经济政策因素

第三节　经济政策因素

投资者的投资行为就是一种逐利性的经济行为，要受到投资目标国的经济制度、经济法律政策的影响。在国家开放的大环境下，经济政策比法律更具有切实可行性。所谓政策就是对法律的具体化和延伸，可以根据国际、国内的经济环境的改变而改变，实时跟踪国家经济形式的发展。而投资者在选择投资区域的时候，会从理性“经济人”的角度出发，对当地的经济法律、政策环境做全面的评估，最后作出最大化自己利益的投资决策。

经济政策可以划分为很多方面，包括税收、金融支持、FDI优惠政策、产业战略、对外贸易政策、社会保障政策等等，而这些政策都是直接影响跨国公司进行投资行为的因素。如何对这些经济政策的各个部分进行设计和组合，使政策随着社会的发展而保持与社会的同步性，以及经济政策的相对稳定性和持续性，从而最优化当地投资环境，就显得格外重要。

经济政策对优化我国的投资环境十分重要，我国目前正处于由计划经济向市场经济转换的重要历史时期。截至2007年4月，世界总共有69个国家承认了我国的市场经济地位，但是美国、欧盟、日本都未给予我国市场经济地位，这让外商对我国经济体制产生了一定的误解，如何为国外投资者提供最优化的经济政策，对我国的经济发展更加重要。

一、经济政策的概念

所谓经济政策是指政府在国家法律的允许下，为了实现一定时期内的经济目标和规范某些客体的经济行为，结合当前的经济形势，从而对社会经济活动进行干预和管理而制定的具有一定时效的行为准则。这样政府就可以从宏观（甚至微观）层面上对各个经济主体的行为进行引导和规范。这是一种国家对经济进行干预的形式。

20世纪20年代末开始的长期萧条和30年代爆发的大危机，使当时在经济学界占统治地位的新古典主义的理论束手无策。“凯恩斯主义”应时而生，他强调对社会进行总需求管理和国家干预经济，主张通过财政、贷币政策刺激需求，以国家干预这只“看得见的手”来弥补市场那只“看不见的手”之不足，以缓和资本主义生产过剩的矛盾，这就是经济思想史上的“凯恩斯主义革命”，从此进入了凯恩斯时代。凯恩斯主义对战后资本主义经济几十年的高速增长起到了不可或缺的作用。

凯恩斯主义是根据凯恩斯的著作《就业、利息和货币通论》（凯恩斯，1936）的思想基础上的经济理论，主张国家对经济进行干预，采用扩张性的经济政策，扩大国内需求，从而拉动国内经济的增长。

二、经济政策的构成

经济政策根据不同的分类方法可以进行不同的分类，根据政策作用的主体范围，可以划分为宏观经济政策和微观经济政策，其中宏观经济政策又可以分为财政政策、货币政策。根据经济政策的性质，可以划分为积极经济政策、稳健经济政策、紧缩经济政策。本小节主要讨论对投资环境有直接、重要影响的经济政策，包括税收优惠、金融支持、市场准入、跨国公司优惠政策等等。

（一）税收优惠

所谓税收优惠（Tax incentive）是指为了鼓励企业投资于某一特定项目或者行业，而给予他们税收负担减免的一系列激励措施。世界各国对外商投资的课税实践有三种不同的原则：优惠原则、平等原则和最大负担原则。但是由于税收优惠能减轻投资者的税收负担，增加收入，符合投资者获取最大利益原则，并且促进当地经济的发展，因而被广大发展中国家和不发达国家使用。根据税收优惠的制定的初始目标我们可以将税收优惠划分为区域主导型（为了发展某一特定区域）、行业主导型（为了发展某一特定行业）、技术主导型（为了获得先进技术）、目标导向型（为了实现某一目标，如出口加工或者自由贸易区）。

为了给外资提供实质性的税收优惠，目前世界上普遍使用的优惠措施包括：降低公司所得税率、加速折旧、亏损提前法、免税、投资抵免、投资税信用额度、海外分红与利息税减免、长期资本利得税减免、特定支出鼓励法、关税减免等。这些对投资者来说都是切实可得的利益获得。

随着一大批国家相继获得自己的独立主权，它们更加强调吸引外资的作用。在知识经济和资本经济发展的今天，给外资的税收优惠表现出以下发展趋势：

（1）企业所得税减免和免税期限的应用越来越广泛；85%的国家都在使用这一种税收优惠的方法。

（2）特定支出加速抵免。特定支出包括：制造业投资、培训、研发成本等对东道国产业升级有作用的。

（3）出口加工业税收优惠。90%的国家都使用出口加工优惠税收政策。

税收优惠政策的设计和管理：

为了使税收收入流失控制在最小范围内，东道国在制定税收优惠法律时都十分谨慎，以避免税收法律的经常性修改和变动。因为法律如果缺少稳定性，对外商就缺少可信度，因而很难遵守。税收政策大体要经过四个过程：①优惠政策设计；②优惠政策许可；③执行；④企业的持续使用。

税收优惠政策的制定应该具有严格的目标性，运用的客体应该更加固定化，否则，将可能产生额外的税收流失。例如，黎巴嫩内战后，政府鼓励公民和企业建筑新的房子，制定了税收优惠政策，但是对老楼和旧楼的开发却没有类似的政策，这造成了新楼大量产生，但是却忽略了损坏的楼，从而使房地产市场缺少流动性，造成资源的浪费。

政府制定税收优惠政策后，不同优惠政策需要有不同的政府部门进行管理，而不仅仅是税收部门。员工培训费免税政策就需要劳动部的监管，关税豁免需要海关的批准。但是对投资者来说，他们更希望仅仅是和一个政府部门处理税收优惠的一些文件。因此政府在管理时，应该对外资企业设立专门的税收优惠处理部门，建立一站式服务体制。

（二）金融支持

金融体系最基本的功能是引导资源配置，从资金盈余方向资金短缺方转移资金，为投资者提供资金来源等功能。在现代市场经济条件下，金融是现代经济的核心，它作为一种独特的生产要素和资源配置手段，对经济发展起着制约或者促进的作用。投资活动以及投资项目的正常运营无不与金融条件相联系，良好的金融体系和金融服务会给投资者带来经济附加值。

一般来说，金融支持主要是指在跨国公司进入东道国时，东道国可以提供诸如专项费用贷款、补贴贷款和保证贷款等，从而向投资者提供金融服务便利。

中国在宏观经济管理体制改革的20几年中，一直把金融体制改革作为一项重要内容积极推进，以便充分发挥金融市场配置资源的作用。1994年初，我国成功地实现了人民币官方汇率和外汇市场汇率并轨，并建立了全国银行同业拆借交易系统，并逐步形成了同业拆借利率。1996年底，我国实现了人民币经常项目可兑换，根据国民待遇原则，外商投资企业外汇买卖纳入银行结售汇体系。中央政府已经允许中西部地区经过批准通过发行债券、股票扩大地区直接融资的规模，提高国家政策性贷款，国际金融组织和外国政府贷款用于西部地区经济建设的比重，由以前的40%提高到现在的60%。

在外国投资者获得金融支持方面，我们应该采取相同国民待遇原则，给予资金等各方面的支持，这对我国经济的健康发展是很有利的。对各种所有制企业的金融支持，应该和对SOE具有同等地位，还应该完善融资渠道，股票债券等公开发行的通道，提供各种资金便利，这也可以扩大我国金融市场规模，活跃市场。

自从1990年上海证券交易所成立以来，我国股票市场已经走过了17年的历程，得到了飞速发展。截止到2007年6月，沪深上市公司总数达到1 591家，企业可以通过发行股票在资本市场筹集资金，大大方便了企业的直接融资能力。而且根据加入WTO协议，我国金融业已经全面向外资开放。在取得外资银行法人资格后，2007年4月23日起，汇丰、渣打、花旗、东亚银行都可以进行人民币零售吸收业务，这些都为外商投资提供了良好的宏观金融环境。

（三）市场准入机制

市场准入源于关贸总协定乌拉圭回合之后达成的《服务贸易总协定》。市场准入的含义在适用过程中也是不断变化的，因为市场准入的范围和程度要经过缔约方政府的允许，受到缔约方的控制，因此在国内法使用这个词的时候往往是与“管制与开放”概念联系在一起的。

市场准入一般是指政府（或国家）为了维持经济秩序，根据本国经济状况制定的允许市场主体、货物、服务、资本等要素进入某个国家、地区或领域市场的法律规范，它是国家对市场基本、初始的干预，是政府管理市场、干预经济的制度安排。市场准入制度是国家对市场进行干预的基本制度，它作为政府管理的第一环节，既是政府管理市场的起点，又是一系列现代市场经济条件下的一项基础性的、极为重要的经济法律制度。

市场准入由两方面的约束条件决定，一是政府的经济法律政策；二是该市场现有的竞争程度。这两个方面政府都可以发挥很重要的作用，通过制定市场准入政策、市场准出政策、限制或者鼓励竞争来进行管制。

（四）其他优惠政策

跨国公司优惠政策是一个十分广阔的范畴，是除税收优惠、金融支持和市场准入外，从投资的用地规划、招商审批程序、工商营业许可获得、员工落户、经营过程监管、销售到企业利润的分配等。这些都是外资在进入东道国投资时候所遇到的难题。在各地去招商引资过程中，各地区可以根据本地区的优势，列出全套优惠政策。包括：全程免费代理所有手续，增加政策透明度，简化办事手续，承诺办事时限，提高办事效率。实行用地政策优惠，技术改造政策优惠，减免所得税，规范收费和处罚行为。提供生产生活各种方便，如建造标准厂房、缩短外商投产时间，解决户口迁入，子女入托、入学等问题。

从1993年Mercedes-Benz汽车公司在亚拉巴马州投资设立汽车装备工厂的案例中，可以看出优惠政策是如何设计的。1993年初，奔驰公司在美国宣布将在美国投资3亿美元，设立汽车装备工厂，奔驰公司已经在北卡罗莱州拥有载重卡车的生产线。对这个项目感兴趣的州有20多个，包括南卡罗莱州、北卡罗莱州、亚拉巴马州，南卡罗莱州为了吸引奔驰公司提供了一系列优惠政策，包括在一定时期内免征财产税、公司所得税，承担公司员工的技术培训费，为员工家庭提供搬迁费，无偿提供土地，修建新的公路和支付6 000万美元扩建机场，并出资3 500万美元，建立“梅赛德斯大学”，为员工提供培训，提供500万美元建立汽车展览中心，政府承诺购买公司的“娱乐性”汽车。

亚拉巴马州为了获得奔驰公司投资设厂，在满足上述优惠政策后还为Mercedes-Benz公司支付了1 500个工人第一年的工资，共计4 500万美金。虽然该州最终赢得了这场引资竞争，但是该州也因此付出了巨大的代价：3亿美元，几乎相当于为Mercedes-Benz公司免费修建了一个工厂。

三、经济政策对直接投资的作用

（一）税收与直接投资

在所有经济政策中税收优惠政策是使用最为普遍的一种政策，而且由于税收政策的观测性和研究性，我们首先研究税收政策对吸引投资的影响作用。

一般认为，政策稳定、资源禀赋、市场规模、基础设施、税收优惠以及东道国对投资者的态度都会对直接投资者的决策产生影响。在20世纪80年代以前，税收优惠政策并没有引起理论研究者的广泛关注，他们关注的更多的是政治稳定性、市场容量和资源可获得型、政府对私人企业的态度、经济和金融稳定等因素。但是1989年以后，许多关于税收优惠政策对FDI影响的研究逐渐进入主流理论界的视野。1985年，世界银行的经济学家对10个国家72个外国直接投资项目进行了调查研究，其中有50个项目投资者认为，它们对投资国的选择完全取决于该国的税收优惠政策，如果这些国家没有相应的税收优惠，他们极有可能投资于其他国家或者通过出口供应当地市场。1990年另一份对欠发达国家的395个公司的研究显示，东道国的税收优惠是决定跨国公司投资区位选择的第二重要因素，排在汇款限制之后，60%的公司把东道国的税收优惠视为关键因素，只有1%的公司认为税收优惠是可以忽略的，这往往是那些利润率很高的企业。

1.税收优惠对地区经济的作用

为了吸引外资企业，东道国经常使用一些税收优惠组合，鼓励外资在某一特定的经济区域进行投资建厂，这些区域包括经济技术开发区、科技园、经济特区等。由于税收优惠会产生集结效应，会制造相应的产业群，从而对经济的发展产生良性影响。埃及的奥德峡谷特区就是一个成功的典范。

为了发展奥德峡谷特区，埃及制定了相应的税收优惠法律——第八号法，该部法律是以地理区域为基础的税收优惠结构。按照第八号法，在该区域内的外资企业享受如下的优惠政策：

（1）如果外资投资于以下部门，将可以得到5年的免税期：基础设施、制造业、风险投资项目、金融租赁业、软件、旅游、家畜、养鱼、家禽、农产品冷冻交通运输、食品业、水路运输、石油支持服务业、医疗卫生中心以及航空业。在新工业带，城市社区和偏远地区，企业拥有10年的免税期。

（2）经过审批的项目所需要进口的资本资产、建筑材料和零部件的进口关税是进口产品CIF价格的5%，而且关税可以延期缴款或者是分期付款。

在我国也具有这些类型的税收优惠计划，在汕头、深圳、珠海、厦门、海南这些都是国务院划出的经济特区。区内外商投资企业的企业所得税率是15%（2007年以前）。我国还规定一般纳税人销售其自行开发生产的计算机软件产品，可以按照17%的税率征税，对实际税负超过6%的部分实行即征即退措施，从而促进了软件园区的发展。

2.税收优惠对朝阳产业的作用

朝阳行业与产品的生命周期有关，可以认为是新兴产业，处于产品的开始阶段，它具有强大生命力，是以技术的突破创新带动企业的产业，市场前景广阔，代表未来发展的趋势，一定条件下可演变为主导产业甚至支柱产业。这些行业往往是一些利润率较高的行业，引导着世界经济走向，因此各个国家都在支持该种行业的发展。

发展中国家由于经济发展水平落后，资金比较缺乏，要发展朝阳产业必须借鉴外资和一些民间风险投资基金的资金和经验。这些企业都是一些小型的成长型企业，由于无法在资本市场获得资金，因此这些公司在创办初期，政府给予免税的待遇。

3.税收优惠对技术引进的作用

发展中国家使用税收优惠的目的之一就是希望获得发达国家先进的技术。一些税收优惠计划的设立目的就是吸引先进技术。一些国家（例如新加坡和马来西亚）就制定了一些研发和技术导向型的税收专门计划，包括技术项目资金免税计划，研发支出税收额度计划，人力资源培训计划。技术进口时，专利费用和进口成本都可以获得相应的补贴，咨询收入免税。同样，和国际著名的研发企业合伙开办公司一般可以获得国家特定的税收计划，特别是如果合伙企业来自美国、欧盟等发达国家的时候。

近年来，在吸引外资达到一定规模的情况下，政府逐渐意识到调整产业结构的重要性。尤其在亚洲金融危机后，我国明显加大了有关鼓励高新技术发展，促进产业结构优化的税收政策的力度。我国于2004年重新修订了《外资投资产业指导目录》（目前又在修订中），鼓励投资的产业达到263个，涵盖了包括制造业、科学研究行业的13个大类，其中制造业涵盖了22个行业，集中鼓励技术型制造业的外资进入。针对不同的行业，我国也提供了相应的优惠政策，目的是努力优化我国产业结构，促进经济平稳协调发展。

我国现行税制运行12年多以来，通过不断的调整和完善，较好地适应了国内和国际经济的发展变化，实现了税收对宏观经济的调节作用，在激烈的引资竞争中达到了尽可能多吸引外资的目的。

为了鼓励外商来华投资，促进经济的改革开放，我国制定了广泛的税收优惠政策，颁布了《外商投资企业和外国企业所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》。对外商投资的税收优惠主要包括减免税优惠、再投资退税、亏损弥补和境外所得已纳税款的扣除四个方面。这些优惠政策自从推出以来，为我国引进外资立下了汗马功劳，但是随着经济和社会的发展，也暴露了一些问题，涉外税收优惠严重冲击民族经济，我国的企业所得税对内资企业和外资企业分设两种税制，违背了市场经济市场主体平等的概念，对我国民族企业发展极为不利。而且税收优惠的导向作用不合理，从地区来看，现行优惠政策遵循经济特区——经济技术开发区——沿海经济技术开发区——内地的顺序实行优惠。在这种政策导向作用下，使80%以上的外资都流向沿海经济发达地区，不利于西部开发战略的实施。而且税负歧视导致内资企业很多不正常行为。分税制使得外资企业可以享受很多税收优惠，非外资企业就会想尽办法变成外资企业：先将资金外流，然后再流入进行合资，但是，对这些“外商投资企业”只要这样做的成本低于获得外资身份所能带来的税收优惠，就被认为是值得的。据联合国贸发会议估算，中国的外商直接投资有20%是内资出境后再流回的资本。

两税分离的弊端已经逐渐显现出来，两税合并是我国加入WTO以后，为企业提供稳定、公平的市场竞争环境的必然趋势。2007年3月在两会上，《企业所得税法》获得全国人大高票通过。其中规定我国给外资5-10年的税收合并过渡期。由于25%的税率在周边国家的税率当中还是较低的水平，税收合并不会给我国外商投资的进入带来实质性的负面影响，相反，两税合并可以进一步优化我国的税收结构，增加我国的财政收入，优化产业投资结构，这对我国的社会主义经济建设必将产生巨大的推动力。

（二）金融支持与直接投资

金融市场是进行资本配置和对资本配置进行监督的一种制度安排，资本是一种特殊的无形商品，金融市场就是调节资本流向的渠道提供者，信息在这一过程中发挥着绝对重要的角色。根据经典经济学理论，信息的传播和使用具有非竞争性和非排他性的特点，是一种典型的公共品，使得如果完全根据市场经济规律进行信息的分配，这样就会造成道德风险（Moral Hazard）和逆向选择（Adverse Selection）等市场失灵。市场失灵的存在导致政府干预成为必须，特别是在引进外商投资的时候，由于文化和地域差异，金融机构和外商之间信息交换和流动必然存在透明度差和信息不对称的弊端，政府在金融机构和外资之间必须建立一种高效的信息流动机制。为外资获得境内银行的贷款提供支持。

外商投资企业在生产经营中需要筹措的一部分资金，可按中国法律法规向中国境内银行申请借款，其借款期限、利率、手续费与内资企业基本相同。外商投资企业在按规定办理了外债登记手续后，可以直接向境外银行借款，借入的外汇资金，应向国家外汇管理部门备案。

外商投资企业境内融资时，允许中资商业银行接受外方股东担保。允许外商投资企业以外汇质押方式向境内中资外汇指定银行申请人民币贷款。外商投资企业所有外汇资金均可作质押；对外汇担保项下人民币贷款可由境外金融机构或境内外资金融机构提供信用保证；取消外汇质押、外汇担保项下的登记手续和对提供外汇担保的外资银行信用等级的特别限制。外方股东担保和外汇担保人民币贷款应符合产业政策，可用于满足固定资产投资和流动资金需求，但不得用于购汇。

设立专项产业投资基金缓解现有外商投资企业增资时中方股本金不足问题，同时允许境内中资商业银行在中外合资、合作企业外方股东应增加的股本金同步到位的前提下，对中方股东发放一定比例的股本贷款。

允许境内外商投资企业以其外方投资者海外资产向境内中资银行的海外分行提供抵押，由中资商业银行的海外分行或国内分行向其发放贷款。符合条件的外商投资企业可申请发行A股或B股。按照积极稳妥的原则，向在国家重点鼓励的能源、交通等领域投资的外国投资者提供政治风险保险、履约保险、保证保险等保险服务。

当然各地区在为外商提供金融支持的同时，必须始终贯彻国家金融安全，而不能为了引进外资而将国家暴露在金融风险的危机当中。另一方面，地方政府在引入外资时，也应该遵循市场经济规律，鼓励金融机构自愿提供各种形式的金融支持，而不能利用行政权力，干涉金融企业的信贷支持流程，甚至强制地方金融机构提供信贷。

（三）市场准入与直接投资

市场准入法规多种多样，政府对设立企业进行了规范要求，这就是市场准入管理的一种。在我国外商设立企业要获得外汇管理局、商务部、工商管理局、税务局、公安局等一系列行政管理机构的批准，这就为外商进入中国市场设立了障碍。除此以外，特定行业高昂的注册资本要求也是排除企业的一种常用的方法。世界银行对发展中国家的研究表明，如果发展中国家将注册登记成本降低到美国的水平，企业数量就会在现有的基础上至少增加20%。

几乎每个国家都会对一些重要的战略型、垄断型经济部门（关系本国发展，经济、政治安全的经济部门）的行业进行监管，因此这些行业市场准入条件就更加苛刻，这些行业包括金融保险、农业、医药、电信、国防部门等。农业在许多国家都是重点保护行业，要进行农产品加工、出口需要获得政府相关部门颁发的营业许可证，这使得生产出口型农产品的农民能够获得更高的价格，从而提高这些农民的利益。

市场准出政策也是影响市场准入的潜在因素。市场准出是指市场参加者主动或者被迫离开市场时，政府部门所要求的法律法规，虽然并不是直接影响企业进入市场的因素，但是这也是企业在进入市场时所必须考虑的因素。市场准出程序最关键的是破产法，如果破产法对于破产清算的规定对于外商投资者不利，就会阻碍外资的进入，而在发展中国家破产法规定的破产程序和清算成本一般都比较高，这也是约束外资进入的一大障碍。企业破产清算的时间每个国家都不一样，破产清算时间最短的国家是爱尔兰，只需要5个月的时间，而在巴西却需要10年的时间。

我国的新破产法也于2006年8月获得第十届全国人民代表大会常务委员会的通过，并已经于2007年6月1日正式生效。新破产法规定了破产管理人制度，破产企业将由债权人任命管理人进行企业的破产清算工作，优先保护担保物权人的权利，这一规定适应了我国建立市场经济的要求，最大限度保障了债权人的权利，而将职工债权人的利益放在担保物权人后面，将由政府的社会保障系统解决职工的相关问题，这为外资进入我国市场提供了法律保障。

现有的市场竞争环境也是企业进入市场考虑的重要因素。如果现有的市场上，原有企业已经形成垄断或者寡头组织，这些组织已经和该行业相关的原料供应商、终端客户，形成相关的利益集团，排斥新的竞争者的进入。为了阻止这些利益集团的形成，有些国家制定一些法规阻止卡特尔组织的形成，防止出现价格联盟、资源联盟。在企业并购过程中需要相关的专业人士进行审核，防止行业垄断和行业寡头的形成。

从上面的论述我们可以看出，如果一个国家的市场准入门槛越低，外商投资期也就认为该市场的投资环境比较好，能够获得跨国公司的国际直接投资额度越大。但是对东道国来说，市场准入门槛越低，就会扩大该市场的外资进入数量，本国产品面临国际竞争，就会失去国内市场，危害某些产业和部门的稳定，甚至给民族产业带来毁灭性打击。所以国家在为某些特殊产业制定产业政策的时候，必须慎重决策。