经济与就业政策的协调权能

三、经济与就业政策的协调权能

在欧共体时代，欧盟的协调职能主要是经济领域。例如，最初的《欧洲经济共同体条约》第2条在确立欧共体的宗旨时规定：“本共同体应作为其任务，通过建立共同市场和逐步趋同(progressively approximating)成员国经济政策，促进整个共同体经济活动的协调发展(harmonious development)……”接着，第3条又明确地将成员国经济政策协调列为欧共体的主要活动之一。可见，欧盟从一开始就将经济政策的协调与共同市场的建立并列为实现欧盟各项宗旨的基本手段。

随着欧盟一体化进程中经济与社会政策交互影响的扩大和深化，1992年的《欧盟条约》将“经济与社会进步”列入其首要宗旨的组成部分(原第B条)，与此同时，《欧共体条约》在有关欧盟的宗旨和活动规定中，增补了若干经济与社会政策协调的条款(第2、3条)。

尽管如此，在20世纪90年代初、中期，欧盟的失业率仍然居高不下(持续保持在12%，有些成员国甚至高达20%)。欧盟委员会应欧洲理事会请求，在1993年发布了题为《增长、竞争与就业白皮书》(the White Paper on Growth，Competitiveness and Employment)。白皮书认为，内部持续的结构性和技术性失业与外部的来自高技术国家和低生产成本国家的国际竞争，是导致欧盟范围内失业率高的根本原因。为此，欧盟委员会建议，欧盟应采取措施更加强调教育与技术培训、对新技术的援助和跨欧基础设施的援助和更大程度的劳动力灵活性和流动性。⁽³⁹⁾后来的一系列欧洲理事会会议敦促欧盟委员会和理事会实施白皮书中的一些关键性建议。在这一背景下，关于修订《欧盟条约》的政府间会议特别注重包括就业在内的社会政策条款的增补。最后，《阿约》不仅在《欧盟条约》第2条和《欧共体条约》第2条将“高水平就业”(high level of employment)增添为欧盟及欧共体的宗旨，而且在《欧共体条约》中新设了以“就业”为题的第八篇，系统地规定欧盟就业政策的协调。

《欧洲宪法条约》第I-12条在现有基础上将经济与就业政策的协调单独列为欧盟的一种权能类型。相应地，第I-15条首先规定，成员国应在欧盟框架内协调它们的经济政策，并为此应采取具体的措施，尤其是这些政策的广泛指导方针，其中欧元区的成员国，其经济政策的协调还应有更具体的措施；然后规定欧盟应以同样的方式采取措施协调成员国的就业政策；最后笼统地规定欧盟可以动议保证成员国社会政策的协调。有关经济政策和就业政策及社会政策的具体规定在宪法条约第三部分均有专门的章节(详见第二章第一节、第三章第一、二、三节)。

经济与就业政策的协调作为欧盟权能的一个独立类型，在法律形式上和运作程序上有其自身的特点。

根据《欧共体条约》第99条(原第103条)规定，“成员国应在理事会中协调经济政策”，“理事会应基于委员会的建议，以特定多数方式形成成员国经济政策和本共同体经济政策广泛指导方针(broad guideline)草案，并向欧洲理事会报告其结果”；接着，欧洲理事会应基于理事会的报告讨论指导方针的结论；然后，理事会应基于这一结论，以特定多数方式通过确立这些指导原则的正式建议(recommendation)，并将正式建议通知欧洲议会。此外，该条还进一步规定，理事会应根据委员会提交的报告对每一成员国的经济政策是否与广泛指导方针相一致进行定期全面评估，并实施多边监督(multilateral surveillance)。如果发现一成员国的经济政策与广泛指导方针不相符合或有损害经济与货币联盟适当运作的危险，理事会可以特定多数方式，根据委员会的建议，对该成员国做成必要的建议，并可根据委员会的建议决定将该建议公开。最后，理事会主席和委员会应向欧洲议会报告多边监督的结果。

根据《欧共体条约》第八篇的规定，就业政策的协调一方面必须与上述协调经济政策的广泛指导方针保持一致(第125条、第128条)，另一方面又略有其不同的运作程序和方式。首先，理事会和委员会应就欧盟的就业情况和就业政策向欧洲理事会做成联合年度报告；然后欧洲理事会据此每年对欧盟的就业形势进行商讨并通过结论；理事会再在这种结论的基础上，根据委员会的建议并与欧洲议会、经社委员会、区域委员会和就业委员会⁽⁴⁰⁾协商后，应以特定多数方式，每年制定成员国在其就业政策中应予以考虑的就业指导方针(guideline)；就成员国而言，它们应就各自根据就业指导方针实施其就业政策的主要措施向理事会和委员会提供年度报告；理事会收到成员国的报告和就业委员会的相关意见后，应每年根据就业指导方针审查成员国就业政策的实施，并可以根据审查情况对成员国做成正式建议；最后，理事会和委员会应基于审查结果，就欧盟的就业形势和实施就业指导方针的情况向欧洲理事会做成联合年度报告。