对推进自由贸易试验区建设的思考与政策建议

第一，需要对自贸试验区建设加强总体规划与顶层设计。

建设自贸试验区是党和国家领导人在新时期提出的一项国家战略，是我国经济发展进入新常态的形势下，为全面深化改革、扩大开放探索新途径、积累新经验而采取的重大举措。虽然目前上海自贸试验区的进一步深化改革方案和广东、福建和天津三个自贸试验区的总体方案已经得到国家批准，党和国家领导人也多次就自贸试验区的建设做出指示，但是国家层面并没有出台专门的总体规划。这不仅使得外界对于自贸试验区的理解存在许多误区，也导致了地方政府在申请和推进自贸试验区建设时缺乏明确的方向与指引，在一定程度上形成了一窝蜂与一哄而上的乱象。

自贸试验区作为新时期提出的一项重要战略举措，不是一个临时性的试验区域，而是一个中长期的制度安排，不是一个传统的工业园区、海关特殊监管区或经济特区，而是以探索改革开放、服务国家总体战略为目标的试验区，因此国家需要在现有自贸试验区建设的基础上加强总体规划与顶层设计，进一步明晰其功能定位、发展路径、发展目标、发展思路以及申报条件、建设要求、机构设置等，尤其是需要厘清外界和各部门存在理解分歧的地方，以消除各部门在理解和执行相关政策时的不确定性和不一致性，使各部门能在自贸区的推进工作中站在同一轨道，形成更大的合力与推动力。

第二，需要进一步完善自贸试验区的战略布局。

我国的改革开放始于东部沿海地区，此次自贸试验区也发端于沿海，以上海自贸试验区为起点，延伸至东部沿海的广东、天津与福建，在沿海地区完成战略布局。沿海的上海自贸试验区扩容与天津等三个新获批自贸试验区，形成互有连通、各有侧重、功能完备的自贸试验区网络，切实发挥引领作用，辐射带动全国，将为构建开放型经济新体制发挥积极作用。下一步，在沿海布局试点的基础上，可以考虑在内陆沿边地区选择一些省份进行自贸试验区的试点，使改革开放的号角在内陆边远地区吹响，与沿海自贸试验区形成互补试验，共同推动构建国家开放型经济新体制的宏伟蓝图。

同时，我们还可以针对局部领域试验推动建设一系列特色型试验区，如针对跨境经济合作推动跨境经济合作区的建设、针对跨境电子商务推动跨境电子商务综合试验区的建设、针对旅游领域合作推动旅游开放合作先行试验区的建设、针对环境保护领域推动生态环境保护试验区建设，等等，通过更加多元化、个性化的平台，进一步提升开放型经济水平，加速国家开放型经济新体制的构建。

第三，需要充分授权，允许自贸试验区大胆进行制度创新。

上海自贸试验区的运营已经有两年多的时间，在争取制度创新和先行先试方面却面临诸多困难，大部分开放措施都因与现有管理体制或法律条文相冲突而需要与相关部门逐一沟通，对内协调沟通难度不亚于对外谈判，导致最终形成的开放措施不仅与设计者的初衷相距甚远，也远低于外界的期望值。与对外签署自由贸易协定形成的开放措施不同，自贸试验区具有可收可控的特点，开放主动权把握在我们手上，如果出现问题，可以随时暂停或调整改进，而后者一旦协议生效，需要经过与自贸伙伴国进行再次协商谈判方可调整。

当前正是国际经贸规则重新形成的关键时期，各国博弈异常激烈，TPP谈判即将结束，一旦协议签署实施，其规则标准所涵盖的理念将在全球形成示范效应。下一代贸易协定涉及的许多开放措施对于我们而言是全新的理念，在许多领域能否开放、如何开放、开放多少，我们完全没有现成经验可以照搬，因此，迫切需要加快自贸试验区的改革试验步伐，需要各部门突破条条框框和固有的权责划分，给予充分授权，允许自贸试验区面向新规则实施更加大胆的开放措施，提出更有特色、更有针对性的建设方案，主动帮助协调解决其在推进过程上遇到的各种困难与问题。

第四，需要自上而下、统筹协调自贸试验区经验的推广复制工作。

2014年10月以来，在上海自贸试验区试点经验的基础上，国家全面启动面向全国的推广复制工作。2015年1月，国务院专门下发《中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，并且明确了任务时间节点。目前，各地政府对于推广复制这些经验的积极性很高，但是在推广复制的实践过程中也面临不少现实困难，亟须自上而下予以统筹推进。比如“单一窗口”的推进，涉及口岸众多管理部门，需要依托电子口岸建设新的软件系统与平台，并且要求各部门实现数据与信息共享，单靠地方政府之力与中央统一管理下的各口岸联检部门协调推进难度很大。

上海自贸试验区试点之初，是由国家口岸管理办公室牵头，成立了口岸各执法单位为成员的“单一窗口”试点工作组来统筹协调相关工作。当前，也需要工作组在全国推广复制的层面继续发挥作用，将国家层面的顶层设计与地方的实践有机结合起来，出台统一的实施方案，自上而下进行全国推广复制，降低各地自行重复开发电子口岸平台的成本和协调口岸各管理部门的难度，提高“单一窗口”在全国的建设效率和兼容性。

第五，需要将“自由测试”与“压力测试”有机结合。

随着天津、广东、福建设立自贸试验区被批复，更多的地区重新燃起了申报自贸试验区的热情。在申报方案中，各地虽然都提出面向高标准规则进行制度创新与政策设计，但是在实际操作中，各地希望突破的政策之一是于“我”有利的政策，如负面清单管理、放宽或放开外资行业准入等；之二是推动容易的政策，如贸易投资便利化政策等，从某种意义上说是一种“自由测试”。对于推动阻力大的硬骨头或是需要捆住手脚的“压力测试”，如清理不符措施，建立更加严格、“有牙齿”的环境、知识产权执法体系，实施更加合规的贸易、产业补贴与竞争政策，自主提高地方政府和国有企业透明度等，这些政策执行后可能会在短期内影响地方的经济增长，因此地方政府推动的积极性并不高，大部分仅仅停留在“喊口号”阶段。

但是设立自贸试验区的本意并不在于试验于“我”有利的规则，对于这些规则大可推而广之，不必要在试验区形成“政策洼地”，真正迫切需要试验的是未来可能会捆住我们手脚的这些规则。因此，需要将“自由测试”与“压力测试”有机结合，建议将知识产权、环境、透明度等高标准规则与自贸试验区的申报工作绑定，使其成为方案内容的标准要件，并在后续的建设内容作为必备项目予以定期评估。

第六，需要建立自贸试验区与国际经贸协定谈判的双向联动与规则转化机制。

当前，不仅自由贸易协定和美国、欧盟等推动的投资协定谈判涉及经贸规则条款，而且多边层面和诸边层面的政府采购协定、服务贸易协议等谈判也一直是规则博弈的传统平台。可探讨建立自贸试验区与国际经贸协定谈判的双向联动机制，充分发挥自贸试验区作为“试验田”的重要作用，加强区域全面经济伙伴协定（RCEP）、中国—东盟自贸区升级版、中韩自贸区第二阶段谈判、中美和中欧投资协定谈判以及我国加入政府采购协定和服务贸易协议的谈判与自贸试验区的协同互动与信息交换。

我们可考虑把国际经贸协定谈判中拿捏不准、存在争议的谈判难点、焦点问题，如敏感行业市场准入以及新规则和高标准等，或是我国谋划的新议题，如价值链、电子商务、园区、产业合作等、放在自贸试验区进行局部试点，积极进行压力测试和效果评估，逐步形成可复制、可推广的开放措施和政策监管方案，为自由贸易区和双边投资协定谈判提供谈判出要价参考和理论实践支撑。在这个过程中要做好“两个转化”的工作，既要重视将现行TPP、TTIP以及我国自由贸易区谈判中的国际经贸规则转化为自贸试验区中可对应的政策实施方案，同时自贸试验区取得试点经验后也要重视将其政策实施方案主动向上转化为我国可在对外谈判中打出去的国际经贸规则。

第七，需要加强自贸试验区的智力支持与人才培养。

自贸试验区虽然吸取借鉴了发达国家自由贸易园区建设的经验，但仍是我国在新时期提出的一个创新举措。随着广东、福建、天津等更多自贸试验区的相继启动，对于自贸试验区的管理水平和研究工作都需要进一步提高和加强。上海自贸试验区的建设经验已经表明，随着政府由事前审批转向事中事后监管，对于政府管理水平提出了更高的要求，在这个过程中，迫切需要加强对政府管理人员的培训，帮助其转变思维定势，改变以往的工作模式与工作方法，不断提高行政管理能力。

自贸试验区作为一个新事物，在推进过程中不可避免会产生许多新问题，尤其是具体的政策设计层面，管理部门往往没有现成的经验可以照搬，需要与专业的研究机构紧密合作、共同研究来提出具体方案。当前，各地都建立了自贸试验区研究院来为其自贸试验区的推进工作提供咨询服务和智力支持，从国家层面来说，也应对这些研究资源进行整合，使之形成合力，更好地服务于国家总体战略的需求。

【注释】

[1]袁波，副研究员，商务部国际贸易经济合作研究院；李光辉，研究员，商务部国际贸易经济合作研究院副院长。本文原载《国际贸易》2015年第10期，内容有删节。