关于再就业税收政策的落实与思考

关于再就业税收政策的落实与思考

石景山区地方税务局　沈迪会　吕朋元

下岗失业人员再就业已成为我国当今经济和社会发展的一个突出问题，直接关系到国民经济和社会发展的全局。继中发［2002］12号文件下发后，各级党委、政府及其工作部门都制定了一系列促进下岗再就业的政策措施，下岗再就业工作取得了一定成效。本文旨在通过分析包括首钢在内的我区下岗再就业税收优惠政策的贯彻落实情况，着重分析存在的问题并提出解决建议，以进一步推进再就业工作。

一、再就业税收政策的落实情况

（一）基本情况

自去年再就业税收优惠政策实行以来，我区落实再就业减免税效果显著，截至2004年6月底，地税局征管范围内的纳税人实际享受就业与再就业减免税款累计3600万元，再就业人员超过9000人。其主要特点：

1．税收优惠对大企业改革的作用显著。在上述享受再就业税收优惠的下岗失业人员中，首钢集团通过成立劳务输出实体等形式内部消化下岗失业人员超过8000人，占再就业优惠人员总数的90%以上。

2．服务型企业多、商贸型企业少。在享受的税收优惠企业中，服务型企业超过85%。

3．新企业多、老企业少。除老的劳动就业服务企业外，只有1户为现有商贸型企业，仅占享受再就业税收优惠企业的2．5%。

4．“锦上添花”有余、“雪中送炭”不足。在实际减免税款中，老的劳服企业优惠政策减免企业所得税超过1200万元，占减免税款总额的68%，起到了所得税优惠对成长中的盈利企业“锦上添花”的作用。多数安置下岗失业人员的企业，由于盈利能力有限，减免的所得税款微乎其微，恰恰需要“雪中送炭”。

（二）落实再就业税收政策的主要做法

我局落实再就业税收政策成效显著，获得了“2003年石景山区再就业先进单位”、“市地税系统再就业调研工作先进单位”等荣誉，其主要做法：

1．明确责任，建立健全推进再就业工作机制。成立了以局长为组长、各副局长参加的推进再就业工作领导小组，制定并落实了推进再就业工作目标责任制。

2．广辟渠道，宣传辅导再就业政策准确到位。积极利用网络、电台、电视台、报刊等媒体和现代通信手段，广泛宣传再就业税收优惠政策；通过辅导会、例会、座谈会等“请进来”，或深入街道、社区、主管部门和企业等“走出去”的形式，开展培训辅导。力求宣传辅导贴近实际、贴近纳税人、贴近零距离。

3．积极主动，加强与有关部门的协调与配合。与劳动、工商、国税等有关部门建立联系机制，召开联席会议，通报交流信息，商讨与协调遇到的问题；推行了联合宣传、全程代理等服务举措。

4．深入实地，调查研究再就业政策的执行情况。专门成立了以主管局长为组长的调研课题小组，主动与首钢等大中型企业建立联系，及时捕捉企业下岗与再就业信息；深入调查了解情况，掌握落实再就业税收政策的第一手材料，不断分析问题、提出建议。

5．强化服务，提高贯彻落实再就业政策的工作效率。坚持突出与强化服务的要求，把落实再就业政策与一门式办公相结合、与政务公开相结合、与提高征管效率相结合、与干部业务培训相结合，对再就业人员的税务登记、减免税审批等简化程序、优先办理、特事特办，为再就业人员提供方便、快捷的无障碍服务。

6．克服困难，及时反馈落实再就业政策的数据信息。建立和完善落实再就业税收优惠政策的账、表、簿和工作记录，疏通推进再就业工作信息的快速反馈渠道，各职能科室密切配合，互通信息，及时反馈。

7．规范执法，坚持对落实再就业政策的检查与监督。面对特殊群体，我局始终坚持把贯彻落实再就业政策作为日常税收执法检查工作的一项重要内容，及时纠正服务与审批工作中少数不合规范的做法，确保严格执法与优质服务在落实再就业政策中的有机统一。

二、再就业税收优惠政策存在的问题

（一）政策规定上存在的问题

1．税收优惠政策设计不尽科学，缺乏公平性。

（1）再就业范围偏窄。按照中发［2002］12号和京发［2002］18号文规定，仅对国有企业的“四种人员”和享受低保且失业1年以上的城镇其他失业人员才能享受再就业优惠，大量的集体、民营和其他类型企业的失业人员只有经过1年的失业期才符合优惠条件；主辅分离优惠仅限于国有大中型企业，而其他规模、其他经济类型的企业被排除在优惠范围之外，使安置企业和再就业人员不能享受同等的税收优惠。

（2）不少行业无再就业税收优惠。

（3）商贸型企业的增值税无优惠，而服务型企业的营业税有优惠。

（4）办个体比办企业更加优惠。一是在优惠的行业范围上个体宽于企业；二是在优惠的税种上，下岗失业人员从事个体经营免个人所得税，而投资设立个人独资或合伙企业却不减免投资者个人所得税。

（5）新老企业税收优惠相差悬殊，新、老服务型和商贸型企业同样安置下岗失业人员比例达到30%时，老企业只减免30%的企业所得税，而新企业则可全免企业所得税，同时，新的服务型企业还可减免营业税。

2．企业的主辅分离缺乏强大的“助推剂”。主辅分离企业的优惠政策仅限于企业所得税，缺少更加优于原劳动就业服务企业的减免税政策。主辅分离企业往往处于亏损或微利状况，更需要得到优惠政策的支持，而单一的企业所得税优惠，对主辅分离企业的推动作用非常微弱，即便是短期内效益较好的企业也可能由于主辅分离条件苛刻、程序严格、手续烦琐等原因，往往望而却步，或转投其他渠道，因此，即使像首钢这样的企业，也没有完成真正意义上的主辅分离。

3．下岗再就业人员享受税收优惠的地域规定不明确。在中发〔2002〕12号的政策规定中，对下岗失业人员异地从事个体经营可否享受税收优惠，没有明确的规定；按照劳社部发［2002］20号文件的规定，可持《再就业优惠证》及税务机关规定的有关材料，向其当地主管税务机关申请减免有关税收。但就其“当地主管税务机关”而言，如果是指下岗失业人员《再就业优惠证》的核发地税务机关，显然异地经营无法享受相关的税收优惠；如果是指业户经营地（工商执照和税务登记地），异地经营的个体工商户则可以向主管税务机关申请相应的税收优惠。

4．从事个体经营与经营企业，在优惠界限的划分上存在缺陷。由于下岗职工从事个体经营的政策优厚于开办企业，且主要凭《再就业优惠证》即可申请办理税收优惠，在认定、审批等方面易于企业，但没有对个体经营户从人员、资金、规模上作出区别于企业的明确界限，仍以工商执照为准，致使雇员上百人的“个体户”也能享受其免税优惠，有的小企业销旧立新办个体执照，甚至出现借、租、转再就业优惠证等问题。

5．辅业改制的优惠政策有疏漏之处。我市虽然将辅业改制企业与主辅分离企业享受一样的扶持政策，但对辅业改制的认定条件、认定程序无具体规定；对原已独立核算的辅业改制可否等同于主辅分离并适用其税收优惠规定不明确。

（二）部门职能上存在的问题

1．再就业企业的认定没有税务部门的参与，难免造成政策执行偏颇。服务型企业、商贸型企业、劳服加工型企业和街道社区加工性小型企业吸纳下岗失业人员由劳动保障部门认定，主辅分离企业由经委、财政部门和劳动保障等多个部门认定，但在这些认定中却都没有税务部门的介入。由于在具体操作中各部门的角度和着眼点有所不同，难免出现执行政策的口径不一致。而税务机关作为最终优惠政策的执行部门，直接涉及纳税人的经济利益，若前面的认定环节出现纰漏将造成税务部门的审批工作非常被动，影响征纳关系和部门形象。

2．政府部门之间缺乏有效的联系与协调机制。有关部门虽然在形式或书面上建立了联系，但目前还处于自发状态，各做各的事，密切程度不够，难以在人力、宣传、认定发证等方面完全形成协作配合、齐抓共管的合力，特别是在情况通报、政策理解与执行上缺少有效的联系、反馈、追踪机制。

3．企业的下岗与再就业未能完全置于职能部门的管理中。有的企业出于自身考虑，不及时将其下岗、安置等用工信息提供给职能部门，特别是正享受税收优惠的单位用工情况发生变化后，不主动向有关部门提出变更，不利于政府部门掌握情况、发现问题、有效决策。

（三）税收征管上存在的问题

1．优惠政策的宣传辅导不适应再就业形势变化。由于再就业税收优惠客观上具有政策多、类别多、条件多的特点，使税、企人员解释与理解政策有一定难度。同时，新老优惠政策的内容、范围、幅度有不同、也有交叉，税务人员准确执行政策的压力较大，纳税人也未能用足优惠政策。这些都与宣传辅导的人力、财力投入不足有关。

2．再就业政策落实情况的反馈不适应工作要求。由于计算机等现代技术手段未能在反馈落实再就业政策的数据信息中发挥应有的作用，对再就业政策落实情况只能来源于相关的统计表、台账、记录等手工积累，工作量大，手段落后；有些数据甚至只能依靠人脑的推测估算，人为因素较多，不少数据信息缺乏客观性、快捷性。

3．再就业减免税的管理较为被动。由于现行的减免税管理办法缺少前置审批或后置审批规定，减免税审批程序通常是依据纳税人提供的资料而启动的，在这些资料中，再就业企业类型的认定证明和工商执照是主要依据，但随着工商执照经营范围的放开，劳动部门对再就业企业类型的认定和税务部门的减免税审批失去了最有力的法定依据，使减免税的管理处于被动位置。

三、完善税收优惠政策及执行效果的建议

（一）坚持税收公平合理的原则，充分发挥税收优惠对再就业的推进作用

1．税收政策要缩小行业和经济性质的界限。要放宽政策的行业界限，鼓励不同行业、不同性质的企业吸纳下岗失业人员，特别是在减免税种、减免范围、减免幅度上要大力扶持劳动密集型产业吸纳就业困难人员。同时，要创造公平公正的税收政策环境，对各类经营主体实行平等的税收政策，从拓宽就业渠道出发，大力发展非公有制经济，鼓励和引导个体、私营经济的健康发展，培植新的税收增长点。

2．明确个体经营享受再就业税收优惠的条件规定。①划定下岗失业人员从事个体经营享受税收优惠的地域界限，并从税收政策的统一性和吸收投资、发展区域经济综合考虑，对外地下岗职工来我市进行个体经营给予适当优惠。②划清个体经营与私营企业性质的界限，在税收优惠上对个体工商户从业人数、规模等方面加以区分。

3．统一主辅分离企业的政策适用范围。要充分体现税收政策的统一性和公平性，除了国有大中型企业以外的企业进行主辅分离和辅业改制，包括对已经改制并独立核算的辅业进一步实现产权多元化，与主业彻底分离可比照执行国有大中型企业主辅分离优惠政策。

4．采取适当的鼓励性纳税方式。要改变将核定（定率定额）征税与企业经营核算不健全联系在一起的被动做法，把实行低定率定额纳税作为鼓励中小企业吸纳下岗失业人员再就业的税收优惠措施；对存续的辅业企业分离改制后，可在一定期间内与原主业汇总缴纳企业所得税。

（二）发挥政府部门的职能，为推进再就业提供高效的服务

1．政府要为再就业发挥更大的引导作用。政府各职能部门要明确职责和义务，把解决就业与再就业问题融入到诸如“知识经济”、“绿色经济”、“奥运经济”等发展主题中。要紧扣区域经济发展战略，把项目建设、调整产业结构与开发就业岗位相结合，面向不同产业需求、不同岗位层次、不同就业形式，大力开发就业岗位，扩大就业范围，增加就业能力，彻底解除企业办社会的包袱，为企业在国内或国际市场竞争中创造广阔的发展空间。

2．加强与区域内大中型企业的联系沟通，为企业发展服务。要加强统一管理，成立有关方面联合办公机构，有效协调解决企业改革中遇到的诸如立项、用地、用工等问题，把企业发展与解决再就业等社会经济事务结合起来，将企业“扶上马、送一程”。

3．强化部门间再就业工作的协作力度。要加强政府部门之间的职能配合，实行联席会议制度、信息交流通报制度、政策落实追踪制度等。在《再就业优惠证》的发放、再就业企业的认证、优惠政策宣传、减免税管理等多个环节中，重视和发挥税务部门的作用，加强税务部门与政府其他部门的信息交流和工作配合，及时沟通，齐抓共管，密切配合，促进全社会再就业工作的不断深入。

（三）把落实再就业政策与强化税收征管紧密结合起来，推动再就业工作上新水平

1．加强宣传指导，切实提高纳税人对再就业政策的认知程度。再就业工作任重道远，而随着再就业政策的调整变化，宣传辅导形式、资金和人力等必须与之相适应。要加强宣传工作的针对性，区分层次、类别和需求开展有效宣传；要疏通信息发布渠道，让广大纳税人在最短的时间内知悉政策，切实提高再就业优惠政策宣传辅导的有效性和持续性。同时，大众媒体和社会各界也应积极关注再就业工作，营造良好的再就业社会舆论氛围。

2．健全反馈机制，实现信息资源共享。地税系统内部要理顺有关再就业数据信息的反馈渠道，抓住纳税人这个源头，减少不必要的中间环节，发挥现有的技术设备效能，提高数据收集的自动化程度；降低人为因素，反馈再就业数据信息要客观高效，实现其信息资源共享，既为政府决策提供综合性依据，也有利于堵塞再就业优惠被不正当享受的漏洞。

3．完善现有的再就业减免税管理与服务功能。简化审批程序，改进减免税审批办法，防止减免税审批的被动性与盲目性；为再就业减免税提供快捷、有效的管理方法，确保再就业税收优惠政策及时兑现。

4．完善检查与监督制度。要加强对享受再就业优惠纳税人的后续管理，不能放任自流。税务机关或采取独立的或与劳动保障部门联合的形式，开展对享受再就业优惠纳税人的检查工作。对弄虚作假骗取税收优惠的，应按规定进行处理，并通过必要的曝光手段，打击这类违法行为。