方政府招商引资，调整经济结构和转变发展方式，重点扶持优势产业，做大做强工业经济提供有力的、明确的税收政策支持。

二是进一步优化税收服务环境。要积极运用现行税收优惠政策，积极服务我市全面推进工业化、城市化和发展民营经济的各项工作部署，积极扶持企业做大、做优、做强，同时，要及时跟进市委市政府的决策部署，主动融入市委市政府提出的“兴农强工、做大城镇、扩充总量、提升水平”和精心打造“中国两都”、弘扬“三苦”精神、建设“四大基地”、实施“五大工程”的总体思路以及全面实施的“在中心带动上抓机遇，在组团发展上下工夫，在整体推进上求突破”区域发展战略，全力做好各个产业重大项目建设“事前、事中、事后”的纳税辅导、政策宣传和走访帮扶工作，对重大产业项目的涉税事项，做到即时受理、即时办结，确保项目建设税收应收尽收，积极打造文明高效、具有定西地税特色的服务样板。积极推进网上办税、同城申报、邮寄申报等多元化申报方式，以多样化的申报方式和信息化支撑下的申报网络服务纳税人；进一步整合业务流程和征管资源，全面推行一站式服务、首问负责制、预约服务、延时服务、假日服务等形式，以满足纳税人的需求为导向，逐步实现“前台受理、内部流转、限时办结、统一出件”，避免纳税人“多次办理、重复办理”的现象，并力所能及地为纳税人提供一些个性服务。

（三）加强管理，科学征管是实现地税收入可持续增长的必由之路

一是严格税政管理，大力挖潜增收。首先，要将工作重点放在确保主体税种增长潜力上。有的税种如个人所得税虽然存在较大的政策减收因素，但如果抓住其中的征管薄弱点，大力堵塞征管漏洞，那个人所得税收入不仅不会出现减收，甚至可能出现新的一轮快速增长。其次，要有针对性地将工作着力点放在车船使用税、房产税和土地使用税等非主体税种上，要认真纠正非主体税种政策执行不到位的问题，积极开展分税种的专项清理工作，积极纠偏堵漏。再就是要严格减免税管理，从严控制困难性税收减免，对法定税收减免，做到依政策办理，依程序审批，依时限办结。

二是强化征管措施，力求尽收尽收。要进一步加强对纳税申报、发票管理、代征代扣、纳税评估等各环节的管理，有效组织落实所得税汇算清缴工作。要在加大重点税源企业监控力度的同时，细化对小额税收的管理，确保应收尽收。严格征管“六率”考核，确保征管质量过硬、征管水平上台阶，切实维护公平合理的纳税秩序。

三是要有针对性地提高税源管理特别是行业税收征管水平。如在加强税收行业管理上，积极推进分级分类、科学化、精细化管理，重点加强房地产业、建筑业等营业税重点行业税收征管，特别是要依托我市房地产业税收一体化管理的优势，不断健全项目税源信息数据库，实现全程有效的动态监控管理。同时，要切实支持地方经济发展，严格贯彻落实各项税收优惠政策，特别是要积极兑现下岗再就业税收优惠政策、新一轮西部大开发战略、《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》税收优惠政策等等。

（四）不断加强队伍建设，是实现地税收入可持续增长的前提条件

一是要加强思想建设。坚持以人为本，积极以科学发展观为指导，强化依法治税和征管创新理念的灌输，使干部队伍始终保持一种奋发有为、积极进取的精神状态，切实转变思想观念，在全面提高自身综合素质、认真履行本职、切实优化纳税服务等方面开动脑筋，发挥出主观能动性和积极性，促进征纳关系和谐发展。

二是要加强绩效管理。在确定岗位职责，明确工作规程，明晰工作要求，规范岗间关系，细化工作流程，严格考核评估的基础上，大力实施有效的绩效激励机制，真正做到奖优罚劣，不搞“大锅饭”和“一碗水端平”。

三是要把作风建设和廉政建设作为干部队伍建设的生命线。不断加强政治素质、宗旨意识、组织纪律、作风形象的教育，加强制度建设和监督，建立健全教育、制度、监督并重的惩防体系，坚持廉洁从税，踏踏实实办事、干干净净做人、明明白白收税，坚决杜绝侵害纳税人权益问题的发生，切实保障地税征管工作在依法治税的轨道上顺利开展。

四是要完善业务学习制度，制定好培训方案，明确培训内容，保证培训时间，开展全员培训，熟练掌握办税程序和企业账务处理、税收理和与企业实务、会计利润和企业应税所得等相关知识，不断提高干部职工的业务技能。在严格落实服务承诺、简化办事环节上下工夫，在政策法规规定的时间内，进一步缩短审批办理时限，提升办事质量和效率，以热情的态度、优良的作风、娴熟的技能服务纳税人。

（五）合理编制税收计划，是实现地税收入可持续发展的一个关键因素

在现行体制下，税收计划将长期存在，并且收入任务按基数加增长比例的分配方式也将难以改变。如何在税收任务、地方政府财力需要和经济税源发展现状之间寻找最佳结合点，是摆在各级税务机关的现实课题。但在实际工作中，现行税收计划的制订始终在许多问题和难点，使得组织收入原则不能实事求是地落到实处，一是基数对计划的影响程度太大；二是难以消除基数中的非即期因素；三是增长率的制定依据不足，影响税收计划的准确性。

实践证明，一个好的、符合实际的税收计划能起到调动各方积极性，保证收入稳定增长，有效促进依法治税目标的实现。编制税收计划，一要坚持经济决定税收的原则，经济发展的速度和规模决定了税收增长和规模，应根据本地的经济发展状况和经济结构，来确定税收计划；二要坚持积极可靠和留有余地的原则，要把主观能动性和客观可能性结合起来，特别是对于我们欠发达地区来说，由于经济相对滞后，税源不是很充裕，在计划安排上，如果不留有一定余地，不考虑一些非正常因素，就不能保证税收的完成，甚至可能会造成税收计划的约束力大大削弱；三是要适度淡化税收计划的刚性要求，积极探索实施以税源为基础的计划分配方式，努力实现税收计划由指令型向指导型的转变。要改变以完成收入任务为主的单一考核办法，更注重对税收政策执行情况，以及征管质量和征管效率的考核。

作者单位：定西市地税局

写作时间：2011.9