我国的民族经济政策与实践

自1949年以来，中央人民政府坚持民族平等团结、实行民族区域自治、大力促进各民族共同发展。尤其是1978年以来，中央人民政府在民族自治地方坚决贯彻以经济建设为中心的基本路线，并根据民族地区的实际情况，制定和采取了一系列有别于其他地区的特殊的政策和措施，旨在帮助和扶持民族地区发展经济，改善广大少数民族群众的生活。最近，中央最高领导层更加重视民族地区的经济发展，认为：“加快少数民族和民族地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。”（江泽民语）本文拟对1949—1999年的50年间，特别是1978年以来，中央人民政府致力于民族经济发展的重要政策及其实施的经济效果进行系统的综述与分析。

大力发展少数民族地区的农牧业生产

20世纪40年代末，我国大多数少数民族社会发展处在前资本主义发展阶段，生产力水平十分低下，社会经济严重落后。以民族自治地方为例：1949年农业总产值仅为36.6亿元（按1952年不变价格计算，下同），只占全国总量的3.8%，其中农业总产值31.2亿元，占85.2%，工业总产值5.4亿元，占14.8%。可见，民族自治地方的经济总量在全国经济总量中所占比重很低。而在其经济构成中，工业份额很少，农业份额甚高。农业生产是当时少数民族地区最主要的经济部门，也有一些少数民族地区以畜牧业为主。无论是农业或畜牧业，均以粗放经营为主、生产工具简陋、耕作方法落后、劳动生产率甚低，在云南、西藏、海南等省区的一些少数民族地区甚至还保留着刀耕火种的原始生产方式。

1949年以后，中央人民政府先后在少数民族地区开展了民主改革和社会主义改造，彻底改变了其社会经济形态，使原来处于原始社会末期、奴隶制阶段和封建领主或地主剥削制度的约4000多万少数民族实现了历史性跨越，直接进入社会主义社会的发展阶段。“直接过渡”的完成，为少数民族地区经济社会的发展开辟了光明而广阔的道路。此后，中央政府和各级地方政府实施无偿发放农具、发放生产资金、减免农牧业税、发放无息贷款等一系列政策，大力扶持少数民族地区农牧业经济的发展。尤其是1978年以后，中央人民政府正式宣告废除人民公社体制，实行联产承包责任制和发展多种经营等重大政策，极大地调动了广大农民的生产积极性，加快了全国包括民族地区农牧业发展的步伐，使民族地区的农业、畜牧业获得了迅速而巨大的发展。以民族自治地方为例：农业总产值从1949年的31.2亿元，增为1998年的3210.5亿元，增长近103倍。粮食总产量从1949年的1155.5万吨，增为1998年的7295.43万吨，增长6.3倍；棉花产量从1949年的20.4万担，增为1996年的1304.8万担，增长64倍；油料和其他经济作物的产量也有大幅度增长。牧区和半牧区牲畜总头数由1949年的2916.5万头，增为1991年的10568万头，增长近3.62倍。尤其值得一提的是，近几年来，民族地区的乡镇企业从无到有、从小到大，迅速地发展起来，成为农村经济中一支异军突起的重要力量。1991年其产值达到2304026万元，占当年农村社会总产值的14.87%。随着农村经济的发展，广大少数民族群众的生活也逐渐得到提高。1980年，民族自治地方农民人均纯收入仅76元，到1991年增加到508.1元，增长了6.68倍。可见，民族自治地方的农牧业以及乡镇企业的发展取得了十分显著的成就。

1949年以来，云南少数民族地区的社会经济也有了较大发展，特别是1978—1998年20年间，取得了显著的成就。1978年云南省79个民族自治县（市）的国内生产总值仅31.62亿元，20年后的1997年增为543.07亿元，增长了17倍。1978年农业产值为177940万元，1997年达到2117666万元，增长了11.9倍。乡镇企业产值从1978年的13143万元增加到1997年的3537754万元，增长了269倍。云南民族自治地方社会消费品总额从1978年的133825万元，增为1997年的1743120万元，增长了13倍；农民人均纯收入从1949年的73.95元增至1998年的1164元，增长15.7倍。云南民族地区这20年的改革发展超过了以往任何时期，是云南经济发展史上的辉煌篇章。

加强少数民族地区的基础设施建设

20世纪40年代末，我国少数民族地区的基础设施十分薄弱，交通运输极不发达，邮电通信极其落后，严重缺乏电力与水利设施，几乎没有现代基础产业。1949年民族地区仅有滇越、京包、陇海、黔桂等铁路，地处西北的宁夏、青海、新疆、西藏等民族地区均无铁路通行。广西、新疆、内蒙古、云南、贵州以及四川等少数民族地区虽然先后修筑了一些公路，但通车里程仅1.14万公里，其质量甚差，养护不力，且多出于军事上的需要，时兴时废，对经济发展尚未发挥较大作用。民国时期在西北和西南的民族地区，先后建设的一些机场，多数出于军事需要，战争结束后即随之停运。邮电通信方面，1950年以前民族地区十分落后，除广西较发达外，其他地区通邮网点稀少，仅有的26万公里的邮路只通达县城和较大的乡镇，广大僻远的民族地区无任何邮路通达。广大的北方民族地区，居于降水量在500毫米以下的干旱、半干旱地区，缺水十分严重；南方民族地区，虽然水资源丰富，但因降水与用水不同步，农作物急需用水时，恰恰缺水灌溉。北方与南方所以长期缺水，主要原因是缺乏必要的水利设施。民族地区能源资源虽然比较丰富，但在1949年以前并未得到应有的开发，许多民族地区无电力工业可言，广大少数民族群众不知电灯、电话为何物。民族地区的基础设施如此薄弱、落后，成为制约其经济社会发展的重要因素。

1949年以后，中央人民政府十分关注少数民族地区的基础设施建设和基础产业发展，在制定国民经济和社会发展计划时，有计划、有意识地安排一批重点工程，旨在调整其单一的经济结构，提高其综合经济实力。从1953年（即第一个五年计划的头一年）起，国家先后在少数民族较为集中的中西部地区实施了交通、水利、电力、环境保护和资源开发等重点项目，并实行投资倾斜，积极支持这些项目得以最后完成。如：内蒙古包头钢铁基地、宁夏青铜峡水电站、新疆石油勘探、内蒙古兴安岭林区开发等。仅在20世纪五六十年代，国家就在少数民族地区先后建设了川藏、青藏、新藏等公路干线，又建设了包头至兰州、兰州至乌鲁木齐，贵阳至昆明、成都至昆明、成都至贵阳、长沙至贵阳等通往西北、西南少数民族地区的重要铁路干线。另外，国家先后在少数民族地区建设了一大批大中型工业企业，仅在内蒙古、新疆、宁夏、西藏、广西5个自治区和云南、贵州、青海三省少数民族聚居地区就建设了1400多家，从根本上改变了1949年以前这些地区几乎没有现代工业的落后面貌。自20世纪90年代以来，国家加大了对中西部的支持力度，实行了投资倾斜政策。仅以1998年为例，国家增加的财政投资用于中西部地区的占62%，中央财政用于中西部固定资产投资增长31.2%，高出东部地区14.9个百分点，达到了1949年以来的最高水平。据统计：1978—1998年的20年中，民族地区累计完成的全社会固定资产投资已超过1万亿元，民族地区现代工业几乎空白和基础设施极其薄弱的状况得到了根本改变。以1998年达到的9项指标与“一五计划”开始前的1952年相比较，其可谓“沧桑巨变”。请详见下表：

民族自治地方1998年与1952年主要工业、交通发展对比表

加大少数民族地区改革开放力度

改革开放是振兴我国经济的根本道路，也是少数民族地区经济社会发展并彻底摆脱贫穷落后的必由之路。1978年底，我国向全世界正式宣告实行改革开放政策。此后，少数民族地区同全国其他地区一样，先后实施了农村、国企、财税、金融、投资、外贸、流通、社会保障、住房等方面的一系列改革。与此同时，少数民族地区发挥各自沿海、沿江、沿边的区位优势，积极发展边境贸易和对外经济技术合作，民族地区在全国对外开放总格局中占有日益突出的地位。

20世纪80年代以来，国家鼓励少数民族地区从本地实际出发，积极开展外引内联，发展边境贸易及多种形式的横向经济联合。支持少数民族地区通过积极稳定的改革，推动社会经济结构的调整，增强自我发展能力。80年代中期以后，国家在部分民族地区先后设立了一系列内陆开发区和边境自由贸易区。

改革开放20年，使少数民族地区经济发生了巨大变化。首先是民族地区沿袭多年的旧体制，发生了重大变革，国民经济结构得到调整，一大批现代化工业企业建成投产，农牧业的落后状况有了根本改变，能源、交通、通信等基础设施得到改善，为下一世纪民族经济的发展打下了坚实基础。其次是民族地区的对外开放进入一个历史性的新阶段，开辟了对外开放的新途径、新领域，发展了对外经济技术交流与合作，逐步形成了沿海、沿江、沿边、沿线全方位对外开放的格局，这为民族地区经济社会的发展增强了活力，开辟了广阔前景。第三是民族地区的招商引资取得了重大成果，其中一些地区成为我国同周边国家经贸往来的前沿阵地。如云南的“昆交会”、新疆的“乌洽会”在国内外影响不断扩大。民族地区的三资企业发展很快，出现了像内蒙古鄂尔多斯羊绒衫公司、新疆天山毛纺公司等一批三资企业群体等。

鼓励少数民族地区发展民族贸易

少数民族地区由于历史和自然环境等多方面的原因，经济社会发展水平一般都低于全国平均水平。加之各少数民族历史、文化、宗教和地域空间等条件各不相同、发展差异较大又各具鲜明特色，因而在经济发展中他们对商品生产及其流通各有其特殊要求。基于此，国家对少数民族地区的民族贸易实行多方面的、特殊的优惠政策。如：从1963年开始实行利润留成照顾、自有资金照顾和价格补贴照顾的“三照顾”政策。1991年以来，国家对民族贸易政策进行了调整，对426个民族县的商业、供销、医药企业和2300多家民族用品定点生产企业在信贷、投资、税收和商品供应等方面给予更多的优惠照顾，并设立专项贴息款用于民族贸易网点建设和民族用品定点企业的技术改造。1997年，国家又出台了新的民族贸易优惠政策，其中包括“九五”（1996—2000年）期间每年由中国人民银行安排l亿元贴息贷款，用于民族贸易网点建设，并对县以下国有民族贸易企业和基层供销社免征增值税等。显见之，国家实施上述民族贸易政策，不仅有利于民族贸易的发展，而且也促进了民族地区特色经济的发展。

20世纪80年代以来，国家鼓励和支持民族地区，积极开展同毗邻国家之间的多种形式的边境贸易，主要是边境地方贸易、边境小额贸易和边民互市。国家对边境贸易给予减免关税和简化海关手续等政策优待。于是，西南、西北和东北等少数民族地区均积极开展了边境贸易。西南地区的边贸以边民互市为主，主要有中越、中老、中印、中缅之间的边民互市，其中以开始于1979年的中缅边境小额贸易的规模和数额最大。西北和东北地区的边境贸易，主要是新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁5省区与邻近的巴基斯坦、阿富汗、俄罗斯、蒙古、朝鲜等国之间的边境贸易，其中以中俄之间的边境贸易为主。近20年来，我国民族地区的边境贸易取得了很大成就，其贸易额与成交量都有大幅度增加。如：1997年，民族省区的边境小额贸易总额达到了17亿美元，占全国的90%。新疆地区的边境贸易额：1986年仅为444万美元，1990年增至6650万美元，5年间增长13倍。云南省的边境贸易起步较早，成就显著，最辉煌的1994年进出口总额高达35.7亿元人民币，比十年前增长80倍，年平均递增为35%。全国各民族省区先后发展起来的边境贸易，解决了边疆民族地区商品流通不畅的困难，培育了新的销售市场，促进了新产业的建设及发展，推动了产业技术的进步，改变了边境地区传统的单一农业经济结构，带动了旅游和服务等第三产业的发展。此外，边境贸易的发展，还为地方和国家财政开辟了新的财源，增加了边民的经济收入，有利于寓民兴边和边境地区的稳定与发展。

对少数民族地区实行优惠的财政政策

1949年以来，中央政府对少数民族地区实行特殊的财政体制照顾，先是对5个自治区和自治州、自治县，1980年以后云南、青海、贵州也享受民族自治地方财政体制照顾，1990年以后又对甘肃和四川予以财政照顾。从1955年起，中央政府对民族地区先后实施财政优惠政策，称为“三项照顾”：一是“民族地区补助费”；二是“少数民族机动金”；三是“财政预备费高于其他地区”。据统计，这三项财政优惠政策的实施，截至1998年底，国家的补助总额共计168亿元。1980年，中央财政又对5个自治区及贵州、云南、青海3省实行“定额补助制度”，上述三项照顾也计入定额补助之中继续予以保留，迄于1998年民族自治地方获得中央财政定额补助1400多亿元。同年2月，中央财政对5个自治区以及滇、黔、青3省实行财政照顾每年递增10%的优惠政策，1988年停止执行，但仍保留了历年递增的财力实际数额。1981年8月，中央政府设立“支援经济不发达地区发展资金”，1994年该项资金达8亿元，大部分用于支持少数民族贫困地区的农、水、路等基础设施建设和农牧产品的加工项目。1986年，国家设立扶贫贴息贷款和以工代赈资金，其中很大一部分也用于少数民族地区。1994年，国家实行“分税制”财政管理体制改革，原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保留下来。1995年国家开始实行的“过渡期转移支付办法”中，对5个自治区和滇、黔、青三省以及其他省的民族自治州专门增设了政策性转移支付内容，其支付数额随国家财力的增长而不断增加。1998年对这8个民族地方的一般性转移支付额达近29亿元，占全国转移支付总额的48%。与中央政府实施各项财政优惠政策的同时，各省、市、自治区也从其实际出发，对其民族地区实行了许多财政、税收、信贷等方面的优惠政策。不言而喻，中央和地方对少数民族地区实施的财政优惠政策，有力地支持了民族地区经济社会的发展，有利于民族地区的发展与稳定。

扶持少数民族地区摆脱贫困

1949年以后，尽管广大少数民族群众的生活逐渐有了改善，但由于自然地理条件的制约，以及社会发展程度低、生产条件差、科技落后、劳动者素质不高等原因，少数民族地区的发展相对落后，有些少数民族地区的生产和生活条件还比较困难，相当一部分少数民族群众的温饱问题尚未得到解决。

从20世纪80年代中期开始，国家实行了大规模的、有组织的、有计划的“扶贫工程”。少数民族贫困地区除了享受其他贫困地区扶贫开发的优惠政策之外，还享受国家制定的一系列特殊政策。主要有：1.放宽标准，扩大对少数民族地区的扶持范围。1986年首次确定国家重点贫困县时，将少数民族自治县列为重点贫困县的标准从全国统一的1985年人均收入低于150元放宽到200元，对牧区和民族地区的一些困难县则放宽到300元。当时确定的331个国家重点扶持贫困县中有少数民族贫困县141个，占总数的42.6%。1994年开始实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》时，重新调整了国家重点扶贫县对象，在所确定的592个国家重点扶持贫困县中有257个少数民族县，占总数的43.4%。2.在扶贫资金和物资的分配上，重点向少数民族贫困县倾斜。国家在分配扶贫资金和物资时，将5个民族自治区全部视同西部地区，予以重点扶持。一部分省区在分配扶贫资金时专门划出一部分资金用于扶持少数民族贫困县。据不完全统计：1996—1998年国家共向257个少数民族贫困县投入中央扶贫资金1695亿元，占扶贫资金总数的45%。3.对少数民族地区安排专项扶贫资金。1983—2002年，中央政府每年拨出2亿元专款用于甘肃和宁夏少数民族聚居的干旱地区的农业建设。从1990年起，国家又专门设立“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持全国143个少数民族贫困县。4.积极开展同国际组织在少数民族贫困地区扶贫开发的合作计划。1995年以来，世界银行在中国实施了三期扶贫项目，贷款规模总计6.1亿元，覆盖了广西、内蒙古、宁夏及其他省区的43个少数民族贫困县。5.组织东部发达省、市对口支援少数民族贫困地区。1996年，中央政府组织9个沿海发达省、直辖市和4个计划单列市对口支援西部10个贫困省、自治区。仅1996—1999年的3年间，对口支援中共捐款、捐物10.4亿元，实施合作项目2074个，投资总额为40亿元。

经过10余年的扶贫开发，少数民族地区群众的生产与生活条件得到了明显改善。从1995—1998年，257个少数民族贫困县解决了1093万人、1514万头牲畜的饮水问题，5个民族自治区的贫困人口从835万下降到473万人，贫困发生率由12.4%下降到6.89%，贫困县农民人均纯收入从833元增加到1395元。我国的扶贫开发政策取得了巨大成就，受到了世界舆论和友好国家的普遍赞扬。

在世纪之交的重要历史时刻，中央政府不失时机地提出了我国21世纪的一项重大战略任务，即“实施西部大开发”。这是中央政府总揽全局，面向新世纪作出的重大决策，是我国未来现代化建设的大思路和大战略，也是广大民族地区加快发展的重要历史机遇。今后，随着西部大开发战略的逐步实施，我国广大少数民族地区的经济社会发展，必将取得更大、更辉煌的成就。

（原载《思想战线》2000年第4期）