国际比较的启示与借鉴

在对上述五国政府间转移支付制度进行分析之后，可以看出，各国在具体制度规定上并没有一个固定的模式，而是呈现出多样化的特点，依客观国情而各具特色。但是，作为一个既成的政治经济制度，各国之间仍然存在一些原则性的特征，对这些要点的理解与掌握正是我们进行比较研究的重要目的。

第一，政府级财政转移支付制度设计的侧重点普遍倾向于以实现财政横向均衡为主要目标。各国在转移支付制度运行的过程中显现出一个带有普遍性的问题，即尽管在理论上，我们将一国内的财政均衡分为纵向财政均衡和横向财政均衡，但在实际的运行中，市场经济国家在政府间财政转移支付制度的设计上，一般都不会将财政的纵向均衡作为制度设计的重点，而与此同时，各国普遍将实现既有财力条件下财政横向均衡作为制度设计的重点。这一点非常值得我们深入思考，找寻其内在的规律性原因。

第二，发达市场化国家的政府间财政转移支付的分配都采用以因素法为基础的公式化拨款方法。各国都以客观因素为基础的因素法作为确定拨款额的主要依据，整个拨款过程较为客观、公正。从各国拨款所依据的公式构成来看，尽管在具体因素的选择上有所不同，比如加拿大衡量财政能力的指标是人均财政收入，而美国是人均收入，但都是选择一些能够反映各地财政能力和福利状况的因素作为确定拨款额的客观依据。这些客观性因素大都是地方政府难以控制的，因而政府级财政转移支付更容易实现其制度设计的初衷。从某种角度而言，政府间财政转移支付制度的灵魂就是如何选取最客观、最精确、最科学、最具有公允性的计量方法和因素。因素法所选因素的客观性、科学性和准确性对于因素法在实现政府间财政转移支付制度的效力方面发挥着举足轻重的作用，可以毫不夸张地说，各国在这个方面所做的大量的工作已构成政府级财政转移支付制度建设的核心内容。我国的政府级财政转移支付制度从1994年分税制改革以来已有18年，但我们在这方面的工作还有待加强。

第三，各国政府间财政转移支付普遍表现出规模大、力度强的特征。中央财政收入在国家总收入中占据主导地位，这是保证强有力的转移支付制度顺利实施的前提条件。从各国具体情况来看，美国联邦政府财政收入约占总收入的70%左右，联邦政府的拨款额占州和地方支出的50%左右。澳大利亚联邦政府每年用于转移支付的资金约占联邦年度预算支出的25%左右，加拿大联邦政府这一支出的比重也在20%左右。日本的国税收入占全国总税收收入的60%以上，但国税中的30%左右都要通过各种形式转移到地方政府手中。

第四，各国政府间财政转移支付制度发展的时间都比我国长，基本上实现了法律化和公式化，为转移支付拨款体系的顺利运转提供了法律和制度保证。从前文的介绍中可以看出，尽管各国财政拨款的数目、种类都非常庞杂，但在具体的操作中都是有章可循、有法可依的，可以说是杂而不乱，这点非常值得我们借鉴。如德国在国家宪法《基本法》中对财政体制及政府间的转移支付都作了较详细的规定。日本政府的拨款依据和补助办法在《地方预算法》中也有明确规定。

第五，分权化的管理机构的设置保障了政府间财政转移支付决策的公允性。在前面所介绍的澳大利亚政府在机构设置上对政府间财政转移支付负责的部门分别为财政部、国库部和联邦拨款委员会；英国政府在机构设置上对政府间财政转移支付负责的部门分两个层面：中央层面有议会专门委员会、财政部、环境部和5个地方工作委员会，地方层面有地方议会专门委员会、财政部门和地方当局协会；日本政府在机构设置上对政府间财政转移支付负责的部门有财务省和总务省。这种分权化的管理机构的设置保障了政府间财政转移支付决策的公允性。中央财政在做任何决策的时候，可以有一个部门能够把地方的财政状况说清楚，而且替地方政府反映情况，既避免了中央财政一对多的效率损失，又能够事先平衡中央与地方在利益分配上的矛盾，协助调和中央和地方之间的财政关系。

第六，在法制化和制度化的前提下，政府级财政转移支付制度又表现出一定的弹性，密切跟踪经济社会大的制度改革和变迁，这样既提高了对环境的适应能力，又提高了政策效应。政府间财政转移支付制度在大多数国家中都是一项重要的财政经济制度，不仅涉及各级政府，而且事关全体国民的福利，因此，其往往是诸多重大的经济社会制度变革必然要影响到的财政制度安排。事实上，在市场经济发展成熟、财政制度完善的发达国家，政府级财政转移支付制度也是反映政治经济体制改革诸多矛盾的一个焦点领域。我国当前的改革仍然在不断深化，政府级财政转移支付制度的完善必然要同政治经济体制改革协同，才能与时俱进，发挥出更好的政策效应。此外，从实践情况来看，各国转移支付制度执行过程中，除了根据自身特殊的国情进行大的制度改革以外，还要顺应不断发展的社会经济形势进行微调，如加拿大一般每5年就会对具体的拨款公式进行调整，德国每年会对均等化拨款公式中的某些参数进行修正等。

本章小结

本章分析了世界上政府间财政转移支付制度发展完善的典型国家的基本状况，为我国政府间财政转移支付制度的改革和完善提供有益的借鉴和启示。从对美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国和日本6个典型国家的政府间财政转移支付制度的分析来看，各国的制度设计各有特点，但也具有共性。具体表现为以下几点：

1.政府级财政转移支付制度设计的侧重点普遍倾向于以实现财政横向均衡为主要目标。

2.规范的政府间财政转移支付的分配都采用以因素法为基础的公式化拨款方法。

3.政府间财政转移支付的支出要保证适度的规模。因为，这是中央政府在强化宏观调控职能的同时，确保全国范围内全体公众享受到均等化的公共服务的重要财力保障，也是保证强有力的政府间财政转移支付制度顺利实施的前提条件。

4.政府间财政转移支付制度涉及复杂的利益关系，既是调控区域间财力差别的工具，也是实现社会公平的手段。因此，各国通过长时间的制度发展和利益博弈，基本上实现了法律化和公式化，为转移支付拨款体系的顺利运转提供了法律和制度保证。

5.政府间财政转移支付管理模式上的分权化，即管理机构的分权化设置保障了政府间财政转移支付决策的公允性。同时也避免了中央财政一对多的效率损失，能够事先平衡中央与地方在利益分配上的矛盾，协助调和中央和地方之间的财政关系。

6.在法制化和制度化的前提下，各国的政府级财政转移支付制度又表现出一定的弹性，密切跟踪经济社会大的制度改革和变迁，这样既提高了对社会经济环境变动的适应能力，又确保了政策效应，提高了支出效率。

这些共性反映了作为财政制度重要组成部分的政府间财政转移支付制度的本质属性，为中国政府间财政转移支付制度的改革与完善指明了方向；同时，本章大量介绍的各国在制度建设中有益的做法，可以成为我国在制度建设中的重要参考。第四章政府间财政转移支付的政策效应分析政府间财政转移支付的政策效应分析

本章用实证的方法分析政府间财政转移支付的政策效应，目的有二：首先，对政府间财政转移支付发挥作用的对象——区域间财力差异基本面进行分析，并找寻其客观成因，了解我国现行政府间财政转移支付制度改革和完善所面临的现实状况；其次，对政府间财政转移支付在实现区域间财力纵向和横向均衡过程中的均等化效应进行实证分析，通过数量分析论证政府间财政转移支付的有效性和未来改革完善的方向。