保持其他经济政策与竞争政策的协调一致

二、保持其他经济政策与竞争政策的协调一致

从我国目前的现状来看，由于面临产业结构调整、加速经济体制转轨和保护民族产业等种种问题，贸易政策、产业政策等其他国内经济政策将长期存在并发挥重要作用，政府应通过在这些国内经济政策中植入竞争理念等方式，以努力获取它们与竞争政策的协调一致。

(一)保持贸易政策与竞争政策的协调一致

加入WTO后，我国的贸易政策正在进行调整和改革，原有的贸易法规被清理和修订，新的贸易法规也在不断地出台，在此过程中，我们应以前瞻性和战略眼光贯彻竞争原则和精神，保持贸易政策与竞争政策的协调一致。

1.修改原有的贸易法律、法规，使其尽可能与竞争政策一致

对原有的贸易法律、法规我们应重新审视，及时修订其中与竞争理念不符的部分，使它们更能够与竞争政策一致以促进竞争。例如，1997年国务院颁布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》(以下简称原条例)在框架和内容方面大体与WTO新守则一致，但也存在一些不足之处，这主要表现在某些重要方面仍然欠缺，在某些方面即使有规定，也规定得不够合理或不够严密，不利于维护进口产品与国内产品间的公平竞争。2002年实施的《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称新条例)对原条例进行了修改，主要包括:

第一，正常价值的确定。原条例虽然规定应首先采用出口国国内市场的可比价格来确定正常价值，但WTO反倾销守则对出口国国内市场价格的承认是有条件的，即“正常贸易过程”中同类产品在出口国国内市场的可比价格，新条例引入了“正常贸易过程”术语，加强了限制。

第二，公平比较。原条例仅规定“对进口产品的出口价格和正常价值应当按照公平合理的方式进行比较，确定倾销幅度”，而不再有任何进一步的表述，这对于如此复杂问题的比较而言，其规制是远远不够的，一旦面临司法实践就难免捉襟见肘，同时也给执法不公以可乘之机。新条例进行了补正，规定对进口产品的出口价格和正常价值，应当考虑影响价格的各种可比性因素，按照公平、合理的方式比较。倾销幅度的确定，应主要采用“加权平均对加权平均”或“单个对单个”的方法；但如果出口价格在不同的购买人、地区、时期之间存在很大差异，按照上述方法难以比较的，可以将加权平均正常价值与单一出口交易的价格进行比较。这基本上与WTO守则一致。

第三，因果关系。在反倾销实践中，只有证明了进口产品的倾销与国内产业的损害之间有因果关系后，才可以采取反倾销措施。对于因果关系如此重要的问题，原条例未作正面规定，只能从有关损害的定义中推断出来，这显然是立法上的缺陷。新条例在列举了确定倾销对国内产业造成的损害时应审查的事项后，继而规定，“在确定倾销对国内产业造成的损害时，应当依据肯定性证据，不得将造成损害的非倾销因素归因于倾销”，实际上将因果关系正式确定了下来。

第四，界定“同类产品”。对“同类产品”的界定直接影响到“国内产业”的范围和损害的确定，而且，被调查当局认定的“同类产品”往往就是最后被采取制裁措施的产品，界定“同类产品”可说是整个反倾销调查的出发点。原条例没有对该术语加以界定，缺乏可操作性，新条例进行了补充，即“同类产品，是指与倾销进口产品相同的产品；没有相同产品的，以与倾销进口产品的特性最相似的产品为同类产品”。

第五，“地区产业”例外。WTO守则在对“国内产业”定义的同时，还规定了“地区产业”例外。“地区产业”例外是指在能够将进口国领土划分成两个或两个以上的具有竞争性的市场的情况下，在调查损害时，可以将每个市场的生产商看作一个独立的国内产业，条件是:第一，该市场内的生产商所生产的全部或几乎全部产品都在该地区市场上销售；第二，该市场的需求主要由该地区的生产商而非该地区之外的生产商供应。对于“地区产业”例外，原条例没有任何规定。考虑到我国幅员辽阔，产业分布不均，经济发展极不平衡，“地区产业”确有存在的现实性，因此新条例依照守则，在“国内产业”的定义中增加了“地区产业”例外。

新条例的这些修改对增强反倾销法的可操作性和可预见性，防止主管当局自由裁量权的滥用，遏制主管当局贸易保护主义的倾向，尽可能地维护进口产品与国内产品间的公平竞争环境，取得了积极效应。

2.充分发挥竞争当局在贸易政策制定与实施过程中的作用

在国际竞争加剧的情况下，许多贸易措施的制定初衷是给予受保护的产业部门以调整时间，使其更具竞争力，然而从长远来看，这些贸易措施却将降低产业部门在国内经济中的创新和生存能力以及国际竞争力。因此，政策制定者在酝酿某一项贸易措施时，应尽可能对该项措施的潜在效应作出全面和系统的评估，其中包括该项措施对相关市场的结构和功能的影响，以及对有关受影响部门结构性调整的长期影响。政策制定者应对上述每一因素进行权衡。同时，竞争政策主管当局也可以在这一政策评估中发挥重要的作用，特别是在有关贸易措施对相关市场的结构及其竞争过程的可能性影响等方面更要积极主动地发挥作用。^[40]

这里我们不妨借鉴一下其他国家竞争当局和贸易当局在国内层面进行协调与合作的具体经验和做法。竞争当局和贸易当局在国内层面上的协调包括制定政策时的协调和法律实施时的协调。

(1)竞争当局在贸易政策制定过程中的参与^[41]

在不同的国家，竞争当局和贸易当局进行合作与协调的模式和程序是不一样的，它要与该国本身的政府和公共行政的组织模式相适应。有些国家，如芬兰和荷兰完全不存在在采取贸易政策措施之前征求竞争当局意见的任何安排，因此竞争当局在贸易政策的制定中没有多大作用，甚至没有任何影响。而有些国家在制定贸易以及与贸易相关的政策方面则会考虑竞争当局的意见。一般而言，这些国家主要采用如下几种方式:

A.由同一个政府部门处理与贸易和竞争政策有关的事务；

B.竞争当局参与跨部门的委员会或参与与贸易有关的事务；

C.竞争当局参与非正式的、友好的政策协调以及跨部门磋商；

D.法律直接规定贸易当局在采取某些贸易措施或与贸易有关的措施之前与竞争当局磋商。

在有些国家，制定贸易政策和竞争政策的权力都集中在同一个政府部门。如在德国，联邦经济部(the Federal Ministry of Economics)内部负责贸易问题和竞争问题的部门之间保持着密切的合作。在法国，竞争当局和贸易当局都同属于经济事务和财政部(the Minister of Economic Affairs and Finance)。在西班牙，竞争政策和贸易政策则同属于国家秘书局(the same Ministry and State Secretariat)的管辖范围。在爱尔兰，由贸易、商业和旅游部(the Ministry of Trade，Commerce and Tourism)负责贸易和竞争问题。在瑞士，主要负责贸易政策和国际竞争问题的机构是外国经济事务联邦办公室(the Federal Office for Foreign Economic Affairs)，该办公室与卡特尔委员会秘书处(Secretariat of the Cartels Commission)有长期合作的经验。这两个机构都同属于联邦公共经济部(the Federal Department of Public Economy)，它们之间有定期接触。

在英国，由国家贸易和工业秘书处(the Secretariat of State for Trade and Industry)负责贸易和竞争问题。例如，它可以决定是否将兼并问题(在考虑公平贸易局局长the Director General for Fair Trading的建议下)提交垄断和兼并委员会(the Monopolies and Mergers Commission)，而且可以否决公平贸易局局长向垄断和兼并委员会提交的任何有关垄断或反竞争行为的建议，它还可以就垄断和兼并委员会调查之后的行动作出决定。竞争政策的主要执行机构是公平贸易办公室(the Office of Fair Trading)，它由公平贸易局局长主管。公平贸易局局长就与竞争有关的一般性政策问题向国家贸易和工业秘书处提出建议。垄断和兼并委员会承担对反竞争行为、垄断和兼并的调查任务，限制性行为法庭(The Restrictive Practices Court)裁决限制性贸易协议是否违反公共利益。除此之外，英国尚未建立由竞争当局影响贸易政策的正式机制。但是，处理竞争问题和处理贸易问题的官员之间在友好的基础上保持着接触，贸易和工业秘书处与公平贸易办公室之间还互换工作人员。^[42]

在有些国家，竞争政策和竞争法的执行或者由一个独立的机构承担，或者由该机构和其他的政府部门共同承担，从而建立起确保机构之间进行协调的程序安排。在德国，联邦卡特尔局(the Federal Cartel Office)和联邦经济部就影响国际贸易的竞争问题进行密切接触。例如，当出口卡特尔的反竞争效果违反了联邦共和国所接受的与货物贸易和商业服务有关的条约的原则时，他们可以进行干预。如果出口卡特尔实质性地妨碍了联邦共和国的对外贸易和支付利益时，他们也可以进行干预。瑞典则要求竞争局对立法提案，包括那些对竞争产生影响的贸易问题的立法提案提出书面意见。相应地，贸易当局也被要求对有关竞争立法的提案作出评论。在挪威，由价格局局长(the Price Directorate)负责竞争政策，他也是贸易部贸易政策问题咨询委员会(the Advisory Committee on Trade policy questions of the Department of Trade)的成员之一。同时，其他部门还经常与价格局局长就特定问题，如外国企业在挪威的市场准入和建立机构问题进行磋商。

在新西兰，商务委员会(the Commerce Commission)可以在垄断的调查方面对贸易和工业部(the Minister of Trade and Industry)提出建议。在法国，政府应与竞争委员会(the Competition Commission)就立法提议进行磋商，竞争委员会可以提出竞争问题，其观点应由经济事务和财政部公布。

在日本，公平贸易委员会(the Fair Trade Commission)是执行反垄断法的机构，由其承担促进进出口贸易的自由和公平竞争的职责。当贸易当局将对进口卡特尔和出口卡特尔进行豁免时，必须与公平贸易委员会进行谈判，在某些场合下，还要向其进行通报。该程序对获得适用反垄断法的豁免是必需的。

在加拿大，几个跨部门的委员会，如低成本进口委员会(the Commission on Low Cost Imports)已经建立起来，而负责竞争政策的部门可以参与其中，但这些委员会不能参与贸易政策的制定。根据联合调查法，调查研究主任(the Director of Investigation and Research)负责竞争法的执行，他可以就竞争的维持问题向政府机构提交证据。调查研究主任已在多个场合下就调查与加拿大进口政策有关的问题提交了意见。

在美国，司法部(the Department of Justice)反垄断局(the Antitrust Division)的官员是处理贸易政策问题的跨部门委员会的固定参与者，这些委员会呈金字塔结构，最顶层是贸易政策委员会(the Trade Policy Committee)以及商业和贸易内阁理事会(the Cabinet Council on Commerce and Trade)，下面是贸易政策评审小组(the Trade Policy Review Group)以及贸易政策人员委员会(the Trade Policy Staff Committee)。分组每个星期都召开几次会议，会议涉及所有的贸易政策问题。反垄断局都积极地参加这些会议，对经济和政策问题进行评论、提供法律观点和反垄断建议。公平贸易委员会则基于个案参加这些会议。

(2)竞争当局在贸易政策和贸易法的执行过程中的参与^[43]

大多数国家或多或少都存在竞争当局参与贸易政策问题的正式安排。但是，这些程序一般仅限于竞争当局就起草法律和制定政策发表意见，在许多场合下，他们都是基于友好而非系统的基础进行磋商。在许多国家，竞争当局无法实质性地介入贸易政策或与贸易有关的措施的执行过程，但加拿大和美国例外。根据不公平贸易法，这两个国家的竞争当局可以参与或出席有关的程序，或负责这些程序的当局被要求审查根据贸易法采取的措施对竞争可能产生的影响。

在加拿大，海关关税法的第19部分允许政府减少或免除用以提高价格的税收，这种价格高于竞争性市场上的价格。某些种类的产品还可豁免适用反倾销法。由于限制性贸易委员会(the Restrictive Practices Commission)作出的一个报告认为制药产业在20世纪70年代从事限制性商业措施，因此该豁免主要是用以防止制药产业从倾销中获得保护。

在美国，经过授权，竞争当局可以在商业部(the Commerce Department)和(或)国际贸易委员会(the International Trade Commission)作出关于反倾销和反补贴案件、“逃避条款”案件以及不公平进口竞争案件的损害裁决之前介入程序。竞争当局经常利用这种机会在特定的程序中发表竞争观点。例如，公平贸易委员会于1982年参与了商业部和国际贸易委员会对从不同的欧洲国家、巴西和南美进口的钢铁产品征收反倾销税和反补贴税的程序，在该程序中，公平贸易委员会向国际贸易委员会指出，征收这些反补贴税将对国内竞争产生影响。在从加拿大进口的软木材产品案件中，公平贸易委员会则向商业部陈述了其观点，认为征收反补贴税是不正当的，因为这将提高美国消费者支付的价格，而且将对其他产业，特别是对建筑产业产生负面影响。

可见，许多国家都已认识到将贸易政策与竞争政策的制定与执行完全分离开来的局限性，并采取了相应措施以避免这种情况的发生。我国以前没有制定专门的反垄断法，也没有统一的反垄断当局，更不存在反垄断当局参与贸易政策制定与实施的机制。2007年我国《反垄断法》已经出台，并于2008年8月1日起施行。《反垄断法》第10条规定:“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”因此，在未来贸易政策的制定与贸易措施的实施中，我国也可考虑发挥反垄断执法机构的作用，由其就贸易措施对市场结构所产生的短期与长期效果以及对竞争的可能影响方面提出专业性意见。在具体做法上，笔者建议可设立专门的机制，比如由法律直接规定要求反垄断执法机构就那些对竞争产生影响的贸易问题的立法提案提出书面意见；或者有关机构在制定某项贸易政策与实施贸易措施的过程中，可以邀请反垄断执法机构参与有关会议，听取其意见；或者成立有关委员会，将反垄断法执法机构纳为成员，在决定是否制定某项贸易政策或采取某项贸易措施时，反垄断法执法机构有权参与表决。只有设立了专门机制，反垄断执法机构的作用才能得到切实发挥。

3.减少与WTO有明显冲突的保护措施，并采用符合WTO规定的贸易政策来对国内产业进行适度的保护

对国内企业的过度保护，将导致竞争不足，而竞争不足又将使过剩的资源滞留在衰退行业中，从而削弱整个国家的竞争力。反过来，如果对国内相关产业缺乏适度的保护，又会引发过度竞争，而过度竞争则会造成资源转移的无序状态。发展中国家不能简单地认为，只要开展了对外贸易就能够获得经济利益，获得发展经济的动力。在工业成长的过程中，以盈利为目的的企业需要政府提供保护，以便保证产品的市场并获得一定的利润，没有这样的一种机制就没有本国企业的生存和发展。但是，发展中国家对产业的保护也需要进行适当选择。一般而言，在一国经济发展的不同阶段应该选择不同的产业部门，基本的顺序是在经济发展的特定阶段选择那些能够带来丰厚利润的部门或行业，通过对外贸易政策减少进口产品的威胁。由于这种类型的部门会随着经济的发展而出现转化，所以对产业的选择，进而对产业的保护也应该是随着经济发展水平的提升而加以调整，因此对幼稚产业的保护只是一个暂时的政策。

因此，在减少与WTO有明显冲突的保护措施的同时，采用符合WTO规定的贸易政策来对国内产业进行适度的保护，仍是一个有待开拓的领域。比如说，出口补贴对贸易伙伴国利益造成的伤害比较明显，比较容易招致不满和报复，也被WTO所禁止；相比之下，对出口过程的某些补贴则要间接得多，还有一些不属于对出口的补贴但实际上可以有效地增强出口国产品际竞争力的方法，都能有效地促进出口生产，又不容易引起国际贸易摩擦。如果这些补贴运用得当，可以在达到其主要政策目标的同时，起到促进生产发展的作用。再比如说，技术性贸易壁垒也是对国内产业进行保护的适当形式。保证产品的质量、保护消费者的利益和环境保护都是各国所普遍重视的，也容易在消费者和生产者之间达成共识。而由于各国的经济技术发展水平不同，它们在技术规定和标准方面也当然会千差万别，因此，对技术标准的合理使用也可以有效地阻止外国商品的进入，同时又不违背WTO的有关规定。

(二)保持产业政策与竞争政策的协调一致

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。竞争政策通过维护竞争来实现社会整体利益的最大化，产业政策的实施是为了促进一个国家经济持续、稳定、协调地向前发展，两者追求的终极目标是一致的。但产业政策和竞争政策在实现最终目标的过程中所选择的具体目标是不同的，产业政策的主要目标是产业的发展，政府为了快速发展本国经济，往往根据自己的判断，确定本国重点扶持的产业，并采取某些措施对这些产业予以关照；而竞争政策则着重竞争机制的存在和整个市场的发展，因此两者在价值取向上就难免发生冲突，并直接导致竞争政策和产业政策在具体实施效果上的相互冲突。^[44]当两者出现冲突时，究竟以何政策为优先呢?由于竞争政策对竞争的维护对经济的促进作用不言自明，而产业政策对经济的影响是需要进行研究的，因此许多国家都选择竞争政策优先。例如，当欧共体的竞争政策和产业政策存在冲突和矛盾时，欧共体条约第3条提出的在共同体市场建立一个保护竞争不受扭曲的制度较该条提出的其他任务和措施有着优先适用的地位，即在欧共体其他政策与欧共体竞争政策发生冲突时，优先适用欧共体竞争政策。欧共体条约第157条还强调指出，欧共体产业的竞争力“不得成为共同体实施任何可能扭曲竞争的措施的基础”。^[45]

有人可能引述日本及亚洲“四小龙”在经济恢复和起步阶段以成功的产业政策促进了这些国家经济快速发展的事实来说明在经济发展的特殊阶段产业政策可优先于竞争政策的做法。但实际情况是，当时日本实行市场经济已具备较完善的竞争法律制度，只是执行不力；而亚洲“四小龙”的经济腾飞是在当时特殊的国际经济环境下实现的——国际贸易组织作用有限，各国市场开放度不高，经济尚未全球化，美国基于冷战所给予的特殊贸易照顾以及顺应了美国产业升级提供的机遇等。然而，20世纪末亚洲金融危机的发生已经证明了不充分重视市场竞争机制所导致的危害，日本和韩国在金融危机后都加强了各自国家的竞争立法和执法。如今世界经济已经高度全球化，世贸组织对发展中国家政策的约束增大，发展中国家的市场开放度大为提高，产业也已由制造业转为高科技产业，发达国家对发展中国家在国际贸易中的反竞争行为提起的诉讼日益增多——而发展中国家对外贸的依存度极高，所以在这种环境下我国复制韩国、日本等国当时的做法已不太可能。实践也证明，由于产业政策的某些措施损害了市场竞争机制，降低了市场对资源的自发配置作用，长期受保护的行业除获得高额垄断利润外，其竞争能力仍十分低下，不具备国际竞争实力，消费者却为此付出了高昂代价。相反，那些政府完全开放的产业，在准入自由和充分的市场竞争的压力下，其市场竞争力迅速提高，如中国的家电业就是典型例子。^[46]因此，在产业政策与竞争政策的关系上，我国也应以竞争政策为优先，以保证长远的国民经济健康发展。

为了避免产业政策与竞争政策的冲突，我国应注意产业政策与竞争政策的协调一致。首先，一般国家在制定反垄断法时，都会根据国家的经济发展水平和产业发展目标，设置合理的豁免和适用除外，反垄断法的豁免和适用除外本身就是要体现、甚至实现国家的产业政策。我国《反垄断法》的豁免和适用除外规定基本上是合理的，能够反映目前国家产业政策。实施《反垄断法》之后，我国还应根据产业发展情况和整体经济状况，适时地调整反垄断法的豁免和适用除外规定，将不再需要保护的或不必保护的产业排除出去。其次，在反垄断法的实施过程中，应充分运用好合理法则。从各国的立法来看，除固定价格、限制产量、划分市场、联合抵制、固定最低转售价格等反竞争行为适用本身违法法则外，对于其他的限制竞争行为一般都适用合理法则来判断其违法性。反垄断执法机关在适用合理法则判断某一行为是否违法时，可适当地考虑或兼顾产业政策的实施。比如，对于企业合并，由于我国目前企业普遍规模不大，国际竞争力不强，为了鼓励它们提高竞争力，增强国家经济实力，反垄断执法当局在审查具体案件时可适当放松管制。