对欠发达地区发展地方政府融资平台贷款的探索

对欠发达地区发展地方政府融资平台贷款的探索

康　临　杨振宇　张　兵

甘南藏族自治州（以下简称甘南州）地处青藏高原边缘，平均海拔在3000米以上，是典型的欠发达地区。截至2012年8月底，农发行甘南州分行地方政府融资平台贷款客户3户、占比15%，贷款余额10.2亿元、占比79.13%。尽管地方政府融资平台贷款户数少、绝对额大，但社会效益突出，对新农村建设的贡献很大。现就在甘南州这样一个欠发达的少数民族地区如何发展地方政府融资平台贷款谈点思考。

一、发展地方政府融资平台贷款业务面临的机遇

随着农发行新农村建设和水利贷款业务的开办，为开展地方政府融资平台贷款业务带来了新的机遇。

（一）政策支持力度不断加大。根据《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》和省委、省政府《关于进一步加强藏区工作的若干意见》、省政府《关于贯彻国务院支持青海等省藏区经济社会发展若干意见的实施意见》，以及《甘南藏族自治州落实国务院支持藏区经济社会发展政策实施意见》，国家对包括甘南州在内的藏区发展将给予政策及资金方面的大力支持，尤其是甘南州各级政府正在积极实施的“五大建设”发展规划，项目涵盖生态、旅游、文化、产业等领域，如“引洮济合”供水项目、“引洮入潭”饮水项目、夏河畜牧产业园、合作循环经济产业园等大型项目，都属我行贷款支持的重点方向。

（二）建设甘南州资金缺口大。甘南州下辖合作市、夏河县等七县一市，基础设施建设普遍滞后，城市建设任务艰巨，依靠当地资源发展经济的愿望迫切。目前各县市政府急需改变城市面貌，建设和提升城市供水、供热、污水处理、道路等民生项目，资金来源主要依靠国家投入，但国家投资资金分年度下达，这就需要地方筹措配套资金，因此一旦项目开工建设，资金缺口很大，政府融资意愿十分强烈。

（三）甘南州各级政府负债较小，财政收入潜力较大。目前甘南州各级政府在国开行、农行等银行贷款约3亿元，相对银行负债较小。2012年1—7月，甘南州固定资产投资完成88.86亿元，同比增长36.7%；组织实施项目555个，新开工项目308个，投产项目110个。2011年全州大口径财政收入完成7.74亿元，增长22.3%，总量在甘肃省排名倒数第一，但增速相对靠前。近年来甘南州加大对当地矿藏资源、水利资源、旅游资源、畜牧资源的开发建设，成为财政收入新的经济增长点。尤其是玛曲县、碌曲县加大金矿开采力度，合作市、临潭县、舟曲县、迭部县、夏河县陆续进行旅游和水电开发，都为财政收入的持续快速增长创造了良好的基础。

二、发展地方政府融资平台贷款业务存在的困难和问题

通过地方政府融资平台贷款的营销、宣传、调查等工作，目前贷款运行主要存在以下几方面的困难和问题：

（一）各级政府由于财政困难，对通过贷款促进当地建设的认识不一。甘南州属于西部欠发达少数民族地区，地方财政收入困难，主要依靠转移支付。地方基础建设欠账较多，建设资金主要依靠中央和省级项目投资。各级政府及部门领导普遍认为建设项目贷款利息资金来源无法落实，尽管好多建设项目非常迫切，关乎民生大事，但依靠国家资金比较稳妥。只有少数财力较好的县、市，领导对贷款建设比较支持。

（二）缺乏贷款运作的合法主体。甘南州除碌曲县、玛曲县向农行、国开行申请贷款外，其余县市均未向银行直接贷款，对银行贷款运作程序不熟悉，缺乏地方政府融资平台贷款主体。有贷款主体的，其资格也不规范，如资产权属不清晰、资金运作不规范等。

（三）政府对贷款运作及管理支持力度有限。地方政府融资平台贷款是各级政府主导、财政对项目贷款本息予以全额补贴的涉农项目贷款。项目建设贷款由本级政府发起，涉及人大、财政、发改委、国资委、土地、城建、房管、交通、环保、规划等行政部门，各部门之间衔接、协调力度不够，一些具体事项落实效率较低。如政府重视不够，各部门各自为政，直接制约着贷款运作，更加大了贷后管理难度。

（四）有效抵押资产落实较难。有的政府尽管有贷款意向，但由于抵押和利息无法落实而放弃。从已发放的地方政府融资平台贷款提供的抵押来看，主要用政府整理出土地的使用权作抵押，但由于政府在使用土地方面动作不规范，在未与银行沟通的前提下擅自在抵押土地上建造房屋，给抵押权的实现带来难度。还有部分抵押物如经营性公园占地在变现方面具有一定的局限性，变现能力不强。

（五）政府提供财政报表难度较大，且信息披露不充分。在我行测算政府负债率、债务率、区域融资最高额度时，需要政府提供财政报表，财政部门对此配合不力。而且政府财政报表对债务反映不全面，对有些数据进行了调整。尽管有些项目数据可以与财政局进行核实沟通，但仍然存在有关评估数据出现取舍和理解上的偏差。另外，要求政府提供的财政报表为年度报表，对政府在某一时点的财政预算执行情况和负债情况难以掌握。

（六）贷后管理难度大。地方政府融资平台贷款管理的核心主要体现在项目建设进度与资金管理、政府信用、政府财政预算执行情况、政府项目资金配套与筹措等方面。实施有效的贷后管理，一方面需要贷款客户的配合，另一方面需要政府相关部门的支持配合。一旦贷款发放，政府部门始终处于强势主导地位，而我行则处于弱势地位，如对方配合不力，贷后管理将显得十分被动。

三、发展地方政府融资平台贷款业务和防范风险的对策

（一）加强宣传。要密切与各级政府及相关部门的联系协调，通过上门营销、媒体宣传、召开银政银企项目对接会等多种形式，大力宣传我行地方政府融资平台贷款信贷政策、政策优势、利率优势、资金优势以及贷款范围、条件、品种等，积极参与政府重点项目前期融资工作，协调搭建项目融资平台，扩大我行知名度，吸引政府融资意愿。

（二）择优放贷。首先要选择各级政府重点优势项目作为地方政府融资平台贷款的营销支持对象，尤其是列入国家重点支持的藏区经济发展项目。其次要选择符合条件的平台作为贷款主体。再次要落实有效的担保措施，选择优质资产作为抵押物，有效降低担保风险。

（三）创新管理方式。由于地方政府融资平台贷款项目大多数属于社会效益、环保效益、民生效益显著的项目，应在贷款准入、再贷款、资本金补偿、利率优惠等方面给予相匹配的优惠政策，为地方政府融资平台贷款健康有效发展创造宽松的政策环境和条件。针对地方政府融资平台贷款政策性强、经济效益低、还款来源主要依靠财政补贴收入的特点，在管理上应区别于商业性贷款，增强可操作性，注重资金流向、项目管理、政府财力、政府还款意愿、政府人员变动等方面的管理。

（四）完善贷后管理措施。一要按季度或按年收集地方政府财政预决算报告及相关材料，及时分析和掌握地方财政收支及财力变化情况。二要坚持每年督促地方政府、人大将当年到期贷款本息纳入财政预算，在到期前及时催收。三要高度关注地方政府负债规模变化情况，特别是贷款本息偿还以县级财政补贴为主的贷款营运情况，定期分析其偿贷能力，对政府盲目举债、过度负债、偿贷能力下降等实行风险预警和提示。四要建立与地方政府、财政、项目建设单位的定期工作联系制度，签订贷款使用监管协议，借助多方力量共同管理贷款。