自由贸易试验区科技创新片区

建设开放度最高的自贸试验区^[1]

肖　林

（上海市政府发展研究中心主任）

上海自贸试验区已运行两年，广东、天津、福建自贸试验区也于2015年4月21日同步设立挂牌。党中央、国务院高度重视自贸试验区建设，可复制、可推广的经验和做法正在推向全国。从一定意义上可以说，在改革开放这盘大棋局中，自贸试验区是盘活全局的棋眼。建设好自贸试验区，对于更好地以开放促改革、促发展，打造改革新高地开放新标杆，具有重要理论和实践意义。而在这盘棋当中，进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放，建设开放度最高的自贸试验区，当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，又是重中之重，难度更高、任务艰巨，需要进一步解放思想，攻坚克难。

一、全球投资贸易规则新趋势

要建设开放度最高的自贸试验区，就必须了解全球投资贸易规则的新规则、新趋势、新特点。进入新世纪以来，特别是全球金融危机后，全球经济治理格局逐渐发生新的变化，世界经济重心加速向亚太转移，新兴经济体加快崛起。全球投资贸易体系正经历自1994年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮重构，以美国等发达国家主导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）谈判不断推进，力求构建新的全球投资贸易规则，核心是推行更高标准的贸易、投资自由化。这些外部环境和游戏规则的变化，给中国扩大对外开放既带来新的机遇，也提出更高要求。面对形势发展，中国要以更加积极的主动开放战略，通过多个自贸试验区建设，加快构建符合国际投资贸易通行规则的制度框架，为我国参与国际经济合作与竞争积累经验，为全面融入经济全球化奠定坚实基础，从而以对外开放的主动赢得经济发展的主动、国际竞争的主动。

（一）要把握国际贸易投资规则发展的新特点

一是跨区域合作渐次增多。最近二十年来的区域化浪潮达到了前所未有的高度，并且呈现出一些质的变化。不仅是区域性成员之间有了更多此类安排，互补型贸易伙伴之间、经济发展阶段相似的国家之间、出于政治结盟考虑的国家之间，都开始尝试并且有效结成了许多贸易投资协定。

二是针对投资准入和管理的服务贸易议题全面启动。最近二十年的贸易协定谈判已经不限于关税和边境便利化等问题，服务贸易成为主角，其实关键点就是投资准入和管理问题，许多贸易协定实际上是综合性的贸易投资安排，包括竞争中立、知识产权、劳工标准、环境标准等新议题都纳入到多边或双边谈判框架中。

三是国际国际贸易投资谈判成果更趋规则化以便于执行。包括所有WTO成员国在内的各个国家，都参加了或正在致力于达成各种区域性和跨区域的贸易投资协定。由于单个国家参加的区域性或跨区域的安排数量多、范围广、程度不一，并且存在很多交叉重叠，它们共同的趋势是其自由化程度和纪律严厉度，高于现行多边贸易协定，而且日益规则化以便于各国进行管理和执行。

四是各国表现出强烈的参与热情。一方面，发展中国家对跨区域多边合作的主动兴趣前所未有。一些新兴市场国家崭露头角，包括东盟10＋3、金砖国家等合作都有建立新领导核心的决心。另一方面，美国等发达国家仍然占据谈判的核心地位。由于多哈回合发达国家与发展中国家的普遍对立，发达国家另辟TiSA、TTIP等诸边谈判，希望继续证明其在全球治理中的主导地位。

（二）要把握国际贸易投资规则发展的新趋势

一是不同WTO等只限于边境开放和管理问题，TPP、TiSA、TTIP等更高标准的投资贸易开放规则，其协调和承诺的内容已深入到一国国内经济管理层面，即从“关境上”转向深入“关境内”。

二是不同于WTO与传统的区域性协定，一般仍着眼于关税减让与外资准入问题。新一代国际贸易投资规则将议题范围扩大到竞争中立、环境、劳工、知识产权等过去被认为敏感的议题。

三是以WTO为代表的谈判机制强调一国一票与一揽子协定，导致谈判过程漫长，而且存在发达国家抱怨“搭便车”和发展中国家不满利益分配不均的分歧。新一代国际贸易投资规则基本消除了“搭便车”问题，每个成员都必须做出实质性承诺。

四是现存多边体系是以比较优势理论为依据，以国民待遇和最惠国待遇为依托，而新一代贸易投资规则是以西方市场理论和竞争经济学为依据，强调公平竞争与权益保护。

二、开放度最高自贸试验区的新内涵

上海要建设的自贸试验区属于开放度最高的一类自贸试验区，要对标国际水准，在服务业扩大开放、投资贸易便利化、人民币资本项目可兑换等方面不断提高开放度和透明度。这就要求自贸试验区牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。开放度最高的内涵可以从几个方面理解：

（一）服务业最开放，并推动创造新一轮开放红利

上海自贸试验区开放试验已经结出果实。如将负面清单从最初的190条减少到139条，再减少到122条，90%以上的外资企业通过备案设立，改变“逐案审批＋产业指导目录”的传统方式，试行“法无禁止即可为”、“法无授权不可为”。在贸易便利化方面，有“先入区、后报关”、“单一窗口”等60多项创新举措。金融方面推出一系列措施，在资本项目可兑换、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理四个方面先行先试。要成为开放度最高的自贸试验区，就得进一步开放和放开，按国际通行规则放活、放到位。我国在多双边、自由贸易区、投资协定谈判中的敏感内容，尤其是服务业开放的相关领域，都可以先拿到上海自贸试验区进行压力测试，守住底线红线，把握开放力度、速度和可承受程度，形成经验后再复制推广到全国。

（二）金融制度最创新，形成金融支撑实体经济新格局

2013年“一行三会”发布了关于支持上海自贸试验区金融创新的51条，有力推动了自贸区金融创新。最近“一行三会”和中央有关部门正在进一步研究自贸区金融创新、加快上海国际金融中心建设的若干意见。这都是对上海自贸试验区金融制度改革开放创新的重大支持。从未来来看，要建设开放度最高的自由贸易区，金融支撑必不可少，要基本形成金融创新的制度框架，推动实体经济发展；本外币一体化的自由贸易账户体系基本确立并流畅运作，推动人民币资本项目可兑换先行先试，方便企业和个人开展境内外投融资活动；金融中心的功能得到进一步的集聚，金融风险的防范进一步加强，抗风险能力进一步提升。

（三）贸易投资最便利，增强经济内在发展动力

处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。在这方面，自贸试验区的定位十分明确：制度创新是核心，对照国际贸易投资规则的新特点新趋势，形成最便利的贸易投资环境，探索全面深化改革新途径、深度扩大开放新经验。未来，自贸试验区将在“以负面清单为核心的外资管理制度创新，以便利化为重点的贸易监管制度创新”等改革创新举措的基础上，进一步将简政放权作为关键环节，加快放开、放手、放活，加快转变政府职能，给市场让出空间，形成国际化、市场化、法治化营商环境，激发大众创业、万众创新热情，走出一条以制度创新推动投资贸易便利化的新路。

（四）监管最规范，打造法治中国建设先行区

自贸试验区始终坚持在法治轨道上推进改革开放，重大举措有法可依，是法治中国建设的先行区。要做中国开放度最高的自贸试验区，监管并非越多越好、越严越好，关键是把握好“度”，监管应伴随改革而创新，做到开放有“底”，监管有“度”，越位的要放、错位的要正、缺位的要补，事中事后监管就属于补的领域。应加强对市场主体“宽进”后的过程监督和后续管理，打造“放得开、管得住”的监管格局；加强社会信用体系、信息共享、综合执法、企业年报公示、经营异常名录、社会监督、反垄断、安全审查等基础监管制度建设，为全面推进政府职能转变积累经验，为高水平开放打下基础。

（五）企业体验度最高，成为各类企业和人才最满意最集聚的开放区域

为了方便企业、释放企业活力，上海自贸试验区实行“综合执法”、“单一窗口”，领证照时间由29天缩短为最快4天等一系列政策，取得了良好成效。未来的目标设定则更加关键，需要以企业为导向，关注各类企业在成长壮大过程中的需求。企业活才是真的活，企业方便才是真的方便。要提供更优的公共产品，更好为企业和居民服务；要建立诚信体系、规范市场秩序，保障公平竞争，减少逆向选择；要创新更好的人才制度，致力于形成正向激励。造就更佳的体验环境，形成更好的营商氛围，打造企业、人才集聚的开放载体。

三、建设开放度最高的自贸试验区的方向路径

加快推进开放度最高的上海自贸试验区建设总体思路：一是应充分发挥自贸试验区建设的先行先试优势，加强对当前国际贸易投资最新规则跟踪分析和前瞻研究，积极参与国家BIT、TPP、TiSA的谈判进程，建立与“国家战略谈判”和“国际投资贸易规则”的“双联动”机制，推动自贸试验区在更高层次开放中与国际贸易投资规则结合更紧密、试验更有针对性。二是积极争取更多“压力测试”放在自贸试验区完成，以更好发挥自贸试验区在全国改革开放大局中的试验田作用。一些在全国推广但条件暂不成熟的改革事项，如金融领域的开放等。可先放在自贸试验区内进行压力测试，形成管用、有效的成果，防范可能产生的系统性风险。三是提前研究扩大开放的最新议题如竞争中立、环境标准、世界贸易组织《政府采购协定》，做好理论准备和实践准备。

（一）进一步完善以负面清单管理为核心的投资管理制度

要进一步缩减负面清单。通过对照国际通行规则，张弛有度地“瘦身”负面清单。比如，在制造业领域应进一步解除钢铁、化工、汽车等一般制造业的外资准入限制，包括放宽外资在政策资本、股权比例、经营范围方面的限制等。要完善内外资一致的市场准入制度。一方面对于国内企业，应让民营企业与国有企业在市场准入、融资、经营许可等方面享受同等待遇。另一方面对外资企业，应避免在负面清单之外的行业另行设置行业准入审批。要推行负面清单变动程序的透明化。接轨国际，发挥社会组织的推动作用，增加涉及负面清单的法律法规修改过程透明度。要尽快同步开放行业市场准入与行业许可。尽快清理出未列入负面清单但仍旧需要行业主管部门前置准入审批的行业，协调相关部委取消前置审批。

（二）进一步完善以贸易便利化为重点的贸易监管制度

要加快实行便捷的海关通关模式。在保证货物安全的条件下，最大限度简化通关程序，实行快捷通关制度。要加强风险管理。以实现贸易便利化与实行有效监管为目标，把风险管理作为贸易监管的重要环节，形成“一个系统、一套指标、一项机制”的风险管理体系框架。要进一步探索“境内关外”的管理模式。深化国际贸易“单一窗口”和货物状态分类监管试点，拓展洋山海运和机场空运国际中转集拼业务。要加快推动上海自贸试验区贸易便利化创新措施在长三角区域的复制推广。加快推动长三角通关一体化平台建设，提高自贸试验区服务长三角办理通关业务的便利化服务水平。

（三）进一步推进以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新

依托自贸账户体系创新功能、创新业务。争取合格个人投资者境外投资、资产证券化跨境转让、境外发债主体发行大额可转让存单等创新业务的试点，充分发挥上海自贸试验区先行先试的作用。推动重点功能性平台尽快落地。推进建立保险交易所，推动国际能源交易中心的原油期货上市交易，推进上海证券交易所的“战略性新兴产业板”和“国际板”建设、上海股权托管交易中心的“科创板”建设。用好自贸试验区平台，积极推动人民币国际化。鼓励在沪企业做大跨境人民币投融资规模；继续扩大外资企业人民币投融资业务规模；推进资本项目下跨境人民币业务创新；加强人民币跨境投融资风险监管，健全本外币一体化的国际收支监测体系。积极争取外债宏观审慎管理改革。支持注册在自贸试验区内的中外资企业、非银行金融机构以及其他经济组织按规定从境外融入资金。推动统一的内外资企业外债政策，进一步建立健全外债宏观审慎管理制度，促进对外融资便利化。加强金融创新，拓宽再融资渠道，为实体经济服务。在法律法规和有关监管规定许可的前提下，支持保险公司投资创业风险投资企业，允许证券公司开展创业风险投资业务，允许创业风险投资企业在法律法规规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力。

（四）进一步完善自贸试验区制度创新的法制保障

加快构筑反映自贸试验区改革成果的法律基础。应将行之有效的制度创新成果，以立法形式纳入自贸试验区的法律框架。如借鉴WTO《贸易便利化协议》，建立上海自贸试验区的执法和行政行为标准，完善区内行政执法程序；出台相关的法律法规，对上海自贸试验区管委会的性质、定位、功能、机构设置、权限、职责等予以明确，规范其日常管理运作。完善公众参与法规规章机制。探索委托第三方起草法规规章草案，提高自贸试验区制度性和程序性法律法规建设中的公众参与度。建立国际性法律服务体系。进一步完善国际法律查明机制，探索为自贸试验区法院商事审判活动提供境外法律查明服务。加强境内外法律服务业合作，研究制定支持自贸试验区法律服务业集聚发展的专项政策，吸引境内外知名法律服务机构进驻。建立符合国际惯例的纠纷仲裁和调解机制。依托自贸试验区仲裁中心，积极探索资本市场专业调解、商事仲裁、行业自律、行政监管“四位一体”纠纷解决新模式。针对自贸试验区金融和高科技产业的需要，建立自贸试验区金融仲裁、高科技和知识产权仲裁等专业化平台。

【注释】

[1]本文为作者在2015年9月24日全国博士后管理委员会主办的“中国博士后制度建立30周年纪念活动暨全国博士后学术论坛”的主旨演讲。