国际经验与借鉴

政府间事权与支出划分:国际经验与借鉴

政府间事权与支出划分:国际经验与借鉴^[1]

寇铁军^[2]　周　波

中央与地方关系问题一直处于政治、经济生活的中心，而事权与财权的划分是界定中央与地方关系的核心。合理划分政府间事权、财权与财力有助于规范中央和地方政府的行为，科学界定中央和地方的职责，处理好中央与地方的关系。处于转轨过程的中国要明晰中央与地方事权与支出责任问题，不仅要遵循市场经济条件下市场与政府分工的基本规律，而且要借鉴国际有益经验并结合中国的实际国情进行现实选择。

一、政府间事权划分的国际惯例

从世界范围看，历经几百年的发展和完善，发达国家的中央与地方政府分权已形成稳定而成熟的运行体制，并运用层次较高的法律来确保中央与地方分权的正规化和制度化。

从政府间事权划分角度看，制定美国宪法的过程中，州权派首领杰佛逊的“把防务、对外及州际关系委托给全国政府，而各州掌管公民权利、法律、警察以及一般涉及州的事务的行政管理”^[3]的主张得到体现。法国分别于1871年和1884年制定了关于省和镇的法律，进而又在1982年通过《地方分权法》，从而揭开法国政治、经济、行政等领域综合改革的序幕，“因为它直接涉及决策权和管理权的下放、地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定”。^[4]第二次世界大战后，日本通过《地方自治法》规定中央集中掌握涉及国家根本利益、关系国计民生的重大事项，如法律、国防、外交、制宪、审判等，地方政府则掌管本行政区的行政、财政、地区建设和公共福利等32项职权。德国联邦、州和市镇三级政府的事权由《德意志联邦共和国基本法》规定:联邦政府负责国防、外交、社会保障、社会安全、联邦范围内的重要交通设施（如铁路、高速公路）的建设和管理，以及科学研究和教育的投资；州承担包括司法管理、内部安全、文化教育和卫生事业在内的行政管理任务；市镇的任务分为指令性义务任务、非指令性义务任务和自愿任务三种。^[5]

表1给出若干国家政府间支出责任的划分概况。我们看到，各国公共产品供给责任划分的主要差异表现在中央政府在供给地方性公共产品的过程中所发挥的作用上。较为强调中央政府作用的国家，如日本，中央政府在供给地方性公共产品过程中发挥较大作用；而分权较为明显的国家，如美国，地方性公共产品供给主要依靠地方政府。

表1　若干国家中央与地方政府间支出责任划分

注:“F”、“S”分别代表中央和省/州及其下级政府；表根据寇铁军（1996）以及马骏和郑康彬（1997）的资料综合整理。

二、政府间财政支出划分的国际经验

实践证明，中央与地方政府职能的实现及实现程度是与各级政府提供的公共产品的质、量、度相伴而生的。也就是说各级政府要履行各自的职责，就必须承担一定的支出责任。

表2继而给出20世纪90年代以来英、法中央和地方政府支出状况，通过分析这两个国家中央和地方政府财政支出结构，可以发现如下共性:

1.在英国和法国，中央政府支出占全国总支出比重都比较高，英国中央支出和地方支出比例为77.63∶22.37，而法国甚至达到82.41∶17.59；此外，构成地方政府支出的财力有很大比重来自中央政府的转移支付，中央政府转移支付占地方支出比重在法国为34.71%，而该比重在英国甚至达到71%左右。由此可见，在英国和法国这两个单一制国家中，中央政府在财政支出中占有决定性的主导作用。

2.从英、法两国中央政府支出项目及其各自所占中央政府财政支出比重看，英、法两国都将较大的支出比重花费在健康和社会保障以及福利支出上。英国中央政府在健康和社会保障以及福利的支出比重分别为35.56%和14.05%，而法国的该比重分别为16.68%和43.54%，这两部分支出占据中央政府支出总额的50%～60%。余下的50%左右的中央政府支出被投放在国防、经济事务和服务、一般公共服务以及利息支付和教育支出上，其中，经济事务和服务支出的比重都比较低，在英国和法国分别为5.65%和5.58%。

3.从英、法两国地方政府支出项目及其各自所占地方政府财政支出比重看，英、法两国都将较大比重的支出花费在教育、社会保障和福利上。在英国，教育、社会保障和福利的地方政府支出比重分别为29.94%和28.51%，两者占全部地方政府支出达58%左右；在法国，两者的比重分别为19.48%和17.39%，占全部地方政府支出的37%左右。英、法两国其他政府支出的投向稍有差别，英国地方政府支出中11%左右花费在公共秩序和安全上，而法国在一般公共服务、住宅和社区的福利设施支出上分别花费11.19%和22.13%。同样有趣的是，地方政府在经济事务和服务方面的支出比重同样不是很大，英国为5.44%，而法国为9.41%。

表2　20世纪90年代以来英、法中央和地方政府支出结构分析　单位:%

续表

注:表中与“中央”和“地方”对应的数值指中央和地方政府财政支出项目占本级政府支出的比重，“na”代表不存在此项支出，“C”代表对应的财政支出项目完全由中央政府承担。

资料来源:根据2000～2004年IMF“Government Finance Statistics Yearbook”数据计算得到。

4.英、法两国每个政府财政支出项目的中央和地方相对支出责任呈现三个显著特点。首先，英、法两国中央政府都完全承担某些财政支出责任。英、法两国的国防和利息支付完全由中央政府承担；在经济事务和服务领域，英国完全承担燃料和能源支出，而法国则完全承担农业、林业、渔业和牧业，以及矿业、制造业和建筑业支出，除此之外，英国的健康支出完全由中央政府承担，并承担绝大多数的农业、林业、渔业和牧业，以及矿业、制造业和建筑业支出责任。其次，英、法两国中央政府都在一般公共服务、社会保障和福利、经济事务和服务方面承担80%左右的支出责任，而地方政府在娱乐、文化、宗教事务支出中承担70%以上的支出责任。再次，英、法两国都存在中央和地方政府共同承担的财政支出责任，比如公共秩序和安全、教育、住宅和社区的福利设施、交通和通信，但两国在中央和地方政府的相对支出责任方面表现不同，英国地方政府在公共秩序和安全、教育以及交通和通信支出中承担主要责任，而法国中央政府在上述支出中承担主要责任。

5.结合中央和地方政府的财政支出项目及其各自所占本级政府财政支出比重，我们看到英、法两国将健康、社会保障和福利、教育、住宅和社区的福利设施等项目分别作为中央和地方政府的支出重点，而一般公共服务、经济事务和服务支出比重都不占有决定性的主导作用。这表明，英、法两国的中央和地方政府财政支出都在公共财政框架下运行。

三、我国政府间事权与支出划分存在的基本问题

我国政府间事权与支出划分存在的基本问题是政府定位不清晰，政府间事权界定模糊且支出责任有待进一步明确。

市场失灵理论说明政府干预经济的必要性，而公共选择理论则给出了政府行为、职能、作用失效的认识。在市场、政府的职能和缺陷同时存在而又相互依存的混合经济下，政府活动应该限制在市场失灵领域的宏观经济层面上，致力于社会公平，而市场机制调节应在政府失效领域的微观层面上，追求经济效率。我国尚处于经济体制转轨的过程中，政府与市场分工不明确，政府职能中的“缺位”、“错位”和“越位”共存。从履行政府职能的政府支出角度考察，表3给出了1996年我国中央和地方政府财政支出结构。简单分析可以发现，我国中央政府财政支出中，基本建设支出、国防支出、政策性补贴支出比重最高，文教科卫支出、行政管理费支出、科技三项费用、武装警察部队经费次之；地方政府财政支出中，基本建设支出、文教科卫支出、行政管理费支出和城市维护建设支出比重最高，加总四种支出达到地方政府支出的56.39%。从每项政府支出在中央和地方政府之间的划分来看，除科技三项费用、地质勘探费和增拨企业流动资金这三项在中央和地方政府支出中都不占重要比重之外，我国地方政府几乎在所有其他支出项目中承担主要的支出责任，这与表2所显示的英国和法国中央政府在一般公共服务、社会保障以及经济事务和服务中承担主要支出责任形成鲜明对比。由此可见，我国政府与市场分工仍不规范，政府定位尚不明确，而且中央和地方政府事权及其支出责任界定模糊。

在经济社会事务由中央管理、地方管理以及中央和地方共同管理的模式下，中央政府管理的货币政策制定执行、金融监管（包括银行、证券、保险、外汇）、税收制度和国税征管、进出口贸易管理、海关监管及关税征管、出入境检验检疫以及知识产权的授予和确认等事务，以及地方政府（省级政府）管理的地税征管都是明确的，而中央与地方政府共同管理的社会事务范围比较广泛，界限比较模糊。例如，财政预算、政府投资、市场监管、重要产业行业发展和管理、劳动、就业和社会保障、城乡建设、资源和环境保护、教育、科学技术、文化、卫生、体育、人口和计划生育、社会福利和救济等社会事业发展、民政、公安、监察、民族事务、司法行政等社会管理和国有企业产权管理等。在中央与地方政府共同承担职责的领域中，中央政府由于具有相当的权威，从而可能存在中央政府的“机会主义行为”导致某些领域的“缺位”，即中央政府不恰当地将某些事权下放给财权（财力）有限的地方政府，而地方政府由于财力有限而力有未逮。

表3　1996年我国中央和地方政府财政支出结构分析　单位:%

注:表中与“中央”和“地方”对应的数值指中央和地方政府财政支出项目占本级政府财政收入的比重，“na”代表不存在此项支出，“C”和“L”分别代表对应的财政支出项目完全由中央或地方政府承担。

资料来源:根据财政部“财税数据”计算，见http://www.mof.gov.cn/1162.htm。

四、我国政府间事权财权划分的现实选择

1.科学界定中央与地方政府事权。除了已经明确的中央与地方政府各自职能之外，在中央与地方政府共同承担的事权方面，应按照公共产品供给范围和行政管理相结合的原则进行清晰的划分。具有较大外部性的全国性公共产品的供给由中央政府负责，而受益范围局限于某些特定范围或者具有独特偏好的公共产品供给由地方政府负责；对于不能按照受益范围进行划分的事权，按照行政管理原则进行划分，即凡是属于全国范围内宏观调控的事务应由中央政府承担，而凡是一个省范围内的宏观调控应当由省级政府来承担。同时，借鉴分权化国家的成熟经验，我国可以通过法律形式的有限列举法来规范中央与地方政府的事权，从而确保消除政府职能中的“错位”、“越位”和“缺位”。因为，与有限列举法相比，地方政府尤其是单一制国家的地方政府，并不习惯“一般性管辖”，即地方政府承担除中央事权以外的剩余事权。在界定中央与地方政府事权过程中，应该充分利用事权清晰界定前存在的中央与地方政府博弈和“讨价还价”的有关信息，因为其揭示了中央与地方政府事权划分的某些合理因素。

2.运用法律规范政府间事权、财权划分。为实现政府间事权、财权的法律分权制，需要建立起一个完整、有效的法律体系。我国政府间事权、财权划分的法律安排可以有以下几种选择:①借鉴西方国家的成熟经验，对我国宪法进行修正，以国家基本大法的形式规范我国的政府间事权、财权划分。②完善预算法，修正《中华人民共和国预算法》第28条“除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券”规定，给予地方政府关于税收、债务和收费的适当立法权，使地方政府拥有更大的财权和财力。③制定财政基本法，由其明确中央与地方政府的确切职能以及中央与地方政府的财权分配。④有些学者建议制定《中央与地方关系法》来规范中央与地方政府事权、财权划分，我们认为，若在该法中科学地界定中央与地方政府事权，并与其他关于中央与地方政府收入划分、财政支出和转移支付方面的法律配合，比如预算法、税法和转移支付法，也不失为一个理想的选择。

3.划小省区、规范省级政府的财权和财力。我国现行的五级政府体制下，分税制只涉及中央与省级政府间的财力分配，而省与省以下政府间的事权、财权划分无章可循。相比较而言，我国的部分大省所承担的政府事权、财力使用远远大于某些国家的州、地区或省政府，这很容易导致部分大省省政府拥“财”自重，降低中央政府的权威性。从政治大局、社会稳定以及管理有效性等诸多角度考虑，通过适当划分省区，相对缩小省级政府事权、财权和财力，这样不仅能提高财政分权的效率，而且还有利于维护单一制下的中央权威，健全分权的制衡机制。

参考文献

［1］寇铁军.中央与地方财政关系研究［M］.大连:东北财经大学出版社，1996

［2］薄贵利.中央与地方关系研究［M］.长春:吉林大学出版社，1991

［3］［日］松村岐夫.地方自治［M］.经济日报出版社，1989

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［6］政府间财政关系课题组编译.政府间财政关系比较研究［M］.北京:中国经济出版社，2004

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［8］朱秋霞.德国财政制度［M］.北京:中国财政经济出版社，2005

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［13］美国宪法概论.http://www.dushu.net/us/usaconstitution/index.html

［14］刘剑文.中国税收立法问题研究.载徐杰:经济法论丛［M］（第1卷）.北京:法律出版社，2000

［15］傅光明.美英法三国财政体制及对我国的启示［J］.宏观经济研究.2001（8）

［16］联邦德国基本法.2002年7月26日修订版

【注释】

[1]本文是国家社会科学基金项目“中央与地方事权、财权划分的法律问题研究”（批准号05BFX013）的阶段性研究成果。

[2]东北财经大学财税学院院长，教授，博士生导师。

[3]何华辉等:《分权学说》，北京:人民出版社，1986年，第37页。

[4]［法］让·玛丽·蓬蒂埃:《集权或分权:法国的选择与地方分权改革》，《中国行政管理》1994年第4期。

[5]朱秋霞:《德国财政制度》，北京:中国财政经济出版社，2005年，第154～169页。