就业领域的政策思考与建议

对于贫困者来说，只有让他们的收入达到一定的水平才能维持基本的生活水准。由于大量的贫困者（尤其是相对贫困者）都有工作能力，因此让他们摆脱贫困的最佳途径是找到工作。由于贫困者往往因为文化程度低、劳动技能较差等原因，要找一份稳定且收入不错的工作相对困难。因此，这就需要政府在就业政策制定时应充分考虑贫困者的需求。具体说来，政府可以从以下几个方面来完善就业政策：

第一，大力发展贫困者就业的相关产业。贫困者大都在非正规部门就业，因此政府需要采取措施鼓励和扩大自主就业，特别是要继续进一步发挥非正规部门就业对于贫困者的就业贡献。发挥非正规部门对贫困者就业的作用可以从以下几个方面来考虑：第一，在产业类型上要大力发展第三产业。我国城镇有大量下岗工人和农民工在商业和服务业部门就业，第三产业是我国解决低收入劳动者就业问题的主要出路。2007年年末全国就业人员76　990万人，其中第一产业就业人员31　444万人，占全国就业人员的40.8%；第二产业就业人员20　629万人，占26.8%；第三产业就业人员24　917万人，占32.4%^[1]。尽管我国第三产业的就业人数已经超过总就业人数的三分之一，但与发达国家相比第三产业发展还有很大的空间。因此，政府应采取切实可行的措施，进一步调整产业结构，以充分发挥其吸纳低收入劳动者就业的巨大潜力。此外，其他劳动密集型产业（如制造业等）也是低收入劳动者的重要就业渠道，也需要政府采取措施予以重点关注。第二，在企业规模上，注重扶持中小企业。中小企业是低收入劳动者的重要就业场所，由于中小企业在市场竞争中往往处于弱势地位，因此政府应该重视中小企业的发展，在投融资、税收、技术服务、市场开发、信息咨询、人员培训等方面对中小企业予以扶持。第三，在经济类型上，注重发展非公有制经济。改革开放以来，我国个体、私营和外资企业等非公有制经济得到了较快发展，也成为低收入劳动者最主要的就业形态。而促进非公有制经济的发展的关键是政府要在市场准入、投融资、税收、土地使用等方面创造宽松的条件。

第二，就业培训和创业扶持。贫困者往往面临失业威胁，很多人因为难以找到稳定的工作而不得不接收较低的工作报酬，因此提高贫困者的职业能力成为解决他们就业问题的关键。如何提高贫困者的劳动素质呢？由于贫困者是劳动力市场的弱势群体，因此政府有必要在就业政策和就业培训方面向他们倾斜。我国政府早在1990年代中后期为应对大规模城镇下岗失业问题，曾实施了以提供就业岗位为主的“再就业工程”。随着城市下岗问题已经成为历史，政府就业政策重点应当从提供就业岗位为主转向就业培训和创业扶持上来。首先是就业培训。就业培训不仅包括对劳动技能专业知识的学习，而且应该包括对劳动保护等相关法律知识的学习。只有提高贫困者参与竞争和抵御风险的能力，才能真正提高他们的收入水平。为此，各级政府可以根据发展需要，每年拨出专款用于就业人员的各类免费培训，以提高他们的素质和技能，增强其参与市场竞争的能力；在具体实施上，既可以由政府直接操办，也可以将就业培训委托给学校、社区和其他各类就业培训机构。此外，还要充分发挥失业保险的就业培训作用，将失业保险的生活救济功能逐渐转化为就业培训功能上来。其次是创业扶持。创业是解决城市贫困者问题的根本途径，但是由于贫困者自身在资金、人力、政策理解和创业方向选择上往往处于劣势，因此需要政府和社会的扶持。例如，政府可以充分运用财政、信贷、保险等手段，加大对促进就业的资金投入和政策支持力度。包括设立非正规就业者的创业基金，扩大小额信贷的发放对象范围和增加资金数量，对不同类型的贫困者分别给予无息贷款、低息贷款和经济补贴等。此外，扩大针对贫困者创业的税收优惠政策的享受范围，将更多的处于创业阶段的贫困者纳入税收优惠政策享受范围。

第三，贫困者的劳动保护。贫困者大部分都在非正规部门就业。在目前劳动力市场的“强资本、弱劳工”的格局下，非正规就业者往往不得不接受苛刻的劳动条件和劳动收入，劳动权利侵害事件不断发生。这些劳动权利侵害包括拖欠工资、超时工作、节假日工作不给加班工资、不依法参加社会保险、求职和职业培训等方面的歧视、女性职工不能合法享受产假、缺乏必要的劳动保护措施和设施等。从我国目前的情况来看，贫困者的劳动保护最根本的问题是坚决贯彻执行相关的劳动保护法规和政策。

《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）是我国目前劳动保护方面最重要的法律之一。《劳动法》在工资、工作时间和休息休假、劳动安全卫生、社会保险和社会福利等方面有明确规定。关于工资问题，《劳动法》第48条规定我国实行最低工资保障制度。第51条规定劳动者在法定休假日和婚丧假期间以及依法参加社会活动期间，用人单位应当依法支付工资。关于工作时间和休息休假，《劳动法》第36条规定国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度。第44条规定安排劳动者延长时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬；休息日安排劳动者工作又不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的工资报酬；法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。关于社会保险和社会福利问题，《劳动法》第73条规定劳动者在退休、患病、因工伤或患职业病、失业、生育等情形依法享受社会保险待遇：劳动者死亡后，其遗属依法享受遗属津贴。那些没有签订正规的劳动合同的劳动者，其权益更容易受到侵害。为保护劳动者的合法权益，2008年的《中华人民共和国劳动合同法》对劳动关系有了非常详细的规定。例如，关于劳动合同的订立，第10规定应当订立书面劳动合同。已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。第8条规定用人单位招用劳动者时，应当如实告知劳动者工作内容、工作条件、工作地点、职业危害、安全生产状况、劳动报酬，以及劳动者要求了解的其他情况；第17条规定劳动合同应当具备工作时间和休息休假、劳动报酬、社会保险，劳动保护、劳动条件和职业危害防护等条款。此外，2007年出台的《就业促进法》也是我国目前弱势群体就业保护方面重要的法律之一。《就业促进法》中有很多关于反对就业歧视，建立公平就业制度条款。例如第3条和第4条规定劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视，劳动者可以针对违反就业促进法的行为向人民法院提起诉讼。有了法律规定之后最重要在于维权。如果没有完善的维权途径，法律也是一纸空文。因此，需要积极探索非正规就业维权组织建设，建立针对非正规就业人员的专门维权组织机构，使得城镇贫困者在权益受侵害时有地方说话，有机构办事，有争议解决机制。

第四，健全最低工资制度。最低工资制度被人们推崇用来解决工作贫困者问题有很多原因，其中最主要的是在减少贫困的同时能够保持工作动机。作为一种帮助低收入劳动者的机制，最低工资制度可以让有工作的低收入劳动者获得基本收入保障。我国的最低工资制度对于低收入劳动者保护也发挥着重要作用。2004年3月，原劳动和社会保障部针对1993年制定的《企业最低工资规定》实施中存在的问题，修订并印发了《最低工资规定》，大大推动了我国最低工资制度的建设。《最低工资规定》在四个方面进行了完善：一是扩大了覆盖范围，将民办非企业单位劳动者列为最低工资保障对象；二是完善了标准构成，根据社会保障制度和住房制度改革的情况，将职工个人缴纳的社会保险费、住房公积金纳入确定最低工资标准时应考虑的因素；三是增加了标准形式，为适应就业形式多样化的需求，增加了适用于非全日制就业劳动者的小时最低工资标准；四是确立了最低工资标准的正常调整机制，明确要求最低工资标准每两年至少调整一次。此后，我国最低工资制度迅速发展。2004年年底，全国31个省（区、市）全部建立了最低工资制度，发布并执行了本地区月最低工资标准；在此基础上，2006年年底，除西藏以外的所有省份进一步颁布实施了小时最低工资标准。非全日就业劳动者、民办非企业单位就业人员等都纳入到最低工资制度的保障范围^[2]。

但是，最低工资制度作为反贫困工具也有明显缺陷：第一，是覆盖率问题。工资可能低于最低工资线的部门大都是非正规部门，但是这些部门的劳动者往往没有签订劳动合同。例如，自雇者、家庭服务人员、商业以及某些服务业领域的销售人员、建筑业的农民工等，而他们往往更容易不受最低工资制度的保护。第二，强制执行最低工资制度是另一个缺陷。在现实情况中，如果发现雇主支付给工人的工资少于最低工资标准，雇员一般只能得到所欠的部分加上上诉成本。因此，违法的雇主所受到的财政处罚和风险损失很小。更何况，雇员在明知如果举报将很可能面临被雇主解雇的结果又有谁会去举报呢？第三，最低工资制度无法随着家庭规模的不同进行调整。因此在福利国家，那些有需要抚养家庭成员的贫困挣工资者会发现社会救助在经济上更有吸引力。第四，最低工资制度经常受到指责是因为提高了雇主的劳动力成本而引起失业。例如，一些小企业往往在贯彻最低工资制度的同时，为了维持劳动力成本不得不减少雇员数量，诱发企业裁员。因此如何利用最低工资制度保障劳动者收入的同时，尽量降低其负面效应也是我国当前最低工资制度建设的一个重要课题。

第五，提高低收入劳动者的初次分配所得份额。为了预防相对贫困、缩小贫富差距，对于初次分配的干预也十分必要。改革开放后30多年的实践证明，初次分配差距过大是我国居民收入差距拉大的主要原因。由于城镇相对贫困者大部分都是劳动者，因此是初次分配不公平的主要影响群体。我国初次分配领域的不公原因之一在于“强资本弱劳工”的格局。我国长期存在普通劳动力供给充裕乃至过剩的局面，提供简单劳动的劳动力市场供求严重失衡，造成大量缺乏技能和劳动经验的普通劳动者工资水平偏低。具体来说可以概括为三方面：一是参与初次分配的机会不均等，即就业机会不均等。这些职业技能水平较低的劳动者的失业过于频繁，而失业往往是导致劳动者劳动报酬不高的主要因素。二是劳动力进入劳动力市场后，劳动力市场中存在的一些歧视，包括性别歧视、户籍歧视等，导致同工不同酬。三是在生产过程中，劳动力市场长期存在供过于求的现象，尤其是低端劳动力，导致一些企业过度使用劳动力、压低工资等现象。

近年来，我国职工工资总额占国内生产总值的比重逐年下降已是不争的事实。在市场经济条件下，虽然初次分配仍然需要坚持以市场主导，但并不意味着政府就不作为。为了增加低收入劳动者的初次分配所得，最重要的一点是需要建立劳动工资协商制度。通过探索由劳动者、资方和政府三方参与的工资协商制度，让劳动者在工资形成过程中有一定的决定权。在中国的现实情况下，特别是应当充分发挥工会在工资形成的作用，推动劳方和资方的权利均衡。只有通过扭转在初次分配中“强资本、弱劳工”的格局，增加劳动者的初次分配所得，才能从根本上扭转贫富差距过大，劳动者收入过低的局面。除了工资协商制度外，还需要逐步提高最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。对劳动者劳动权益的侵害（例如，拖欠工资、同工不同酬、工作机会歧视等）也是低收入劳动者初次分配所得过少原因之一，因此加强劳动保护也有助于提高他们初次分配收入的提高。除了资方所得过多以外，政府对企业征税过重也是造成劳动收入过低的原因之一。近年来，政府财政收入年年快速增长，而企业职工的工资却不见明显上涨，形成所谓“国富民穷”的局面。为此，应适当降低政府收入比重，降低企业在生产过程中的税收负担，以帮助扭转初次收入分配中劳动者收入比重下降的趋势。