“十二五”时期上海面临的机遇和挑战

五、“十二五”时期上海面临的机遇和挑战

作为国内开放程度最高的城市和中国的经济中心城市，国际经济环境变化、国家宏观战略调整和经济发展趋势都同“十二五”时期上海新一轮发展紧密相关。“十二五”期间将是上海积累、蓄势、突破的关键期，这些变化将导致上海经济结构、城市空间、区域合作和生活方式发生激烈变动，往往机遇和挑战交织并存。我们可以从中央给上海定位的大战略、中国发展的大背景两个方面出发，科学梳理和充分认清这些变化中上海经济发展的机遇与挑战，从而使得经济增长更加稳定和持续。

（一）中央对上海的战略定位

在世界经济调整的大趋势下，我们首先要将上海未来的发展放在中央对上海的战略定位上，放在国家对长江三角洲区域发展的总体部署中来思考，分析中央对上海在中国经济中地位和作用的期望，再研究上海在全国发展战略调整和格局变化所面临的机遇和挑战。

1.“双中心”基础上的“四中心”建设战略

2009年3月25日，国家发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》。文件正式明确，到2020年，上海将基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。这是第一次以国务院文件的形式，就上海国际金融中心和国际航运中心建设作出全面部署，提出了明确的任务和要求。中央对上海“双中心”建设的要求，体现的是一种具有重大战略意义的国家发展意志，是中央站在全球竞争高度来制定的国家战略。历史表明，重要的金融中心会让所在国拥有重大的全球影响力。面对经济全球化和经济格局调整的契机，国家需要一个国际性大都市承担连接国内和国际市场的金融枢纽作用，代表国家参与全球金融资源配置，在激烈的国际竞争中争夺货币和金融主导权，服务国内企业、产业和国家整体经济发展。其实，国家对上海的战略定位并不局限于“国际金融中心”和“国际航运中心”，而是在此基础上的“四个中心”。自1992年确定这个战略定位以来，利用资源禀赋和区位优势，上海金融航运中心的发展已具有一定的发展基础。而且金融中心、航运中心建设不仅事关上海，还涉及国家层面，需要国家出台相应政策扶持发展。国家根据这一情况结合国际国内形势审时度势给出率先建成两个中心的时间表，强调和突出建设金融和航运中心的重要性，终极目标仍然是更好更快地建设四个中心。正是出于这样的考虑，中央将上海“双中心”建设推到国际竞争的战略高度，以增强国家的影响力和竞争力。

“双中心”建设意见的出台，再次确认了上海在国家中长期发展中的重要使命，意味着上海在与北京、天津等中心城市的金融中心竞争中抢占了先机。但是，相比这些竞争城市，上海建设金融中心面临“先天不足”的重大制约。中央银行、金融监管部门以及国内大型银行、证券、保险机构总部都设在北京，这使得北京成为中国的金融决策中心，也成为全国金融高端管理、研究人才的聚集地。香港的优势则突出表现为其作为“自由港”的优势，支撑金融业国际化运作的制度环境和基础设施网络相对完备。最近几年，在金融体系建设的某些环节，国内的北京、天津等城市也超过了上海，例如上海OTC市场的建设就落后于天津。未来建设金融中心的过程中，上海可能仍要面临北京、香港和天津等地的隐性竞争，这将分占上海的中央政策资源。

压力不仅来自国内其他城市的竞争，上海要成为国际金融中心仍有许多软硬件设施要补足。上海早在1992年就提出了“四中心”建设战略，经过多年的发展也取得了一定的成效。自2002年列入世界证券交易所协会统计的六年来，上海证交所市值增幅达465.1％，相当于伦敦证券交易所市值同期增幅103.7％的4.51倍。2008年中国期货市场共成交71万亿，成为全球第二大商品期货市场。但是，与伦敦、纽约等真正的国际金融中心相比，在外汇交易额、金融业就业人数、金融机构数量和金融服务增加值占当地GDP比重等多个方面，上海还存在巨大的差距（见表11）。2009年3月《金融时报》发布的国际金融中心指数排行榜上，伦敦、纽约和新加坡仍然分列前三位，上海排名并未因为金融危机而得到提升，排名第35名，反而下滑一位。从国际金融中心的构成要素来看，上海金融市场体系、金融机构聚集度、交易规模和产品创新、金融监管和金融人才等多个方面都同上海金融中心发展要求还有很大距离。例如，上海的金融保险证券市场能级在世界上所占的比重较低，市场体系还存在空缺，对金融资源的全球配置能力还很弱小，上海证券交易所在吸引外国企业来沪上市方面还是空白，这些要素的完善都直接关系到国际金融中心的建设进程。此外，想建立金融中心必须要走金融创新道路，而任何金融创新都有风险，金融风险又事关金融安全，国际金融危机的爆发从某种程度上加大了这一选择未来的难度。

表11　国际金融中心城市主要指标比较

资料来源：世界银行，交通银行金融研究中心。

国际金融中心的建设也离不开必要的产业支撑。制造业和服务业构成了金融业的产业发展基础，对金融的需求正是在服务业和制造业相互结合、相互促进的过程中产生的。国务院“双中心”建设文件明确指出，通过推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，促进“双中心”建设。这从客观上要求上海必须尽快改变目前制造业过重、第三产业发展乏力的局面，推动制造业的升级优化，大力发展现代服务业，实现上海经济增长速度、质量和效益的协调发展，充分发挥出上海金融中心对国内实体经济、市场的服务功能。

2.长江三角洲世界城市群发展战略

上海的“四中心”建设战略，必须结合国家长三角世界城市群发展战略来考虑。遍观全球各地国际金融中心的发展历史，不难发现，强大的实体经济作为腹地抑或依靠，是一个重要条件，也是重要基础。金融中心的建设依赖于周边甚至更广阔的区域对金融产品和金融服务的需求，因此，国际金融中心的形成与周边城市圈的形成和发展相互依存、相互促进。纽约、伦敦和东京这三个世界级金融中心都是在城市圈的形成过程中发展起来的，它们的发展受到其所在城市圈经济腹地的强力支撑（见表12）。把上海建设成为国际金融中心与把长三角建设成为世界级大都市带，其实是同一进程和同一目标的两个方面。从经济总量来看，现有的国际经济中心都具有强大的经济实力，其经济总量占所在国GDP的比重都在15％以上，比如伦敦（1982）、东京（1997）、汉城（1995）、巴黎（1990）等城市的国民生产总值占所在国的比重分别为18.0％、16.0％、20.4％、26％，而目前上海自身的比重不足5％，只有联合周边的长三角地区，才能达到15％以上的水平。从目前长三角地区各省市经济的互补性以及未来的产业分工看，建设“四个中心”的任务，也必须依托长三角地区共同完成。上海与周边地区的产业存在很大的互补性，上海拥有雄厚的科研力量，聚集了大批高素质的人才，是高新技术的主要研究和开发基地，在技术上有巨大的优势；而苏浙两省加工工业基础雄厚，已经形成了各具特色且有相当规模的产业群，苏南地区是电脑设备和集成电路等IT产品的制造中心，浙江在通信、软件和传统的纺织、服装、机械等产业上具有明显的优势，这种产业分工有利于发展支撑“四中心”建设的现代服务业和先进制造业。因此，如果没有广阔的金融腹地，没有长三角一体化的区域经济支持，上海的金融中心建设和发展就可能受到较大的限制。长三角地区也不可能离开对上海的依托和支撑单独成为有竞争力的世界性大城市。上海国际金融中心的建设和长三角城市群的发展无疑是一个协助同共进的整体。这意味着，在总体战略、重大政策和发展项目等问题上，上海不能像以往那样孤立地、单纯地考虑自身未来的收益，而是要放在长三角一体化发展的大背景中去审视和确定上海的发展战略。

表12　世界主要金融中心和城市群发展比较

数据来源：长三角统计网，交通银行金融研究中心。

近年来，长三角地区的联动发展已经有所突破，推动长江三角洲共同繁荣的部署也具备了充分的现实性与可行性。长三角地区“一小时交通圈”基本框架已基本形成。区域内汽车、化工、电子等主导行业的产业分工，加工制造业的产业转移也逐渐成为现实。可以说，长三角区域合作机制基本成型，交通、能源、环保、社保等重点合作方向已经明确，区域一体化进程得到有序推进。而国际金融危机的影响、国内区域格局的重构和城市化加快发展也都将在客观上推动长三角地区的一体化发展。但是，我们也必须看到长三角协同发展进程所面临的巨大挑战：以行政分割为特征的体制矛盾，从根本上制约长三角地区的一体化进程；中心城市上海的服务功能不够完善，无法通过必要的金融、信息和投资等手段为长三角地区提供有效服务；区域内产业结构趋同现象严重，在一定程度上阻碍了区域内资源的共享，加剧了资源紧缺、恶性竞争的局面；以港口为重点的基础设施建设和发展缺乏统一规划和协调，难以实现互联互通。这些问题都成为了阻碍长三角地区一体化和上海“四中心”建设的瓶颈。

（二）宏观经济政策调整和变化趋势的影响

“十二五”时期，国内宏观经济政策取向的变化，必然导致国内经济结构的调整变化，这将改变上海经济发展的外部环境，对上海发展的影响主要体现在政策调控、市场、产业、区域合作、城市规模等五个方面。

1.财政政策对上海经济的影响更为显著

为了更好地分析国家财政政策和货币政策对上海经济的影响，我们利用1976～2008年国家宏观经济政策主要指标和上海主要经济指标的年度数据，使用Eviews5.0^®进行了回归分析。考虑到数据的稳定性，模型分析中采用的都是数据的同比增速，主要涉及到以下变量：（1）上海经济增长指标。GDP作为衡量经济增长的指标，是本模型的被解释变量，也是衡量国家宏观经济政策行为传导的重要宏观经济变量。（2）货币供应量。按照我国对货币供应量的定义，我们选取了M2作为模型的解释变量。（3）财政支出。按照对财政政策的定义，我们选取了财政支出作为国家财政政策的代理变量。（4）社会消费品零售总额。选取社会消费品零售总额作为消费的代理变量。（5）社会固定资产投资额。选取社会固定资产投资额作为投资的代理变量。考虑到净出口情况受外需影响较大，财政政策和货币政策对外贸的作用不强，我们没有将其纳入到模型分析中。回归分析结果如表13所示。

表13　宏观经济政策对上海经济增长的影响分析

资料来源：上海统计局，国家统计局，交通银行金融研究中心。

图16　上海经济增长预测拟合图

资料来源：上海统计局，国家统计局，交通银行金融研究中心。

可以看出货币供应量增速与上海GDP增速之间显著负相关，这可能是由于货币政策的时滞性导致的。财政支出和投资增速同上海GDP增速之间显著正相关，而消费的作用并不是非常明显，这同上海经济运行情况总体上一致。作为重要的反周期经济政策，货币政策对上海经济的短期调控效果并不理想，其最终有效性还是要取决于市场机制和微观经济主体的反应。考虑到“十二五”时期国内国际经济形势的复杂性和不确定性，货币政策可能从适度宽松逐步走向稳健甚至是适度从紧，未来对上海经济的作用不强。财政政策对上海经济的作用比较明显，尤其是通过投资环节的传导作用，这符合上海之前投资拉动型经济的特点。但是，未来投资对上海经济的现实作用正逐渐弱化：一方面，国家财政支出和投资的重点逐步向中西部地区转移，上海未来政策资源获得性变弱；另一方面，上海经济已初步进入后工业化阶段，投资推动经济增长的发展空间有限。随着财政政策从积极走向中性，国家财政政策对上海经济的影响更多地是体现在民生改革方面。这一方面涉及到上海社会保障体系的进一步完善，另一方面涉及到国民收入分配格局调整、居民可支配收入增长以及后续的消费增长效应。后者意味着上海必须结合国家扩大内需的战略转变，努力改善消费的供需结构，促进消费领域的增长。

2.扩大内需战略对城市供需结构提出新的要求

转变增长方式，扩大内需成为我国未来长期发展战略，依靠内需拉动经济增长的策略将加大上海结构调整的压力。上海的基础设施建设相对饱和，无法通过投资实现扩大内需的目的，未来内需增长的空间主要依赖于消费的扩大。2008年，上海市商品销售总额、社会消费品零售总额分别实现2.68万亿元和4537.14亿元，同比增长31.4％和17.9％，这也是上海市社会消费品零售总额首次下滑至全国第二。上海扩大消费的压力来自两个方面：一是消费的需求环节。作为六大支柱产业之一，上海的商贸流通业占GDP的比重长期在9％左右徘徊，上海目前的商业消费水平尚不能满足中产阶层的消费需求，与之相关的大部分需求通过旅游方式被输出到了港澳、欧美地区。二是消费的供给环节。上海以前的产业发展方向是以出口加工为导向的，主要是为国际市场提供产品。由于金融危机导致外需急剧萎缩，这些产品又无法同国内市场有效对接，导致部分产品出现了明显的产能过剩。这就要求上海利用自己的技术和研发优势，在设计和生产方面下功夫，通过改进产品的生产来满足国内市场的需求。如何平衡短期利益和长远发展，理性实现生产转型，也是上海开发国内市场所要面临的问题。例如西部地区受益于大规模的投资计划，将对水泥、螺纹钢等产生大量需求，但是国内这些产品已经存在非常明显的产能过剩。以水泥行业为例，近几年该行业产能与产量几乎呈倍数翻番，2008年总产量已接近14亿吨，每年平均增加1亿吨以上，已经达到人均消费水泥1吨的世界高水平。上海不能为了暂时的经济增速和短期利益促进消费，必须从长远发展的角度来开发国内市场。

3.产业结构调整推动上海产业优化升级

国际金融危机势必推动国际产业转移和国内产业向中西部的梯度转移，这给上海的产业结构优化带来新的机遇。受金融危机的影响，发达国家调整自身产业结构的过程，将推动其向具有成本、人才优势的发展中国家转移技术型产业、知识型服务业。上海在基础设施、产业配套和科技力量等方面具有巨大优势，是国际服务业转移的首选地之一，这对上海的经济结构转型非常有利。同时，受沿海地区商务成本偏高因素驱动，国内也出现以中低端传统制造业为主体的产业从沿海地区向中西部地区梯度转移。上海可以借国际国内产业有序转移的有利时机，将一些产业能级差、科技含量低、服务水平弱、早已列入调整规划而因种种原因难以调整的产业加快转移出去；承接国外技术密集型产业和知识型服务业，以技术和知识创新带动功能升级和产业链升级。整体来看，产业梯度转移将改善目前上海与国内各区域产业同质化的现象，有助于各地发挥各自比较优势，实现产业互补与融合。例如，这20年来我们形成的是国际市场的海外接单、沿海加工出口的产业模式，随着加工制造业的转出和服务业的转入，未来上海和内地之间很可能逐步形成“内地加工制造，上海接单和提供配套服务”的新型产业分工模式。

随着制造业向中西部地区转移，上海可能面临产业替代断裂的挑战，如果服务业的发展速度持续落后于制造业，就不能顺利支撑上海经济未来的持续发展。因此，在淘汰钢铁、化工等高耗能、低附加值的工业企业的同时，上海必须发展和培育一些高附加值、技术密集的高新技术产业。结合上海市政府2009年5月下发的《关于加快推进上海高新技术产业化的实施意见》，主要是发展新能源、新能源汽车、新材料等九大高新产业^[6]。在这九大产业中，电子信息制造业、生物医药业、装备制造业历来都属于上海六大支柱工业，2008年约占上海工业总产值的40％左右，而新能源等其他六个行业基本都处于起步阶段。“十二五”时期，是上海产业转移升级的关键时期，上海需要集中技术和工业优势，加快这九大高新技术产业的发展，避免产业替代的断裂。

上海产业发展的另一挑战来自于全球低碳经济的发展浪潮。低碳经济以低能耗、低污染和低排放为基础，对于上海这样一个人口快速增长、资源和能源稀缺、环境制约明显的特大城市而言，低碳经济不仅仅是新的经济增长点，更关系到上海未来的可持续发展。20世纪90年代以来，上海能源消费量一直保持着快速增长趋势，特别是2002年以后，每年增幅都达到9％左右，人均能源消费量也达到了全国的2.2倍，面临的减排压力越来越大。上海环境气候条件并不适宜发展一些低碳项目和技术，例如太阳能、水电等，相比西部地区缺乏发展再生能源的资源禀赋，上海发展低碳经济的优势主要体现在技术和产业环节。低碳经济的实质就是减少能源消耗和减少污染物排放，建立新的产业结构和能源结构。上海的工业基础条件比较好，研究开发能力优势明显，未来产业结构的调整方向也符合低碳经济的理念。如果上海能够以低碳经济为风向标，加快产业结构向现代服务业和先进制造业的升级优化，不仅能够推动城市经济转型，也将抢占未来产业发展的制高点。

4.区域格局调整改善上海经济发展外部环境

国际金融危机和新的区域经济发展战略，将加速中国区域经济格局的调整。总体来看，经济危机难以从根本上解决中国区域发展中长期存在的不平衡问题，但是区域经济发展的不平衡状况正在破局。考虑到中西部地区充足的劳动力储备，丰富的自然资源以及潜在的庞大消费市场，“十二五”期间，中国经济增长的重心可能从东部沿海地区转向中西部地区，中西部地区发展速度将明显加快。从近中期来看，在全国经济发展战略的调整下，区域经济格局的重构，可能减少在上海在全国资源分配中得到的比例。尤其是上海的政策资源、战略资源将被内陆市场所分占。最现实的例子就是本次以基建投资为主的经济刺激计划就惠及上海较少，中西部地区获得了更多的资源和资本。鉴于国内经济增长趋缓，民间投资意愿低迷的情况可能还将持续较长时间，未来一段时期内投资仍将以公共投资为主。中央政府统筹区域发展的意愿、政策倾斜容易导致上海未来资本获得相对较少，这无疑加大了上海经济增速快于全国的难度。

我们也要看到区域经济协调发展对于上海经济发展的推动作用。中央提出振兴区域经济的发展战略，如西部开发、中部崛起和东北振兴，这些地区大规模工业化和城市化的进程会明显加快，势必会产生大量的投资和消费需求，这将改善上海经济发展的外部环境。上海的服务业也应该放在这样一个大的发展环境下统筹发展，不仅仅是为自身或者周边的长三角服务，更要站在服务全国的角度加以大力发展。比如，中西部地区的开发和建设将会对上海的成套设备产生大量需求。同时，中西部地区承接了东部沿海地区的制造业转移，内陆制造业的发展又会在研发设计、物流、融资、咨询、技术支持等行业方面产生大量的生产性服务需求。世界上任何一个大都市都是在为周边、为全国乃至世界的服务中，才能实现自身辐射、吸纳、集聚功能；而任何一个经济、金融、贸易和航运中心，也只有在融通全国乃至世界的资本、人才、物流、信息的过程中，才能最终形成自身的综合服务力即竞争力。因此，区域经济协调发展背景下整个中国经济的高速增长，对上海经济的拉动作用也会加强。加强与中西部地区乃至全国各省区市的优势互补、互利合作，有利于上海经济的转型和可持续发展。

5.城市化加速发展加大城市规划和管理压力

扩大内需将开启中国新一轮的城市化浪潮。城市化进程的加快，对于北京、上海这样的大城市经济发展具有重要的促进作用。根据国际经验，下一时期中国的城市化将进入加速发展阶段，除了农村人口向中小城市迁徙的步伐依旧，中小城市人口向大城市、特大城市迁徙的步伐则会大大加快。大城市、特大城市的人口机械增长率至少赶上甚至超过全国城市人口平均增长率。上海统计局数据显示，2008年上海常住人口总量为1888万，近年来的常住人口增长率在3％左右。我们分别按照3％和4％的年增长率做了不同的情景假设，初步测算出到2020年末，上海人口将在现有基础上分别增加43％和60％，达到2691万和3 022万人的规模（见表14）。世界银行《世界发展报告2009》也指出，在未来20至30年内，中国经济和社会发展最为重要的一个主题将是城市化和经济活动向沿海地区的集聚。新一轮现代经济增长，尤其是进入后工业化阶段的城市发展，必须以人口和经济活动的集聚为前提。一些代表性的世界性大都市，如东京和巴黎，人口仍然在继续增长。曾经有十年，东京实施了首都功能分散策略，其结果不仅是东京受损，而且全日本经济也受到了负面影响。与其他世界性大都市相比，上海的人口规模偏小，人口密度偏低。从未来上海经济发展的目标而言，其人口规模更是偏小的。根据世界银行的测算，在未来20至30年时间里，上海人均GDP按年均8％至10％的增长速度将达到目前东京的水平，其人口规模应至少达到2500万甚至3000万。此外，上海市人口计生委2004年研究表明^[7]，上海市最大承载人口约为2800～3000万人，到2020年前后，上海人口规模应该达到2400万左右。可以看出，上海未来的经济发展是建立在人口和经济活动的空间集聚基础上的，与之相对应，上海人口规模达到3000万是一个比较合理的水平。上海从1993年开始就出现了户籍人口自然变动的负增长，这一趋势在今后很长一段时期内还会继续下去，所以城市人口增长未来基本是依靠人口的净迁入。

表14　不同人口增长率假设条件下的人口规模预测

资料来源：上海统计局，交通银行金融研究中心。

如果上海经济发展想继续领跑全国，就必须抓住中国城市化进程加速的机遇，率先加快人口和经济活动的集聚，将上海进一步做大做强。上海人口快速、大规模集聚达到3000万的过程，必然导致大规模的城市建设，要求庞大的城市基础设施投入，对生产、金融、信息、技术服务的需求也显著增加。同时，企业和人口的集中将在技术、知识、信息传递、人力资本贡献等方面形成溢出效应，因而产生较高的经济效益。城市化深化所创造出的内在需求，将是上海良性发展最强大、最可持续的发展动力。同时，新增移民也有利于缓解上海人口老龄化的压力，保持上海在中国整体“人口红利”拐点期中的劳动力优势。

城市人口增加的影响，历来都是一把“双刃剑”，对于任何一个地区来说都是机遇与挑战并存。随着上海城市的不断扩大和发展，人口快速集聚带来巨大市场需求的同时，也将给上海带来更多的城市发展问题。尤其是随着上海人口总量、劳动就业人口总量、老龄人口总量三大人口高峰的相继来临，将产生城市的生存保障问题，解决劳动力的就业机会问题，社会保障体系的完善问题，老龄化社会引发的一系列问题等。当城市的外来流动人口达到相当规模，也势必引发一系列社会经济问题，例如劳动力综合素质下降、贫富差距扩大、社会稳定压力加大等。如何合理解决在城市扩容的过程中产生的各种问题，将对城市的规划和管理形成新的挑战。