兰州市社会保障事业发展现状与对策研究

兰州市社会保障事业发展现状与对策研究

社会保障是基本的民生问题，是构建社会主义和谐社会的基础性工程。近年来兰州市高度重视社会保障体系的建设与完善，保障覆盖范围不断扩大，筹资渠道逐步拓宽，管理体制初步理顺，初步形成了适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架。2010年，兰州市社会保障事业将作为一项改善民生的惠民工程继续发展。加强社会保障体系建设，使其成为社会公平的“调节器”、经济发展的“助推器”和社会稳定的“稳定器”，为全市经济社会全面、协调、健康、可持续发展保驾护航。

一、兰州市社会保障体系建设的主要内容和发展现状⁽¹⁾

（一）社会救助

为保障公民的基本生活权益并维护社会稳定，兰州市积极推进社会救助事业发展。从全市经济社会发展的实际水平出发，对生活困难的城乡居民实施最低生活保障，对受灾群众进行救济，对城市流浪乞讨人员予以救助，提倡并鼓励开展各种形式的社会互助活动，取得了良好成效。

1．最低生活保障制度为生活困难群体撑起“安全网”

兰州市1997年12月制定颁布了《兰州市城市居民最低生活保障试行办法》，自1998年1月1日起实施。在政府和相关部门的全力推动下，强化动态管理，实施分类施保，最低生活保障制度不断完善，实现了应保尽保目标。2003年1月下发《兰州市城市居民最低生活保障工作操作规程（试行）》，2006年7月，颁布了《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》，规范了保障对象的确定、家庭收入核算、申请审批程序、动态管理、分类保障、低保金管理发放、工作职责、监督检查等各个环节，标志着城市低保工作向制度化、法制化迈出了重要一步,低保工作制度框架基本形成。至2006年城市低保人数已达12.4万人，保障面为6.7%，支出保障资金1.4亿元。2007年全市保障人口保持在12.5万人左右，保障面为6.8%，全年支出保障资金1.6亿元。2008年全市城市保障人口为5.2万户、11.5万人,保障面为5.8%，全年累计支出保障金1.52亿元。2009年3月，根据经济社会发展变化形势，兰州市适时出台了《关于提高城乡低保五保标准的通知》，全面提高城乡低保和农村五保标准。城镇低保标准提高10%，五区由原来的每人每月230元提高到了每人每月253元，三县城镇由原来的每人每月173元提高到了190元，农村低保标准由原来的年不低于685元提高到了年728元。截至6月底，全市城镇低保对象共5.3万户，11.53万人，保障面为5.7%，发放保障金8860万元；农村保障人口达2.5万户，6.85万人，保障面5.7%，发放低保金2066万元。城乡最低生活保障制度的实施和不断完善切实保障了生活困难群体的基本生活，在一定程度上缓解了贫困并维护了社会稳定，为兰州市经济社会协调发展作出了贡献。

2．灾害救助制度及时有效地保障了受灾群众的基本生活

灾害救助方面，兰州市建立了针对突发性自然灾害的应急体系和社会救助制度，以保障人民生命安全为先，灾害发生时及时抢救、转移受灾群众，灾后引导群众进行生产自救、互助互济，并动员社会各方力量参与，最大限度地减少灾害造成的人员伤亡和财产损失。2008年全年兰州市争取省市各类救灾资金3115万元，争取粮食部门抗震救灾中央储备面粉42吨，并全部发放到位。2009年春季，兰州市部分县区旱情严重，汛期部分县区又遭受了冰雹、山体滑坡等自然灾害袭击，受灾人口76.96万人、死亡5人、饮水困难人口2.28万人、紧急转移安置人口109人、倒塌房屋32户、农作物受灾面积193.77万亩、农业经济损失达12507.15万元。面对灾情，民政及各相关部门积极行动，指导安置转移灾民、评估损失，积极落实救灾资金，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有房住、有病能医，及时有效地保障了受灾群众的基本生活。

3．其他各项社会救助扎实有效地推进

在做好城乡居民最低生活保障及救灾工作的同时，兰州市其他各项社会救助工作也健康有序地展开，呈现良好的发展态势。一是城乡医疗救助工作积极开展。结合实际，兰州市积极探索医疗救助对象、救助范围、救助标准、救助方式等方面的创新，进一步规范救助程序，对符合条件的城乡居民实施救助。2008年救助城乡困难群众83675人，累计发放医疗救助资金1733.5万元。2009年上半年累计救助城乡困难群众2100多人次，发放医疗救助资金530多万元，在一定程度上解决了一部分困难群众看病难的问题；二是积极做好流浪乞讨人员救助工作。根据“自愿受助、无偿援助”的原则，对在城市生活无着的流浪乞讨人员给予关爱性的救助管理，根据受助人员的不同情况和需求，给予食宿、医疗、通讯、返乡及接送等方面的救助服务。2008年全年实际救助人员5155名，符合条件的人员救助率达到100%；三是临时物价补贴得到落实。2008年经过两次提标，城市低保对象临时性物价补贴标准提高到了每人每月58元,全年累计发放物价补贴7133.5万元；7月起为五保对象每人每月发放20元的临时物价补贴，下半年共发放35.4万元。2009年元月份国务院作出对城乡低保、五保对象在春节发放一次性生活补贴的决定，兰州市共发放生活补贴2225万元；四是继续做好破产企业移交人员的接收与管理工作。2009年上半年，新接收市属企业政府供养人员35名，累计达到了894人，发放生活补助资金331万元，办理医保、养老保险各51人，交医疗保险费1.2万元，养老保险费14.5万元；五是提高60年代精减退职职工生活补助标准，把这部分职工的生活补助标准由原来的每人每月130元至60元，分别提高到了230元至160元，切实保障了他们的基本生活。

（二）社会保险

社会保险是指通过国家立法的形式，以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等风险为保障内容、以政府强制实施为特点的一种保障制度。社会保险是现代社会保障制度的核心内容。由于它涉及面最广，适用对象最多，并且运用资金和保障作用也最大，因此在整个社会保障制度中居于中心地位。社会保险主要有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五个部分组成。养老保险主要是防止受保人老年丧失劳动能力而陷入贫困；医疗保险旨在对发生病患风险的受保人的特殊支出提供收入补偿，防止收入水平剧烈波动带来的损害；工伤保险对因公受伤暂时或永久丧失劳动能力的参保者予以救助，保障伤者及家属基本生活水平不受影响；生育保险则是在参保劳动者因生育子女而导致劳动暂时中断时，由国家和社会给予物质帮助。

1．养老保险

兰州市养老保险制度始建于1987年10月，经过二十多年的快速发展，养老保险体系逐步完善，保障水平逐年提高，法制化建设得到加强，为全市改革发展和社会稳定做出了积极贡献。截至2008年底，全市参加养老保险的企业达到3445户，参保职工达22.67万人，年征缴养老保险基金8.4亿元，确保了98577名企业离退休人员享受到养老保险待遇。近年来，根据国家政策，及时调整基本养老金发放标准，年发放养老金达到11亿元，按时足额和社会化发放率达到100%，企业离退休实行社会化管理服务的人员达到9.7万人，其中纳入社区管理的人员达到8.7万人，社区管理服务率达到89.7%。

2．医疗保险

兰州市于2001年建立城镇职工基本医疗保险制度，经过10余年的发展，全市基本形成了以公务员补充医疗保险、大额医疗保险、离休干部医疗统筹、灵活就业人员医疗保险、失地农民医疗保险、农民工医疗保险、破产企业退休人员医疗救助、城市低保人员基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险为主要内容的多层次的全民社会医疗保险体系。截至2008年底，全市参加城镇职工基本医疗保险的人数达到68.57万人，年征缴基本医疗保险基金5亿元。自2007年7月1日起，实施启动了城镇居民基本医疗保险工作，在一定程度上解决了城镇居民医疗保障问题，对促进我市社会经济的协调发展和构建和谐社会发挥了积极的作用。截至2008年，累计参保63.89万人，参保率达到89.66%，累积征收保险基金1.02亿元。

3.失业保险

兰州市失业保险制度建立于1986年10月，截至目前覆盖范围已扩大到除国家公务员和参照公务员管理事业单位以外所有的城镇企业事业单位及其职工。截至2008年底，全市参加失业保险的单位4475户，参保职工达到57.7万人，年征缴失业保险基金1.62亿元，发放失业保险金达到5000多万元。

4.工伤保险

2004年，兰州市政府出台了《兰州市实施工伤保险条例办法的通知》，在全市启动了工伤保险。截至2008年底，全市参加工伤保险人数达到31.13万人，其中农民工1.89万人，年征缴工伤保险基金3000多万元。

5.生育保险

2004年，兰州市政府出台了《兰州市城镇职工生育保险实施办法》，在全市启动了生育保险。自生育保险制度建立以来，生育保险工作进展顺利，运行平稳。截至2008年底，全市参加生育保险的人数达到31.88万人，年征缴生育保险基金2200多万元。

（三）社会福利

社会福利是社会保障的最高层次，是国家和社会为保障社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而提供的现金、服务和相应的设施，其对象是全体公民。社会保障制度中，社会福利处于比较特殊的地位，它的形成虽然较晚，但它的迅速成熟却使社会保障的发展出现了一次跃进。⁽²⁾兰州市历来重视社会福利事业的发展，取得显著成效。2008年社会福利事业呈现强劲的发展势头：一是出台《兰州市城市社会福利机构2008年—2010年建设规划》，有力地推动了福利机构建设。大滩儿童福利院开工建设，并完成部分基础工程；市社会福利院三无区改扩建项目完成科研报告、土地、招标等前期工作；市第二社会福利院项目已明确建设用地；6个县区级综合福利院项目有3个已开工建设，3个正在筹建。二是继续组织开展居家养老和养老服务示范活动，积极实施银龄行动，探索发展民办公助、政府购买服务等养老服务社会化方式，为空巢、特困、残疾老人提供服务，起到了良好的辐射带动作用。认真落实老人优待政策，全年为2347位90岁以上高龄老人发放特殊补贴152万元，为60岁以上老人办理老年援助卡2万张、老年优待证6000份。三是福彩发行工作继续保持良好业绩。面对电脑彩票市场趋于饱和、中福在线即开票游戏改版后销量迅速下滑的严峻形势，积极调整工作思路，进一步加大营销宣传力度，稳定市场，促进销量，全年销售福利彩票3.53亿元，超额完成计划41%。

（四）社会优抚

社会优抚安置制度是我国政府对以军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照顾和精神抚慰的一种制度。它通过对以军人及其家属为主体的优抚对象实行物质照顾和精神抚慰，直接服务于军队和国防建设，是我国社会保障体系的重要组成部分。其特定的保障对象称为优抚对象，包括中国人民解放军的现役军人、革命伤残军人、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属。优抚工作实行“国家、社会、群众”三结合的优抚制度，在国家抚恤的基础上，发挥社会和群众力量，依靠全社会共同做好优抚工作，保障优抚对象的抚恤优待与国民经济的发展相适应，使抚恤优待标准与人民的生活水平同步提高。

近年来兰州市社会优抚工作发展势头良好。双拥创建方面，积极全面安排部署并加大重点工作的落实力度，广泛收集征求军地意见，形成了兰州市及驻兰部队《地方支持驻兰部队建设十项重点工程》和《驻兰部队援建地方重点工程》的具体项目，对所涉及内容做了细化、量化分解，各项目实施进展顺利。同时积极协调做好作为兰州市支持部队建设十大重点工程之一的亚三市亚龙湾军港“兰州家乡园”主题公园建设的前期工作，并成功实施了“科技图书送军营，援建军营图书室”项目，争取科技拥军资金为30个驻兰部队基层连队援建军营图书室。另一方面还进一步强化了双拥创新工作，将双拥向社区延伸、向“两新组织”拓展、向联片创建拓展、“军民共建社会主义新农村”等双拥创建的创新工作，全市社区双拥呈现出“一社区一特色”、“两新组织”参与双拥的参与面逐步扩大的良好趋势；“天兰双拥文明线”、“兰郎双拥文明线”、“兰民双拥文明线”创建各具特色，“七里河区-阿干镇”双拥文明线创建进展良好。

优抚安置方面，积极贯彻《中华人民共和国兵役法》、《退伍义务兵安置条例》等法律法规，为城镇退役士兵安排就业岗位，对自谋职业的城镇退役士兵发放一次性经济补助并给予优惠政策扶持，帮助解决农村退伍义务兵在生产、生活、医疗等方面的困难。一是按照民政部、财政部《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》规定，提高各类优抚对象抚恤标准和生活定补标准，按规定及时足额发放各类抚恤补助金。农村义务兵家属优待面达100%，优待金标准达到上年度当地农民人均纯收入水平，实行县区统筹统支。“三属”和在乡老复员军人定补面达到100%，重点优抚对象医疗保险、医疗救助、医疗补助等各项待遇落实，城镇退役士兵待安置期间生活补助费及时足额发放；二是切实搞好城镇退役士兵安置工作。采取多种方式，宣传国家对自谋职业退役士兵提供的各种优惠政策，积极鼓励退役士兵办理自谋职业手续。2009年上半年，共办理市级负责安置的退役士兵自谋职业27人，发放自谋职业补助金39万元；三是建立完善重点优抚对象医疗保险制度。按照部、省关于建立优抚对象医疗保障制度的要求，在《兰州市优抚对象医疗保障实施细则》的基础上，进行了修订充实完善，适当提高了优抚对象医疗补助标准，补充了门诊医疗补助政策，重点健全了住院补助“一站式”结算程序。

二、兰州市社会保障体系建设取得的主要成效

2009年上半年，全省社会保障体系建设深入实践科学发展观，坚持以人为本，着力保障和改善民生，以实现城乡统筹和应保尽保为目标，把加快推进城乡社保体系建设作为扩大内需、保持全省经济平稳较快增长的重要任务，在制度建设和扩大覆盖面上取得了重要进展。制度建设方面，制定了《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》、《解决全省未参保集体企业参加城镇职工基本养老保险社会统筹的实施办法》、《“老工伤”人员纳入工伤保险统筹的意见》、《甘肃省开展社会保险扩面和市级统筹专项行动工作实施方案》以及应对金融危机“五缓、四降、三补贴”的社会保险帮扶政策。同时，社会保险征缴覆盖面进一步扩大。截至6月底，全省基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到159.7万人、261.69万人、163.38万人、112.26万人和64.08万人，分别完成年计划的99.81%、96.92%、100.23%、95.14%和100.13%，同比分别增长5.79%、12.34%、1.13%、11.12%和14.70%。城镇居民基本医疗保险参保人数为276.17万人，参保率达到88%，村干部养老保险参保人数为5.02万人，参保率达到97%。⁽³⁾兰州市把人人享有社会保障作为优先发展的目标，完善政策制度，扩大覆盖范围，提高保障待遇，规范管理服务，加快推进城乡社会保障体系建设，取得了良好的成效。

（一）覆盖城乡的社会保障体系框架基本形成

兰州市按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，加快城乡社会保障体系建设。一个以养老、医疗、失业和最低生活保障等制度为核心的社会保障体系，正在快速发展和推进，覆盖城乡居民的社会保障体系框架已经基本形成，成为实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标的重要保证。截至2009年2月底，全市基本养老、失业、城镇职工基本医疗、工伤和生育保险参保人数分别达到22.85万人、57.66万人、69.51万人、34.41万人和32.1万人。全市为企业离退休人员发放基本养老金2.09亿元，发放率达到100%，为符合条件的失业人员发放失业保险金984.61万元，确保了这部分人员的基本生活。

通过不懈努力，各类重点保障工作顺利开展，收效明显。一是对企业退休人员基本养老金及企业职工、企业退休人员一次性丧葬补助费、遗属生活困难补助费等进行了调整。统一提高了企业离退休人员冬季取暖费补贴标准，人均补助700元。二是继续做好“确保”工作，2008年全年为98577名企业离退休人员按时足额发放养老金11.4亿元；为符合条件的27126名失业人员发放失业保险金6845万元，确保了这部分人员的基本生活。三是加大了社会保险扩面征缴工作，全年养老、失业、基本医疗、工伤和生育保险新增参保人数分别为1.5万人、2.01万人、7.6万人、4.2万人和3.1万人。四是强化了全市城镇居民基本医疗保险工作，自2007年7月1日城镇居民基本医疗保险工作启动以来，已累计参保63.89万人，参保率达到90%。五是积极探索做好被征地农民参加社会保险工作，实现了被征地农民社会保障历史性突破，全年参保3425人，征缴保险费10822万元，已享受待遇511人，发放养老金63万元。

（二）社会保障制度化建设取得进展

2008年，兰州市各级社会保障部门以完善政策、扩面征缴、基金监督为重点，加快了社会保障体系建设步伐，进一步完善了社会保险的各项政策。制定下发了《兰州市地方关闭破产国有企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险实施方案》，出台了《关于规范兰州市社会保险有关程序的通知》、《兰州市定点医疗机构考核办法》、《兰州市城镇职工基本医疗保险缴费年限管理办法》、《兰州市工伤保险就医结算管理办法》、《兰州市工伤保险辅助器具配置管理办法》和《关于兰州市生育保险调整结算标准等问题的通知》等政策，下发了《兰州市城镇职工基本医疗保险病种结算管理办法》（试行），转发了省劳动保障厅《关于规范被征地农民社会保障审核程序的通知》等相关配套政策。这些政策的出台，将更好地为广大人民群众提供全面的社会保障服务，使兰州市社会保障制度化建设向前迈进。

（三）城镇居民基本医疗保险实现突破

兰州市城镇居民基本医疗保险制度的实施，在一定程度上解决了城镇居民医疗保障问题，对促进社会经济的协调发展和构建和谐社会发挥了积极的作用。它与现行的城镇职工医疗保险制度相比，实现了四方面的突破：一是保障范围上实现突破。随着城镇职工基本医疗保险和农村新型合作医疗保险制度的相继实施，城镇职工和农村居民医疗问题基本得到了解决，而城市居民医疗保障却仍然是“真空”状态。兰州市实施的城镇居民医疗保险制度在医疗保障范围上实现了突破，将凡未纳入城镇职工医疗保险和城镇居民就业人员基本医疗保险范围内的人员全部纳入保障范围，做到了与城镇职工医疗保险制度相互衔接，构成了医疗保险“全覆盖”。二是在筹资渠道上实现突破。城镇职工医疗保险主要由单位和个人出资，政府原则上不投入，而兰州市实施的城镇居民医疗保险，实行政府补贴和个人缴费相结合，政府拿大头，个人出小头，省上还给予补助资金上的倾斜，充分体现了政府在社会保障方面的责任。三是在待遇支付范围上实现突破。在支付住院医疗费用的同时，又设置了门诊大病医疗保险待遇的支付项目，参保人员因恶性肿瘤放、化疗，肾衰竭透析治疗，器官移植的抗排异治疗的特殊疾病，符合《三项目录》规定，在选定的定点医疗机构治疗发生的医疗费用，起付标准以上进入统筹支付的部分报销45%，较好地保障了城镇居民的医疗需求。四是在补助模式上实现突破。城镇居民医疗保险由传统的疾病事后救助模式转为事前、事中和事后救助相结合的模式。即：财政补助，特别对低保、重残人员重点救助，实现疾病事前救助；参保人员发生疾病医保基金及时支付，实现了事中救助；个人负担较重影响家庭生活的，还可在事后向民政部门申请特困救助。这样，较好地解决了城镇居民“因病致贫”问题。

三、当前社会保障体系建设中存在的主要问题

兰州市社会保障工作虽然取得了较好成绩，达到了预期目的，但也存在一些困难和问题，必须尽快排除这些障碍，妥善地化解难点，全面推进和谐社会的社会保障体系建设。

（一）社会保障覆盖范围和水平存在差距

和谐社会，必须有张覆盖全民的保障网。社会保障应当是包括城镇和农村居民在内的全民保障体系，即社会保障应当是惠及全体市民的，但由于起步晚、资金渠道窄、运作体制机制还不够健全，加上人们社会保障需求的不断扩大，使兰州社会保障存在“小马拉大车”的问题，距离高水平、全覆盖还有一定的差距。例如兰州市农村养老保险制度正处于探索阶段，绝大多数农村居民游离于养老保障体系之外；流动人口、进城务工人员的保障水平较低；城市低保、基本医疗保险的水平亟须进一步提高，覆盖面还需进一步扩大等等，社会保险的覆盖范围有待进一步扩大。

（二）城乡社会保障发展不平衡

当前，甘肃省及兰州市社会保障方面的城乡差距表现得非常明显，城乡发展不平衡的矛盾十分突出，社会保障体系还不能很好地体现公平性、适应流动性、保证可持续性。从保障项目上看，城镇职工享有社会保险、社会救助等较为全面系统的保障。农村的养老保障制度滞后，缺医少药的状况突出，多数地区还基本停留在家庭保障。目前为止，农村仅全面开展了特困救助、五保供养、农村合作医疗、农村低保等保障项目，但水平偏低。农村最低生活保障制度还需深入推进，新型农村合作医疗制度尚需不断完善，农村养老保险制度基本没有建立。另外，当前进城务工就业的农民人数增多，但这部分人的社会保障也没有纳入到社会保障制度体系之中。

（三）社会保障缺乏法律保障

作为社会保障制度核心内容的社会保险，目前还没有建立起统一的、适用范围比较广的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范。社会保险工作已开展多年，但执行起来缺少法律依据，特别是对那些违规操作的企业和个人，还缺少相应有效的制约机制及处罚和打击手段，社保机构只能依据相关政策法规对企业开展年检、稽核等工作，对存在瞒报、漏报人数及工资额等违规现象的企业由于没有相应的法律依据，处罚的尺度就难以把握。另外，社会救济、社会福利和社会优抚安置的立法也相对欠缺，社会保障工作在许多方面只能依靠政策规定和行政手段推行。国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割，由此导致社会保障的权威性差、保障程度低。

（四）社会保障基金来源不足

社会保障资金的收入来源主要是法定的企业交费、劳动者个人交费以及政府有限的财政拨款。由于社会保障基金监管工作起步较晚、基础薄弱，基金收支、管理等环节存在一定隐患和潜在风险。一是各项基金来源不足，基金增值难度大。目前的保障内容包括养老、医疗、工伤、生育、住房和死亡、失业等项目，主要推行统筹制，但统筹比例不一，多而乱，且变化频繁，缺乏应有的稳定性，政府和企业负担沉重。二是基金监管混乱。当前参与社会保障基金管理的部门很多，除了财政部门，还有民政、卫生、人事、计划生育、劳动就业、保险公司及各企业单位。筹资办法、政策规定等方面政出多门，部门、单位之间难以统一协调，加之机构重叠，以致相互掣肘的现象时有发生，最终影响社会保障工作的正常运转。三是缺乏统一的行政监督和社会监督机构，加上社会保障基金财务管理制度、会计核算制度不健全，致使社会保障基金存在安全隐患。

四、加快兰州社会保障体系建设的思路与建议

十七大报告强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。健全的社会保障体系是构建和谐社会的必然要求，也是改善民生的惠民工程。眼下，金融危机影响加剧，兰州市经济发展遭遇前所未有的困境，失业增加，应届毕业生和低技能劳动者群体失业尤为严重。同时，未富先老成为面临的最大难题，给现有社会保障体制带来巨大的压力。面对新形势、新任务、新要求，兰州市要坚持以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，创新思路、创新理念、创新方法，紧紧围绕“注重民生、构建和谐”这一主题，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

（一）扩大覆盖面，逐步缩小城乡社会保障水平差距

扩大社会保障覆盖面，逐步缩小城乡社会保障水平差距要坚持把人人享有社会保障作为优先发展目标，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，继续开展社会保险扩面和市级统筹专项行动，尽快解决特殊群体参加养老、医疗、工伤保险问题，全面推动新被征地农民的养老保险工作，积极申报新型农村养老保险试点工作。逐步提高城镇职工、居民医疗保险报销水平，推进社会保险信息化建设。

一是继续完善城镇居民最低生活保障制度，全面推进农村居民最低生活保障制度建设。城市低保要在继续做好动态管理下应保尽保工作的同时，严格落实分类救助、分类管理制度，完善家庭收入核算办法，强化对低保对象的动态管理，不断提高低保规范化管理水平。农村低保要结合提标扩面工作，努力实现应保尽保，并加强分类管理，逐步提高救助水平。农村五保工作要加强供养政策的落实，及时足额兑现供养经费。要做好提高五保供养标准的前期调研工作，完成敬老院改建、新建任务，不断提高五保集中供养率。二是改革医疗卫生体制，以筹资体制和医疗卫生服务机构体制改革为基础，建立广覆盖的医疗保障制度。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，规范结算办法，加强定点医疗机构管理，提高服务水平。积极开展城镇居民基本医疗保险门诊费用统筹试点，制定鼓励居民、学生连续参保缴费办法，提高住院报销比例和参保率。三是进一步推进养老保险制度改革，构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划以及个人养老储蓄在内的多支柱养老保障体系。以国家出台供销系统参加养老保险政策为契机，制定出台未参保企业参加养老保险的办法。以国家开展农村养老保险制度试点为契机，在全市统筹推进城乡养老保险制度建设。全面启动农村村干部的养老保险工作，使参保率达到百分之百，进一步完善被征地农民和农民工参保政策，全面推进城镇职工和居民基本医疗保险、失业保险、工伤保险市级统筹，不断完善失业保险基金用于促进就业的联动机制。四是将工作重心转移到建立覆盖整个农村农民的社会保障体系上来，在广大农村建立一种具有“小保障”特征的“社会保险+社会救助”模式。

（二）加快立法进程，健全司法机制，全面推行社会保障法制化

社会保障制度的基本特征之一就在于强制性，而强制性必须通过法制化渠道才能得到有效地体现。当前存在的社会保障覆盖面窄和社会保障基金征缴率低等问题，很大程度上是由于社会保障的“非法制化”原因造成的。事实证明，仅仅依靠社会保障主管部门和经办机构通过行政手段和宣传动员的做法来推进社会保障制度的完善，只能起到事倍功半的效果。

有无完备的法律法规，是社会保障制度是否成熟的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。就国家层面而言，必须加快建立并完善综合性的社会保障立法，《社会保障法》以及《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等社会保障基本法律，明确社会保障的性质、政府的责任与国民的权益；明确规定社保工作机构的任务、职责、办事程序、参保人的权利义务、社保基金缴纳的比例、发放原则、使用办法等；明确基金管理，使基金管理工作做到有章可循，违章必究。就兰州市而言，一方面要充分依靠现有法律、法规，理顺和规范社会保障运行；另一方面，应在国家社会保障基本立法的基础上加快各种行政法规、地方法规的立法，依法推进社会保障制度的改革和完善，进一步规范社会保障制度的运作。

完善的法律制度必然要包涵着健全的司法机制，对于社会保障法律制度也不例外。政府除了强化推进立法工作力度以外，还必须在现有社会保障法律法规基础上，强化社会保障行政执法工作，地方政府作为行政执法的责任主体，要清晰地确立社会保障行政执法责任制，积极开展社会保障执法监督工作，强化基金征缴力度，以充分体现社会保障的强制性。

（三）以政府为主导构筑覆盖城乡居民的社会救助体系

随着社会主义市场经济体制改革不断向纵深发展，社会分配形式向要素分配领域延伸，在带来高效率的同时，也产生了分配不均、贫富分化的趋势，社会中弱势群体更容易受到经济体制改革的负面影响，从而处于相对困难的境地。社会保障的作用之一就是通过再分配方式将高收入者的一部分收入转移给低收入者，逐步减少贫富分化的现象。社会保险改革作为社会保障制度改革的主体部分，往往成为政府政策的重点和社会关注的中心，社会保险是以就业和缴费为基础的体系，而社会中的贫困人口或长期处于失业状态而没有稳定的收入，或在非正规部门就业而没有被纳入社会保险所覆盖，或因其他原因而无力缴纳社会保险费。社会保险制度本身不能有效地解决贫困人群和社会弱势群体面临的生活问题，而政府能否对这部分人群提供最低生活保障，不但关系到社会的稳定，经济改革和社会保障制度能否顺利实施，更关系到构建社会主义和谐社会战略目标能否实现。

政府建立社会救助体系，就是在坚持底线公平原则的基础上，通过社会救助和收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障，通过完善的社会保障制度向他们提供教育公平、卫生保健公平、公共服务公平的社会保障，一方面，可以直接提高他们的生活质量，另一方面有助于提升他们的素质，提高他们获得收入的能力，使其更多可能免于贫困。但在政策中要注意在社会保险与社会救助之间建立互补关系，注意处理城镇和农村社会保障体系的衔接关系。

（四）建立良好的社会保障基金运行机制

社会保障基金运行机制包括基金的收缴、投资运营和支付等方面。社会保障制度存在着一个重要制约因素就是基金的短缺。具体说，社会救济基金主要来源于政府和民间捐款，社会福利和社会优抚基金主要来自于政府财政，社会保险基金来自于单位和个人的缴费以及政府财政支持，但总的来说，基金来源渠道比较单一。所以，社会保险基金应该继续坚持走多渠道筹集资金的道路，实行政府财政、用人单位、劳动者个人三方共同负担缴纳社会保障基金的筹集制度，扩大社会保险基金规模。要合理确定政府与单位和劳动者个人三者负担的比例。为保证社会保障基金有可靠的、稳定的来源，应以专门法或法律效力较高的行政法规来规范、强化社会保障基金征缴。在条件成熟的时候，应逐步推行社会保障税制度，通过税收手段来消化收入的贫富悬殊差别，维护社会的公平。

政府还应对有积累的社会保险基金进行投资运营，通过投资运营来使基金保值、增值，以便于应对当前和今后对基金的巨大需求。在投资运营中，要充分发挥政府的作用。就社会保险基金投资而言，政府部门尽管并不直接参与社会保险基金的日常运作，但在根据国家发展计划规定高回报的投资项目、建立充分有效的监督机制以确保社会保险基金的高效运作和保证职工及退休人员的利益方面，起着决定性的作用，这种决定作用，体现在对社会保险投资政策“特殊性、收益性、流动性”原则的规定。

同时，要切实加强农村社会保障资金的管理。目前农村社会保障中存在的基金来源不规范、投保账户混乱以及挤占、挪用“农保”基金等违规现象，无不与缺乏一套行之有效的社会保障法规有很大关系。为此，在宏观管理上，要实行统一管理、统一规范，消除“多龙治水”、条块分割的状态，由政府设置权威机构负责制定农村社会保障的规划、收支标准、实施办法，指导地方组织实施具体保障项目，监督农村社会保障基金的征缴、管理和发放。

执笔人：杨巧燕

【注释】

(1)数据来源为《兰州年鉴2008》、兰州市民政局和劳动与社会保障局调研资料以及兰州市政府公众信息网。

(2)郭士征编著.社会保障研究.上海大学出版社，2005.21页.

(3)庞波.实践科学发展观,促进就业和社会保障工作新发展.发展.2009（09）.