建立广西中小企业债券的信用评级制度

第三节　建立广西中小企业债券的信用评级制度

一、信用评级的功能和作用

1．信用评级的概念

2006年6月，由中国人民银行等众多机构提出起草颁布的《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》中对信用评级的定义为：信用评级，也称为资信评级，由独立的信用评级机构对影响评级对象的诸多信用风险因素进行分析研究，就其偿还债务的能力及其偿债意愿进行综合评价，并且用简单明了的符号表示出来。

2．信用评级的作用

信用评级的功能本质在于揭示风险，主要是指借款人不能按照约定按期偿还全部或部分债务的风险，衡量指标有违约率（Probability of Default，PD）、违约损失率（Loss Given Default，LGD）和违约风险敞口（Exposure At Default，EAD）等。好的信用评级可以促进资本市场的公平、公正、诚信，对资本市场参与的主体都有很重要的意义，首先对投资者而言，为他们提供公正、客观的信息，从而起到保护投资者利益的作用，对筹资企业来说可以降低成本筹集资金。同时信用评级为资本市场管理部门提供审查决策的依据，保持资本市场的秩序稳定。事实上根据国际市场的评级经验表明，评级机构的评级结果在某种程度上也验证了级别与违约风险之间的对应关系。

二、国际信用评级的发展历程

为了改变资源浪费的状态，根据现阶段的行业的特点，应本着“先集约、后竞争”的原则，设置适度的市场准入标准。而完善信用评级市场准入制度的关键就需要建立一种信用评级机构认可制度，一方面规范信用评级市场大力推动信用评级行业的发展，另一方面使得被认可评级机构的评级结果能够满足监管使用的要求。1975年，美国国家证券监管局（SEC）首先实施NRSRO制度，是国际上最早的信用评级机构的认可制度，此认可制度的引进极大地推动了评级机构的发展。

1．NRSRO制度发展

NRSRO由SEC官员以无异议函的方式认可，1975年首先确认穆迪、标准普尔和惠誉三大评级机构为NRSRO。在20世纪80年代曾有7家NRSRO，但由于收购兼并到90年代时又只剩下三大评级机构。近几年迫于政治压力和评级机构过于集中的担忧，又增加了一些NRSRO，2003年增加了加拿大的Dominion Bond Rating Serviee，2005年增加在保险评级方面有独特优势的A．M．Best，2007年SEC批准了日本信用评级有限公司（JCR）和日本评级与投资信息有限公司（R＆I）两家日本评级公司和来自费城的Egan－Jones信用评级公司，截至2009年4月底共有10家NRSRO。作为认可制度关键所在的NRSRO的认可标准已经历了不同的阶段。最初并没有具体的标准，SEC在确认NRSRO资格时使用个案研究的方法，有兴趣申请NRSRO资格的机构申请后，SEC即调查研究该评级机构的结果是否广泛使用，是否具有可靠性和可信赖性。根据调查结果如果认定一家评级机构可以被认可为NRSRO，就向其发出无异议函认可该机构，否则就发信拒绝申请。

近几年SEC认为需要进一步定义评估NRSRO资格的标准，2005年3月SEC发布的提议监管中就对此有一定研究。目前SEC官员在认可评级机构时最重要的单一指标是看评级机构是否被全美的评级结果主要使用者认为是可信赖的。强调这一标准是为了保证该NRSRO评级结果适合使用于监管目的，并且由市场对它的可靠性做出了保证。此外SEC官员还评估评级机构的经营能力和可靠性，其中包括：（1）评级机构的组织结构；（2）财务状况；（3）员工的数量和素质；（4）独立于被评级公司的情况；（5）评级程序；（6）评级机构是否建立了内部制度以保证非公开信息不被错用和这些制度的执行情况。

2．我国信用评级制度发展

从国外发展的经验来看，我国信用评级行业和韩国一样也是在从20世纪80年代中期开始萌芽，早期信用评级市场规模也并不大。特别是由于担保债券的盛行使评级机构的运用和发展受限，因为投资者普遍认为为公司作担保的金融机构是没有违约风险的，因此评级的作用完全不受重视。但在1997年亚洲金融危机后无保证公司债发行急增提升了信用评级中介机构的重要性，信用评级市场得以扩大。

此外在监管问题上也改变多头监管的状况，按照国际惯例，企业债券一般交由证监会负责，我国企业债券的监管也统一交给证监会。因为一方面企业债券的监管和审核的对象主要是企业，而证监会在企业审核方面的经验丰富，业已形成一套比较成熟的审核制度，但是人民银行监管的对象却是以银行为主的金融机构，而在审核企业方面经验并不多，另一个原因是由于企业债券与资本市场联系紧密的。

三、建立广西中小企业信用评级认可制度和市场准入制度

（一）建立信用评级认可制度和市场准入制度的必要性

从国外信用评级的发展来看，信用评级发展的模式分为“市场驱动型”与“政策法规驱动型”两种模式。在“市场驱动型”模式下主要依赖信用评级机构的自身努力和评级行业发展，以美国为代表。由于美国的评级制度是经过了上百年的市场优胜劣汰形成的，所以市场驱动才具备了基础的条件。而在“政策法规驱动型”模式下监管部门的认可推广起很大作用，如推动强制评级等，以印度、日本为代表。完全由市场驱动的条件太严格苛刻，难以实现，各国的评级制度中几乎都有政府政策的推动因素，即便是最发达的美国评级制度也不例外。

目前我国正是由于市场准入制度的不完善才助长了评级机构恶性竞争，尽管政府当局一直在努力完善发展企业债券和其信用评级，从一系列政策法规的出台就可以看出政府的决心。但是冷静分析后必须承认，我国信用评级行业由于发展历史短基础太薄弱，更没有像美国信用评级业那样经过数次危机的洗礼积累了相当的经验，该行业的发展必将是一个任重而道远的工作，无法一蹴而就。就发展我国企业债券市场的信用评级体系来说，很多学者都提出了很多的建议：需要积极培育信用评级文化，提高民众信用评级意识等过于形式空泛的理论，但是，我国信用评级的发展，单纯依靠市场驱动的方法难以奏效，至少短期内难以有很大的推动作用，必须依赖于政策推动。

（二）完善信用评级认可制度的对策

1．完善资格认定法律与机构

国家发展和改革委员会从2000年起开始修订新的《企业债券管理条例》，但截至目前，新的《企业债券管理条例》仍未推出，使得一些滞后的条款至今还有效，要发展债券市场必须松绑那些不适当的限制。

2003年，国家发展改革委员会也以通知的形式，认可几家评级机构的评级资格。2005年，中国人民银行关于《发行企业短期融资券的管理办法》对信用评级机构进行了重新的认可和确认，但是依旧没有成文的标准可依。至于《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》规定：从事信贷市场和银行间债券市场信用评级业务的信用评级机构，应取得评级业务主管部门的业务认可，但具体的标准仍不明确。中国证监会2007年9月1日实施的《证券市场资信评级业务管理暂行办法》也只对评级机构从事证券信用评级业务的准入条件做出了一些规定。在这种情况下，我国认可制度的完善任重而道远，从监管者角度来看主要应做好下面两方面的工作。

第一，建立统一的资格认定机构。据国际经验和现状，完善我国评级认可制度首先要建立统一的资格认定机构，如美国NRSRO认定机构是SEC。目前我国并没有统一的资格认定机构，在现有政策文件中只有“评级业务主管部门”这个概念，在诸如“拟进行信贷市场和银行间债券市场信用评级业务的信用评级机构，应以书面方式向评级业务主管部门提出中请”等条文中出现。如果按照评级对象分，则存在着多个认可部门，这不仅不方便监管，而且各个主管部门之间又缺乏有效的沟通和协调，认可时过多地关注本领域的情况，导致市场分割、认定标准不一。

第二，加快完善信用评级认可制度的立法工作。虽然2006年11月由中国人民银行等众多机构共同提出起草颁布的《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》，作为国内第一部信用评级行业标准有一定的指导作用，但是由于其法律地位太低效力有限，而且该标准内容过于笼统，不便于实际操作，还是需要在规范基础上制订并执行更加具体的认可制度。

总之，我国当局应该根据评级机构的规模实力、现有市场占有率、评级机构内部控制水平、历史业绩等综合考评。目前，应该对评级机构资格的认可采取严格控制，同时对现有的数量庞杂的信用评级机构予以清理整顿，通过联合兼并的方式组建综合性成规模的评级机构，以树立有权威的公信力的评级机构。

2．完善企业债券信用评级的监管

评级需求不足是阻滞信用评级发展的最主要原因，而制约我国债券市场的重要原因是政府管制和干预过多。企业债券一级市场和二级市场的种种非市场化的现象对信用评级的产生影响。企业债券的发展和信用评级之间可谓是相辅相成的关系，如何大力发展债券市场也是长期以来困扰当局难题之一，尽管采取了各种市场和行政措施鼓励债券市场的发展，提高直接融资比例，但收效甚微，债券市场的非市场化现象依旧普遍，因此尽管困难，大力发展债券市场的方向明确，促进信用评级和债券市场良胜循环的必要措施之一是继续减少政府干预，消除非市场化障碍。

由于信用评级行业的特殊性，如主要评级机构通常在市场上具有垄断性，监管有一定的难度，目前很多国家对资信评级行业还没有很严厉的监管，即使有监管的国家，其监管力度对新进入的评级公司也效力非常有限。总之，各国对信用评级监管都没有的达到满意的程度，很多国家都在酝酿相关的改革方案。从国际经验来看，政府对信用评级的监管模式与评级市场化程度密切相关，评级发达国家的模式构建重点放在对法律制定的细化上。

（三）选择评级行业监管模式

由于我国评级行业仍处于发展阶段，现行的信用评级管理仍带有计划经济的色彩，评级行业按照评级对象分别由多个政府部门进行管理，各部门之间缺乏有效的沟通和协调，忽视了行业间评级方法、评级标准的共性以及市场的互补性，导致市场分割、标准不一。多头监管不利于信用评级标准的统一和评级质量的提高，也不利于社会资源的有效配置。而且至今为止，行业协会尚未组建，亦不能依靠行业协会进行自律规范。所以在我国应建立以政府监管为主、行业自律为辅的监管模式。

1．完善监管立法和统一监管机构

促进行业协会的建立和完善市场准入制度，加快监管立法以及确立独立统一的监管机构。考虑到信用评级的主要对象是企业证券等金融工具，建议在我国可以建立由证监会实施独立监管的体制。由于信用评级服务的性质与会计、法律服务有一定的类似性，因此，也可以参考借鉴我国注册会计师行业、律师行业的监管模式。为了保证信用评级行业的规范性和健康发展，监管当局应当定期和不定期地对评级机构的工作进行监督，对信用评级机构在评级过程中的工作是否符合业务规范、内部管理制度，如客户非公开信息的保护、利益冲突的防范等相关内容是否适当等问题进行监管，以保证评级机构的独立性和公正性。

2．惩罚措施和强制退出机制

必须将那些严重违反职业道德、恶意违规影响行业形象的评级机构尽早清理出行业，评级机构在评级过程中出现的任何不遵循合理流程的主观故意行为都将承担法律责任。而且如果惩罚机制和强制退出机制以及评级质量检验体系的有效建立，违规成本加大，必将督促评级机构努力提高自己建设，公正独立地提供服务。

3．评级质量的检验工作的建设

当然，监管中非常重要的一个方面依然是对评级质量的检验。《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》也规定评级业务主管部门应依据违约率为核心的考核指标，对信用评级机构的评级结果进行检验，对评级质量不高的评级机构实现市场淘汰，并对违反信贷市场和银行间债券市场信用评级有关规定的评级机构进行处理。但事实上由于违约率数据的缺失，评级质量的检验基本没有开展，因此监管当局也必须在违约率数据统计维护方面发挥作用，尽快建立统一系统的数据库，以便信用评级行业的长期发展。