自由贸易试验区的政策体系

第二节　中国（上海）自由贸易试验区的政策体系

建设开放程度更高、更具经济活力和示范效应的新型经济功能区是一项长期的系统工程，也是一次全方位、多层次的制度创新和突破。上海自贸区的运行必须要有一整套的政策体系支持。上海自贸区现有政策体系主要由以下六方面构成:

一、投资政策

作为上海自贸区制度创新的重要内容之一，投资管理制度创新着力于借鉴国际通行规则，按照简政放权、转变政府职能的要求，积极推进投资管理制度改革，提高投资便利化水平，做好“引进来、走出去”两方面工作。上海自贸区投资政策的主要内容汇总如下:

（1）根据《总体方案》，上海自贸区在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务等6大领域18个行业扩大开放，暂停或者取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施共23项。

（2）上海自贸区实行外商投资准入前国民待遇，实施外商投资准入特别管理措施（以下简称“负面清单”）管理模式。负面清单按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）分类编制，共涉及18个行业门类、89个大类、419个中类、1069个小类、190条管理措施。S公共管理、社会保障和社会组织，T国际组织2个行业不适用负面清单。2013版上海自贸区负面清单涉及的190条措施，其中禁止类措施38项，限制类措施152项。从产业分布看，涉及第一产业7项，第二产业88项，第三产业95项。

上海自贸区外商投资准入特别管理措施（负面清单）由上海市政府公布，详见上海市人民政府《关于公布〈中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）〉的公告》（沪府发〔2013〕75号）。

（3）对外商投资准入特别管理措施（负面清单）之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，但国务院规定对国内投资项目保留核准的除外；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。外商投资项目和外商投资企业备案办法，详见《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》（沪府发〔2013〕71号）、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》（沪府发〔2013〕73号）。

（4）上海自贸区内企业到境外投资开办企业，实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制。境外投资开办企业和境外投资项目备案办法，详见《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》（沪府发〔2013〕72号）和《中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》（沪府发〔2013〕74号）。

（5）实行注册资本认缴登记制。公司股东（发起人）对其认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定并记载于公司章程，但法律、行政法规对特定企业注册资本登记另有规定的除外。公司股东（发起人）对缴纳出资情况的真实性、合法性负责，并以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任。工商部门登记公司注册资本，不登记公司实收资本。放宽注册资本登记条件，除法律、行政法规、国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定的外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的规定，不再限制公司设立时全体股东（发起人）的首次出资额及比例，不再限制公司全体股东（发起人）的货币出资金额占注册资本的比例，不再规定公司股东（发起人）缴足出资的期限。注册资本认缴登记制自2014年3月1日起在全国推广，这是上海自贸区首个向全国推广的成功经验。

（6）试行“先照后证”登记制。除法律、行政法规、国务院决定规定的企业登记前置许可事项外，上海自贸区内企业向工商部门申请登记、取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；经营项目涉及企业登记前置许可事项的，在取得许可证或者批准文件后，向工商部门申请营业执照。申请从事其他许可经营项目的，应当在领取营业执照及许可证或者批准文件后，方可从事经营活动。

（7）试行企业年度报告公示制。自2014年3月1日起，试验区内停止企业年度检验制度，改为企业年度报告公示制度。企业按年度在规定的期限内，通过市场主体信用信息公示系统向工商部门报送年度报告，公示股东、发起人缴纳出资情况、资产状况等信用信息，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业对年度报告的真实性、合法性负责。建立经营异常名录制度，通过市场主体信用信息公示系统，记载未按规定期限公示年度报告的企业。

（8）试行外商投资广告企业项目备案制。在试验区内申请设立外商投资广告企业的，在试验区内的外商投资企业申请增加广告经营业务的，以及在试验区内的外商投资广告企业申请设立分支机构的，不再受现行《外商投资广告企业管理规定》第九条、第十条和第十一条的限制，同时取消对试验区内外商投资广告企业的项目审批和设立分支机构的审批，改为备案制；试验区内外商投资广告企业设立后需要更换合营方或转让股权、变更广告经营范围和变更注册资本的，改为备案制，可直接办理企业变更登记。

二、外汇金融政策

根据中国人民银行于2013年12月2日发布的《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（又称为“央行30条”），上海自贸区的主要外汇金融政策共7项30条，包括创新有利于风险管理的账户体系、探索投融资汇兑便利、扩大人民币跨境使用、稳步推进利率市场化和深化外汇管理改革五大方面。总体原则为坚持金融服务实体经济，进一步促进贸易投资便利化，扩大金融对外开放，推动试验区在更高平台参与国际竞争；坚持改革创新、先行先试，着力推进人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、利率市场化和外汇管理等领域改革试点；坚持风险可控、稳步推进，“成熟一项、推动一项”，适时有序组织试点。上海自贸区外汇金融政策的主要内容汇总如下:

（1）在资本项目开放方面，试验区内个人在区内获得的收入可向境外进行各种投资；区内金融机构和企业可按规定进入上海地区的证券和期货交易场所进行投资和交易；区内企业的境外母公司可按国家有关法规在境内资本市场发行人民币债券；区内机构可按规定根据需要在区内或境外开展风险对冲管理；符合条件的区内企业开展境外证券投资和境外衍生品投资业务；试验区内的分账核算单元可基于风险管理需要，参与国际金融市场衍生品工具交易；试验区分账核算单元可进入境内银行间市场开展拆借或回购。

（2）在人民币跨境使用方面，在上海自贸区内的机构和个人仅凭收付款指令即可实现跨境人民币结算；区内金融机构和个人可从境外借入人民币资金，但不得投资有价证券、衍生产品和用于委托贷款；上海自贸区内企业可以根据自身经营需要，开展集团内双向人民币资金池业务。

（3）在外汇管理方面，扩大跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点企业范围；支持试验区发展总部经济和新型贸易，支持试验区开展境内外租赁服务。取消金融类租赁公司境外租赁等境外债权业务的逐笔审批，取消区内机构向境外支付担保费的核准；简化外币资金池管理，简化直接投资外汇登记手续，简化大型融资租赁项目预付货款手续。

（4）在创新账户管理体系方面，区内的居民自由贸易账户与境外账户、境内区外的非居民账户等之间的资金可自由划转；居民自由贸易账户与境内区外的银行结算账户之间产生的资金流动视同跨境业务。上海地区金融机构通过设立分账核算单元的方式，为符合条件的区内主体开立自由贸易账户。

（5）在利率市场化方面，在上海自贸区培育与实体经济发展相适应的金融机构自主定价机制，逐步推进利率市场化改革；在区内实现大额可转让存单发行的先行先试。

（6）根据上海自贸区需要，经国家金融管理部门批准，允许不同层级、不同功能、不同类型的金融机构进入上海自贸区，允许金融市场在上海自贸区内建立面向国际的交易平台，提供多层次、全方位的金融服务。

三、税收政策

根据《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（国发〔2013〕38号）以及财政部、海关总署、国家税务总局联合下发的《关于中国（上海）自由贸易试验区有关进口税收政策的通知》（财关税〔2013〕75号）等文件精神，上海自贸试验区的税收政策将实行“7＋2”，即7项明确实行的税收政策和2项探索实行的税收政策。^[7]其中，明确类政策包括鼓励投资的政策和促进贸易的政策。鼓励投资的政策主要涉及非货币性资产对外投资、股权激励2项政策；促进贸易的政策主要涉及融资租赁出口退税试点、进口环节增值税、选择性征税、部分货物免税、启运港退税试点5项政策。探索类的税收政策则包括境外股权投资和离岸业务发展的2项税收政策。上海自贸区税收政策的主要内容汇总如下:

（1）注册在试验区内的企业或个人股东，因非货币性资产对外投资、资产重组行为而产生的资产评估增值部分，可在不超过5年时间内分期缴纳所得税，简称为“非货币性资产投资政策”。

（2）对试验区的企业以股份或出租比例等股权形式给予企业的高端人才和紧缺人才的奖励，实行已经在中关村等地区试点的股权激励所得税纳税的政策，简称为“股权激励政策”。

（3）对试验区内注册的国内租赁公司或其设立的项目子公司，经国家有关部门批准从境外购买空载重量在25吨以上并租赁给国内航空公司使用的飞机，享受《财政部、国家税务总局关于调整进口飞机有关增值税政策的通知》（财关税〔2013〕53号）和《海关总署关于调整进口飞机进口环节增值税有关问题的通知》（署税发〔2013〕90号）规定的增值税优惠政策。

（4）对设在试验区内的企业生产、加工并经“二线”销往内地的货物照章征收进口环节增值税、消费税。根据企业申请，试行对该内销货物按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税的政策。

（5）在现行政策框架下，对试验区内生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税，但生活性服务业等企业进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予免税的货物除外。

（6）在严格执行货物进口税收政策的前提下，允许在特定区域设立保税展示交易平台。

（7）完善启运港退税政策，适时研究扩大启运地、承运企业和运输工具等试点范围。

除本节梳理的相关税收政策外，上海自贸区所属的上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区分别执行现行相应海关特殊监管区域的税收政策，相关法律规定详见本书附录3。

四、外贸政策

除法律、行政法规、规章另有规定外，上海自贸区与境外之间进出的货物，不实行进出口许可证件管理。货物在上海自贸区与国内之间进出应当向海关出具有效的进出口许可证件。

按照国际公约和国家现行管理规定，国家4种禁止进出境和57种涉及进出口监管证件的商品不属于“一线放开”的范围，贸易管制政策详见表3‐1。

五、海关监管

海关总署出台的《关于印发安全有效监管　支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设若干措施的通知》（署加发〔2013〕108号）就安全有效监管、支持和促进上海自贸区建设提出了18条措施意见。^[8]在加快上海自贸区贸易监管制度创新方面，上海海关陆续推出了多项改革试点。^[9]海关监管制度创新的主要内容汇总如下:

（1）按照“一线放开”的要求，简化“一线”进出境通关手续。允许一线进境货物“先进区、后报关”，自贸试验区内试点企业先凭货物舱单信息提货进区，再在规定时限内（自运输工具进境起14日内）办理海关申报手续。统一并简化进出备案清单，简化进出境备案手续。

（2）按照“二线安全高效管住”的要求，实施智能化卡口验放管理，升级改造自贸试验区卡口设施，简化卡口操作环节，实现自动比对、自动判别、自动验放，缩短车辆过卡时间。

（3）便捷区内货物流转。简化区内货物流转手续，允许符合条件的区内企业不再使用海关监管车辆，在上海自贸区内的4个海关特殊监管区域间通过信息化系统数据比对，实行自行运输，降低企业物流成本。

（4）推行“批次进出、集中申报”模式。改变传统逐票申报方式，允许企业在规定期限内集中办理货物进出区报关手续，扩大企业申报自主权。

（5）探索实施货物状态分类监管模式。对区内的保税仓储、加工等货物，按照保税货物状态监管；对通过试验区口岸进出口或国际中转的货物，按照口岸货物状态监管；对进入上海自贸区内特定的国内贸易货物，按照非保税货物状态监管，以满足企业实现内外贸一体化运作的需求。

（6）创新税收征管模式。在有效担保的前提下，允许企业在规定的纳税周期内，对已放行货物向海关自主集中缴付税款，海关由实时性审核转为集约化后续审核和税收稽核，简化税收征管手续。落实内销选择性征税政策，对设在试验区内的企业生产、加工并经“二线”销往国内市场的货物，允许企业选择按照进口料件或实际报验状态申报缴纳进口关税。

（7）在自贸区内积极推动跨境电子商务试点，建立与跨境电子商务服务功能相适应的海关监管模式，为国内消费者创造阳光、便利、快捷的跨境网购环境。

（8）在区内推进全球维修、期货保税交割、保税展示交易及融资租赁业务功能的拓展，大力支持文化贸易、离岸贸易、总部经济等服务贸易和服务经济的发展。

（9）对符合条件的加工贸易企业推行工单核销模式。以企业每日自动发送的工单数据为基础进行核销，实现对企业进出耗存的动态管理。

（10）加快推进通关作业无纸化。扩大试点范围，简化无纸通关随附单证，探索实施随附单证分类管理、企业自存等新措施。

（11）探索实施保税物流联网监管。改革现行的仓储备案、盘库、核销等传统模式，对使用仓储管理系统（WMS）的企业探索实施“系统联网＋库位管理＋实时核注”的管理模式，对货物进、出、转、存情况进行实时、动态管理，提升物流运作效率。

（12）牵头推进“国际贸易单一窗口”建设。在国家口岸办牵头下，依托上海电子口岸，积极参与自贸区“单一窗口”建设，推进上海“国际贸易单一窗口”早日建成。

六、检验检疫管理

国家质检总局发布的《关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（国质检通〔2013〕503号）就支持上海自贸区建设提出了十方面指导意见。^[10]在自贸区挂牌成立之时，检验检疫总局已分两个阶段推出了18项具体制度支持试验区建设。^[11]2014年3月，上海出入境检验检疫局在前期工作基础上又推出了十项检验监管新政策。^[12]上海自贸区检验检疫制度创新的主要内容汇总如下:

（1）提高试验区贸易便利化水平。对进境货物实施预检验及核销管理制度，检验监管全流程耗时将较一般模式普遍缩短3到4个工作日，在快速核放状态下，最快半天即可完成从入区到验放出区的整个流程。对多次往返自贸试验区的保税租赁、保税展示等货物实施首次检验、后续登记备案等措施。

（2）创新试验区检验检疫监管模式。推进“快检快放”、“即查即放”的创新驱动模式。对区内符合条件的企业实施“风险监测、信用监管、快速检验、快速放行”的便捷化监管措施。将物联网技术全面应用于检验检疫现场查验放行工作中，实现货到即查、查毕即放的新型现场查验放行的工作模式。

（3）控制疫情疫病和防范产品质量安全风险。从卫生检疫、动植物检疫和食品安全等不同角度，制定自贸试验区疫情疫病防范、媒介生物监测和食品安全监管等一系列制度。如对动植物及其产品进行分级分类管理，除法律规定的禁止进境物以及涉及首次检疫准入的产品外，检疫许可批准权授权至地方检验检疫部门。对自贸区内国际快件中转运营企业实行备案管理、诚信管理，在试验区内，将和海关、邮政等相关部门相互配合，借鉴国际通行的自由贸易区的“境内关外”政策，制定高效便捷的动植物检疫监管工作模式。

（4）推动自贸试验区高端产业集聚。对区内生物制药产业、入境再利用产业和跨境电子商务等产业度身定制特殊优惠政策。对“区内企业”的入出境特殊物品监管，从逐批审批原则调整为企业日常监管配合行政审批原则，同时建立“区内企业”考核监管、分批核销、指定地点查验等制度。在扶持入境再利用产业方面，对获得入境再制造和维修企业资质的企业实施“简易核准＋入境核销＋周期监管”的入境再利用产业检验监管模式。

（5）率先试行第三方检验机构使用与监管新制度。实施自贸区内进出口商品检验鉴定机构行政许可特殊程序，包括自然人及从事内贸检验鉴定业务不满3年的机构，均可在自贸区内申请设立进出口商品检验鉴定机构；缩短审批流程15个工作日，由国家质检总局实施“一事一批”。实施被采信结果的进出口商品检验鉴定机构监督管理新办法。建立“合格保证＋符合性评估”的进出口工业产品质量安全采信管理制度。

（6）推行进口工业产品分类监管新制度。以自贸区内进口消费品为试点，逐项分步开展进口工业品的质量安全风险分级工作。建立进口工业产品风险评估动态调整制度，通过风险评估动态调整相关产品的合格评定项目，将监管重点聚焦于不合格高发或风险隐患较大的质量安全项目。

（7）加速建设质量安全风险预警和快速反应新体系。建立进出口工业产品质量安全约谈机制，强化进出口企业质量安全主体责任意识。建立进出口不合格工业产品闭环处置工作机制，规范技术处理、退运或销毁等不合格处置管理程序。建立重大质量安全问题的应对机制，包括进出口工业产品质量安全隐患的消费警示制度、出口工业产品退货追溯调查制度和境外通报调查制度，强化质量安全责任追究和打击假冒伪劣。

（8）研究制定特殊区域危险化学品管理新模式。试点自贸试验区内出入境危险化学品的管理新制度，在保障自贸试验区内生产安全和人身安全的前提下，进一步简化监管流程。积极推进自贸试验区内出入境危险化学品安全监管的跨部门合作，会同安监、海事、海关等部门，共同探索危险化学品“串联”单独执法向“并轨”联合监管转变。