现阶段国家就业政策与制度

第一节　现阶段国家就业政策与制度

就业是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途径。我国是世界上人口最多的国家，就业问题颇为严峻。但国家和政府向来都高度重视就业问题，无论是在计划经济体制下，还是市场经济体制下，都依据于当时的社会经济发展状况制定了相关的就业政策和制度。改革开放以来，国家和政府从国情出发，通过实践探索并借鉴国际经验，制定和实施了一系列积极的就业政策。经过十几年的改革与调整，我国逐步实现了“双向选择，竞争上岗，自主择业”的以市场为导向的就业机制。

一、双向选择，自主择业

我国现行的就业制度暨大学生就业制度是适应市场经济体制的需要，并以市场调节机制为基础而逐步建立起来的适合我国现阶段国情的制度。经过长期改革与实践，形成了“双向选择，竞争上岗，自主择业”的就业机制。

1.双向选择

“双向选择”是指毕业生与用人单位直接见面相互选择的就业方式，也是以毕业生和用人单位为主体的市场就业方式。这是在国家教育体制改革的要求下，毕业生就业制度改革的方向和目标，也是劳动人事制度改革的重要组成部分。通过这种方式，毕业生可了解用人单位概况（包括使用意图、工作环境、工作薪金及福利待遇、培训制度和事业发展前景等情况）；用人单位则根据要求对毕业生的综合素质进行考察（如知识、专业水平、能力、身体状况、思想品德等），决定是否录用。如双方达成协议，应签订毕业生就业协议书，作为制订就业方案和派遣的依据。

实行“双向选择”的目的在于：第一、引入竞争机制，调动毕业生与用人单位双方的积极性，真正做到资源优化，择优选人。第二、提高人才的使用效率，促使用人单位自觉形成尊重知识、珍惜人才的良好风气。第三、推动教育、教学体制的改革，促使学校的教育培养与社会的客观实际相结合，最终让学校培养出来的毕业生成为社会上有用的人才。

“双向选择”必须坚持五条原则：第一、效益性原则。双方的选择都要以充分发挥毕业生的作用和有利于满足用人单位的人才需求为根本目的。第二、竞争性原则。毕业生在选择单位时要公开、平等地竞争，用人单位在选择毕业生时要择优录用。第三、主体性原则。在双向选择过程中，毕业生与用人单位始终是双选的主体。必须充分尊重两个主体的意愿。各级主管部门只是在国家政策范围内，行使指导、服务、检查、监督职能。第四、真实性原则。双方均必须持严肃、认真、谨慎的态度，介绍情况、提供的材料说明必须真实有效，实事求是才能相互信任。第五、协议性原则。双选意向一致，必须签订由国家教育主管部门统一格式的《毕业生就业协议书》、《协议书》，经毕业生、用人单位、学校毕业生主管部门和地方毕业生主管部门四方签字盖章后生效。

2.自主择业

“自主择业”是指以职业作为选择的对象，根据自己的爱好和可能来合理定位，找到符合自己兴趣、能发挥自己特长的职业。简言之，就是劳动者进入劳动力市场，通过各种渠道自谋职业。劳动者的就业权利和择业自由是宪法所赋予的。长期以来，受计划经济的影响和限制，劳动者往往没有自主择业的权利。

劳动者自主择业，有助于劳动者根据自己的性格、兴趣、专长以及对薪金和未来发展前景的需求选择适合自己的职业，有利于劳动者积极性的调动和成就感的获得，提高工作效率和人才的使用效率。

劳动者自主择业，不但对劳动者个人，而且对解决中国的就业问题都十分重要。社会主义市场经济的实践表明，只有劳动者彻底转变了依靠政府解决就业的传统观念，树立市场经济条件下的自主择业的新观念，才能在市场竞争中处于有利地位，才能尽快实现就业和再就业，从而才能从根本上缓解社会的就业压力。自主择业不仅可以充分调动劳动者的主观能动性和聪明才智，还能减轻政府包揽就业的负担，而且还有利于社会经济的发展。

二、人才（事）聘用制度

人才（事）聘用制度是指事业单位通过公开、平等、竞争、择优，在自愿、协商一致的基础上，与职工签订聘用合同，明确双方权利和义务，建立聘用关系的人事管理制度。事业单位人员聘用制度是一项全新的用人制度，是一个完整的制度体系，主要包括以下内容。

公开招聘制度：就是所有事业单位新进人员一律面向社会公开招聘，实现用人上的公开、公正、公平。

竞聘上岗制度：就是所有事业单位都要按照岗位需求和岗位条件，通过考试、考核等方式公开选拔岗位所需要的人才。

聘用合同制度：就是事业单位所有职工都要与用人单位在平等自愿、协商一致的基础上，签订聘用合同，以契约的形式明确双方的权利和义务。

定期考核制度：就是聘用单位要对受聘人员履行岗位职责、完成工作任务的情况进行年度考核和聘期考核。

解聘辞聘制度：就是用人单位可以按照聘用合同解聘受聘人员，受聘人员也可以按照聘用合同辞职辞聘，以解决事业单位人员能进不能出、能上不能下的问题。

聘用监督制度：就是通过建立人事争议仲裁制度和司法救济制度，保证聘用制度的规范运行。

事业单位聘用人员，应当按照以下程序进行：

（1）公布空缺岗位及其职责、聘用条件和工资待遇等事项；

（2）应聘人员提出应聘申请；

（3）聘用工作组织对应聘人员的资格、条件进行初审；

（4）聘用工作组织对通过初审的应聘人员进行考试、考核，根据结果择优提出拟聘人员名单；

（5）聘用单位领导集体讨论决定受聘人员；

（6）签订聘用合同。

全面推行人才（事）聘用制度是我国就业制度和人事制度改革的重要内容，其目的就在于促使用人制度的根本转变。现行的事业单位用人制度，基本上是在计划经济体制下形成的，随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，其弊端日益显现。主要是用人上的国家所有制和身份终身制，带来了人员能进不能出、职务能上不能下、待遇能高不能低的问题，缺乏有效的竞争激励机制和自我约束机制，严重影响着事业单位人员积极性、创造性的发挥，降低了事业单位的活力和效益。改革事业单位用人制度势在必行。

事业单位实行人员聘用制度，可以实现由固定用人制度向合同用人制度转变，由身份管理向岗位管理转变，由单位行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变，由单位人向社会人转变，有利于建立起能上能下、能进能出、促进优秀人才脱颖而出的新的用人机制和与社会主义市场经济相适应的事业单位人事管理制度。全面推行人员聘用制度，对于加快推进事业单位改革，增强事业单位生机与活力，实现事业单位良性发展和人的全面发展，促进我省经济和各项社会事业的发展，都具有重要意义。

三、人事代理制度

人事代理制度是在社会主义市场经济条件下产生的一种新的人事管理方式，即人事代理机构（指政府人事部门所属人才交流机构）按照国家有关人事政策法规，接受用人单位或个人委托代理有关人事业务，并以协议或合同形式明确双方的权利、义务，实现人事关系管理与人员使用分离。实行人事代理制度，是社会主义市场经济发展的必然，是人才交流机构的人才管理服务工作向法制化、规范化、专业化发展的标志。

目前，全国各地人事代理发展迅速，代理内容不断丰富，代理形式趋于多样化，概括起来主要包括四个方面。

第一，围绕人事档案管理进行的低层次的人事代理。包括存放或转递人事关系、调整档案工资、评定专业技术职称、办理因私或因公出国政审、出具各种人事证明等。

第二，围绕社会保障进行的新形式的人事代理。包括失业保险、养老保险、医疗保险等。

第三，围绕人力资源开发进行的深层次代理。包括人才招聘、人才测评、人事诊断、人才考核和人才发展规划。

第四，围绕信息咨询进行的服务性代理。如发布人才供求信息、代发招聘广告和公司形象设计、工薪制度咨询、就业指导、职业咨询等。

人事代理制度作为一种制度，具有法制化、系统化、社会化和专业化的特点。法制化就是人事代理单位和委托单位要有严格的合同约束，有明确的权利、责任、义务保证；开展人事代理业务要以人事法规政策为依据，符合人事管理的每个环节。系统化就是人事代理业务扩展到人事管理的每个环节，从宏观的人事规划到具体的人事管理业务。社会化就是人事代理的范围和服务领域具有广泛性和市场化的特点，国有企事业单位可以委托，其他多种经济成分的用人单位也可以委托，单位可以委托，个人也可以委托；既可以全权委托，也可以单项委托。专业化就是人事代理机构应当具有较强的人事代理业务能力和相关专业技术设备、技术手段，提供具有较高专业水准的服务。

推进人事代理制度，规范人事代理行为，完善人才社会化服务体系，是建立与社会主义市场经济相适应的人事管理体制，促进经济社会和各项事业发展的客观需要，具有非常重要的现实意义。

首先，是对人才社会化观念的再认识，促进了人才使用权与所有权的分离。马克思主义的人才观是人具有社会性，是全社会的财富，为国家和人民所用。而传统的人事管理是人才单位所有，致使人才对单位产生依附关系，普遍对下岗、失业有恐惧感，而真正能干的人又不放不用。人事代理是对人才的社会化管理，把人才的所有权与使用权区别开来，使各类人才割断了以人事档案为核心的对单位的依附关系，保证人才有充分择业的自由，又增加了他们工作的危机感和责任感，促使他们刻苦学习、努力工作、提高素质。

其次，适应了企事业单位人事制度改革的需要，是深化人事制度改革的切入口。“小而全”、“大而全”、低水平重复建设造成资源浪费和效益、效率低下的问题不仅在经济领域存在，在人事管理上依然存在。我国单位众多，管理体制错综复杂，每个单位都设有人事机构，都在进行着同一方式的人事管理，造成资源浪费。而改革开放后出现了大批新型企业，原先的人事管理对这些单位管不了、管不好。而人事代理正是为了克服这些弊端，把社会大生产和专业化协作原则运用于人事管理。另外，随着国家各项改革的深入，国有企业开始转换机制，每年将有大量职工下岗，国家机关改革和人员分流势在必行，解决再就业问题已成为经济发展和改革的关键。而现有企事业普遍存在的“人才流失”与“富余人员流不动”问题，已阻碍了企事业的发展。实行人事代理制正是发挥市场对人力资源配置的基础作用的重要内容。

再次，人事代理制是面向21世纪，适应知识经济对人事管理高水平要求的重要内容。世纪之交的世界经济发展日益重视科学技术，“知识经济”时代已经到来。知识经济定义为：以智力资源的占有、配置，以科学技术为主的知识的生产、分配和使用为最重要因素的经济。即知识经济同以往的农业、工业经济不同在于不是以物质资源为依托，而是以人的知识和智慧为依托。知识经济给人事管理带来的变化主要表现在：人才素质复合化、人才流动加速化、人才劳动分散化、组织结构虚拟化、人事协调复杂化。而人事代理正是适应这一趋势，使企事业单位能从繁杂的人事工作中解脱出来，把主要精力放在选好人用好人上，而人事代理进行集约型管理，更有利于人事管理的规范化和科学化，同时也为用人单位节省人力物力，提高工作效率。

推进人事代理制度，规范人事代理行为，完善人才社会化服务体系，是建立与社会主义市场经济相适应的人事管理体制，促进经济社会和各项事业发展的客观需要。人事代理方式可实行单位或个人委托。委托单位和个人应明确代理项目，可全权委托代理，也可单项或多项委托代理。

1.人事代理的范围

人事代理范围包括：三资企业和私营企事业以及其他资源委托的各类企事业单位，暂未落实单位的大中专毕业生。资源委托代理的对象是各类专业技术人员和管理人员、出国留学人员、与用人单位解除合同的人员等。人事代理的对象、规模也不断扩大。人事代理最初服务对象大都是三资企业、民办科技企业、乡镇企业和非国有单位，现已发展到代理一部分国有企事业单位。

2.人事代理程序

（1）单位委托提交申请书、工商营业执照（副本）、事业法人登记（副本）或其他能够证明单位性质的有关材料。

（2）个人委托提交个人申请书、辞职（辞退）证明或其他组织决定文件以及个人身份证明（身份证、职称证书、毕业证书等）。

（3）经工作人员审核后办理有关代理手续并收档案管理费，须办理流动手续的，另按规定交付流动手续费。

3.人事代理服务内容

（1）代管人事档案、人事关系、工资关系。

（2）代办身份确认、出国（境）政审、工龄计算、出具有关证明。

（3）代办毕业生就业、人才引进手续。

（4）代办专业技术人员职务资格考评。

（5）代办社会保障业务。

（6）代办代理人员的户籍关系，将代理人员的户籍关系挂靠在人才服务中心设立的集体户口本上，由中心统一管理。

（7）代办代理人员的党团组织关系。

（8）代理对象委托的其他人事工作业务。

四、就业准入制度

《劳动法》规定：“从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训。”“国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。”《职业教育法》规定：“国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。”2000年3月，劳动和社会保障部依据上述法律的相关规定和我国职业发展的现状发布了《招用技术工种从业人员的规定》，2003年7月1日正式施行。如果劳动者未取得相应的职业资格证书即被招用上岗，用人单位会受到处罚。实行就业准入的职业范围由劳动和社会保障部确定并向社会发布。

所谓就业准入制度是指根据《劳动法》和《职业教育法》的有关规定，对从事技术复杂、通用性广、涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业（工种）的劳动者，必须经过培训，并取得职业资格证书后方可就业上岗的制度。

实行就业准入制度其出发点旨在加快提高劳动者素质，增强企业竞争力，同时也是为了适应促进企业安全生产、提高效益、保护消费者利益等方面的迫切需要。随着知识经济的兴起和经济全球化时代的到来，国力竞争日趋激烈。国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量。国家实行先培训后上岗的就业培训制度，特别是对技术工种从业人员实行就业准入制度，其目的就是要促进劳动者改善素质结构和提高素质水平，进而促进劳动者就业和再就业能力的提高。

通过实行就业准入控制，推行职业资格证书制度：一是可以规范劳动力市场建设，为劳动者就业创造平等竞争就业的环境；二是可以实现劳动力资源合理开发和配置，并使其纳入良性发展轨道；三是可以促进劳动者主动提高自身的技术业务素质，使我国的就业从安置型转为依靠素质就业，达到使劳动者尽快就业和稳定就业的目的。

1.职业资格证书及其等级

职业资格证书是表明劳动者具有从事某一职业所具备的学识和技能的证明。职业资格证书是劳动者求职、任职、开业的资格凭证，是用人单位招聘、录用劳动者的主要依据，也是境外就业、对外劳务合作人员办理技能水平公证的有效证件。

职业资格证书由中华人民共和国劳动和社会保障部统一印制，劳动保障部门或国务院有关规定办理和核发。

国家职业资格证书分为五个等级，即初级（国家职业资格五级）、中级（国家职业资格四级）、高级（国家职业资格三级）、技师（国家职业资格二级）、高级技师（国家职业资格一级）。

2.职业资格证书的取得

要取得职业资格证书，可到当地政府部门认定的职业技能鉴定机构申请参加职业技能鉴定，根据所申报职业的资格条件，确定自己申报鉴定的等级。如果需要培训，需要到经政府部门批准的培训机构参加培训。

职业技能鉴定分为知识要求考试和操作技能考核两部分。知识要求考试一般采用笔试，操作技能考核一般采用现场操作。经鉴定合格者，由劳动和社会保障部门核发相应的职业资格证书。

实践证明，凡是经过必要的职业培训，具备劳动力市场需要的职业技能的劳动者，在竞争就业中就会处于优势地位，即使下岗失业也能在短期内通过自己的努力实现再就业。相反，则会处于十分不利的地位，面对众多的就业机会而难以实现就业。因此，对技术工种从业人员实行就业准入制度，其根本目的是提高劳动者技能水平，增强其就业能力和适应职业变化的能力，实现高质量就业和稳定就业。

3.教师资格证的取得

教师资格证是国家对符合教师资格条件的公民依法授予教师资格的法定凭证。在中华人民共和国境内的各级各类学校或者其他教育机构中担任教师工作的人员，必须持有资格证。

申请认定教师资格者应当在规定时间向教师资格认定机构或者依法接受委托的学校提交下列基本材料：

（1）由本人填写的《教师资格认定申请表》一式两份；

（2）身份证原件和复印件；

（3）学历证书原件和复印件；

（4）由教师资格认定机构指定的县级以上医院出具的体格检查合格证明；

（5）普通话水平测试等级证书原件和复印件；

（6）思想品德情况的鉴定或者证明材料。

申请人提交的证明或者材料不全的，教育行政部门或受委托的高等学校应当及时通知申请人于受理期限终止前补齐。