兰州市民生发展现状及对策研究

兰州市民生发展现状及对策研究

党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《十二五规划建议》）把“民生”提到了前所未有的高度，要求“十二五”时期要坚持把“保障和改善民生”作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。这标志着我国的社会发展将进入一个新的历史时期，表明我们党的执政理念又向前迈进了一步。同时，也意味着“十二五”期间全国各地将改变以往的GDP政绩观，以改善民生作为建功立业的重要方向。

在经济发展的基础上，改善民生，着力保障和全面推进以民生为重点的社会建设，已经成为我国“十二五”时期的重要任务，对于我们研究“十二五”期间的民生问题具有重要的指导意义。把保障和改善民生作为“十二五”时期一切工作的根本出发点和落脚点，有诸多路径可以选择。“十一五”期间，我国在经济、文化、社会和环保等方面，做了大量的开拓性工作，取得了显著的成绩。五年来，经济以年平均两位数的速度向前发展，极大地增强了综合实力，人民群众的生活水平有了根本的改变。但与此同时，发展结构不合理，资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，公共投入欠缺，收入分配差距较大，特别是欠发达地区和困难群体等直接关系人民群众切身利益的问题逐渐显露。并且，随着经济的发展，人们物质生活水平的提高，人民群众对分配、教育、医疗、社会保障以及住房等直接关系民生社会建设的要求也越来越高，深层次的矛盾越来越突出。这些将不可避免地成为中国未来五年的工作重点，也是兰州市“十二五”期间无法回避的问题。

未来的五年，是兰州市全面建设小康社会的关键时期，也是加快推进兰州率先跨越发展的重要时期，更是让全市人民共享改革发展成果、充分保障和改善民生的五年。兰州市必须把保障和改善民生作为“十二五”时期做好一切工作的根本出发点和落脚点，以保障和改善民生为根本，加快推进各项社会事业全面协调发展。

一、兰州市“十一五”时期民生发展状况分析

“十一五”时期，是改革开放以来兰州经济社会发展最好最快的时期。五年来，全市在深入学习和实践科学发展观、全面推进和谐社会构建和新农村建设的进程中，在全力抓好经济发展的同时，高度重视以保障和改善民生为重点的社会建设，坚持每年都为民兴办一批实事好事，不断加大财政投入力度，着力解决民生问题，民生发展成绩喜人。

（一）经济总量迅速扩大，人民生活水平大幅提高

人民生活问题是民生问题的核心内容。“十一五”以来，兰州市采取多种有效措施促进经济增长，取得了巨大成就，经济一直保持了很高的增长速度，全市经济规模不断扩张，运行质量大幅提高，经济总量迅速扩大，连续跃上新台阶。全市生产总值、地区性财政收入、地方财政总收入年均分别增长12%、25.81%和27.4%，人均生产总值达到32900元，年均增长11%。到2010年，全市实现了生产总值、地区性财政收入、地方财政总收入三大突破。生产总值突破千亿元，达到1100.39亿元，是“十五”末的1.94倍。地区性财政收入突破300亿元，达到303亿元，是“十五”末的3.15倍。地方财政总收入突破100亿元，达到127.66亿元，是“十五”末的3.36倍。

与此同时，兰州市城乡居民收入快速增长，城乡居民消费支出持续增长，人民生活水平大幅提高。2010年城镇居民人均可支配收入达14061.84元，农村居民人均纯收入4587元。“十一五”时期城市居民人均可支配收入净增5471元，农民人均纯收入净增1847元，年均分别增长10.4%和10.9%。随着支农惠农各项政策措施的逐步落实，农村居民收入快速增长。2008年农民人均纯收入实现两位数增长，达到3503元，比上年增长12.89%。城乡居民收入的增长，带动城乡居民储蓄存款大幅度增加，2010年末，全市金融机构居民户存款余额1377.55亿元，比上年增长18.53%。收入增长促进居民消费水平的不断提高，恩格尔系数持续下降。2010年城市居民人均消费性支出10930.39元，比上年增长13.23%，城镇居民家庭恩格尔系数为38.83%。农村居民人均生活消费支出3256元，增长12.25%，农村居民家庭恩格尔系数为38.42%。

（二）就业总量稳步增长，就业结构进一步优化

就业是民生之本。“十一五”期间，兰州市实施积极的就业政策，按照劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，统筹城镇新生劳动力、失业人员、失地农民和农村富余劳动力就业，就业形势保持稳定。共安置城镇新增就业人员25.615万人，完成新增就业人员20万人，城镇登记失业率控制在3.3%以内的目标任务。劳务输转工作稳步推进，积极组织引导城乡富余劳动力有序流动，共输转城乡富余劳动力172.1万人次，其中有组织输出72万人次，创劳务经济收入79.59亿元，建成劳务基地287个。积极开展各类劳动者的培训，提高培训质量和层次，实现培训与就业的相互促进。重点加大对农村劳动力转移就业的培训力度，按照劳动力输入地域的市场需求，有目的地进行技能培训。共培训各类人员16.8万人次，培训合格率达到90%以上，失业人员培训后就业率达到50%以上。职业技能培训和鉴定工作稳步推进。劳动关系调整机制逐步健全。在企事业单位普遍实行了劳动合同制度和集体协商制度，国有企业改制中的劳动关系处理政策逐步完善，建立了三方协调机制，劳动关系调整新机制基本形成。全市劳动合同签订率达到91%以上。

“十一五”期间，兰州市居民就业方式日趋多元化，就业结构不断优化。农民非农就业数量迅速增加，劳动力资源得到更为充分的开发。随着第二、三产业的发展，兰州市就业人员不断在三次产业间进行合理流动。并且随着经济的发展，在三次产业分配的合理性进一步加强。兰州市劳动力逐步由第一、第二产业向第三产业转移，第三产业成为扩大就业的主要领域。

（三）教育机会不断扩大，群众满意度逐步提高

教育直接关系人的全面发展。2010年，全市共有各级各类学校1301所，遍布全市的城市和农村，教育普及程度大大提高，人民群众享有越来越多的受教育机会。“十一五”期间，兰州市坚持教育优先发展的战略地位不动摇，积极推进教育改革进程，着力实施《教育满意行动计划》，各级各类教育发展水平进一步提升，教育质量不断提升。教育投入不断加大，中小学校舍维修改造工程大面积推进，百所寄宿制学校建设工程顺利实施，学校办学条件明显改善。截至2010年底，小学入学率99.99%，五年保留率96.4%，初中入学率100%，三年保留率96.1%。义务教育阶段“两免一补”政策全面落实，提高了寄宿生生活费补助标准，坚持小升初对口划拨、就近免试入学的原则，扩大了省级示范性高中对口招生比例。高中阶段教育通过结构布局调整，逐步实现协调发展。全市高中阶段教育入学率从2005年的75.9%提高到2010年的90.5%。其中，城市四区基本保持在90%以上，三县一区从59.7%提高到82.9%。普通高中积极推进新课程改革，教育教学质量得到了较大提高。学前教育得到积极发展，全市幼儿园281所，比“十五”末增加29所，在园（班）人数55621人，全市学前3年教育毛入园率达到55%。职业教育发展步伐加快，职业教育实训基地和院校建设取得明显进展，招生工作成效显著。全市各类中等职业学校从105所调整到85所，在校生从71801人扩大到110434人，全市高中阶段教育在校生职普比例调整到1.5∶1。特殊教育有了实质性发展，全市特殊教育在校学生1198人，其中2所特殊教育学校办学规模达到399人，随班就读学生799人。技能教育和技术培训得到较快发展，全市农村劳动力转移培训和实用技术培训87万人次，专业技术人员和领导干部培训30万人次，农村成人学校和城市社区教育学校从61所发展到113所。群众对教育的满意度不断提高。

（四）医疗卫生事业全面发展，人民健康保障水平进一步提高

医疗卫生事业的发展与人民群众生活质量的提升息息相关。“十一五”期间，兰州市医疗卫生服务体系建设不断强化，公共卫生管理和应急管理体系全面加强，农村医疗卫生服务网络基本建成，城市社区卫生服务体系基本完善，医疗卫生服务水平不断提升，为城乡居民身体健康构筑了安全屏障。“十一五”期间，兰州市共争取到国家、省上医疗卫生基础设施建设项目230个，总投资4.6亿元，其中县医院建设项目4个，县中医院项目2个，乡镇卫生院建设项目66个，标准化村卫生所建设项目105个，社区卫生服务机构建设项目37个，社区卫生服务机构覆盖率达90%以上。全市新增业务用房8.7万平方米，医疗卫生机构房屋建筑面积达348.2769万平方米；年均门诊量为1013.0801万人次，收治住院32.689万人次，床位使用率为75.24%，治愈率为66.89%。“十一五”末兰州地区卫生机构达到1534个，床位21855张，平均每千人口床位6.76张；各类卫生技术人员22382人，其中执业医生8451人、注册护士8272人，平均每千人口拥有卫生技术人员6.91人、执业医生2.61人、注册护士2.56人。建立了市、县（区）突发公共卫生事件应急指挥体系，修订完善了《兰州市突发公共卫生事件应急预案》及各专项预案，加强了应急设施建设和监测报告网络，突发公共卫生事件应急处置能力明显提高，有效控制了手足口病、人禽流感、甲流等重大传染病在兰州市的暴发流行和扩散蔓延。基础免疫“五苗”接种率连续7年达到95%以上，扩大免疫规划工作实现了“十三苗防十五病”的免疫目标，城市居民人均公共卫生经费达到15元，农村人均达到12元，国家重大公共卫生项目惠及群众近100万人。“十一五”期间，新型农村合作医疗制度建设在兰州市全面覆盖并取得突破性进展，全市新农合筹资水平不断提高，已达到人均160元，平均参合率稳步上升，已达到94.8%。一般而言，人均预期寿命、孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率是衡量一个国家和地区人口健康状况的三个重要指标。人均预期寿命的提高、孕产妇死亡率与婴幼儿死亡率的降低，能有效反映出一个国家或地区医疗卫生条件的改善。据统计数据显示，兰州市市民平均期望寿命男性达73岁、女性达75岁，城乡居民平均期望寿命总体高于全国平均水平。孕产妇死亡率降至25.4/10万，新生儿死亡率降至7.04‰。

（五）社会保障体系不断完善，为民解困力度逐步加大

社会保障在维护社会成员集体安全、促进社会团结方面发挥着重要作用。“十一五”期间，兰州市高度重视社会保障体系建设，不断加大社会保障资金投入，各项社会保险制度改革稳步推进，社会保险覆盖面不断扩大，保障能力明显增强。城镇职工基本养老保险制度逐步完善，覆盖范围进一步扩大。全市参加基本养老保险职工人数达32.4万人；离退休人员养老金水平不断提高，2010年人均养老金14060元，较“十五”末增长88.7%；基本养老金按时足额发放率和社会化发放率均达到100%。初步建立符合兰州市实际的农村养老保险制度和被征地农民社会养老保险制度。全市801个村的2488名村干部全部参加了养老保险；全市被征地农民养老保险参保人数达到1.34万人，收取保险费18252万元，享受待遇人员1037人，月标准400元∕月。兰州市榆中县作为国家和甘肃省新型农民社会保险试点县，目前已参保24.64万人，5万人领取了基本养老金，参保率达到97.2%。以城镇职工基本医疗保险为主的多层次医疗保险体系基本建立，启动了城镇居民医疗保险，完善了灵活就业人员和农民工参保政策，较大幅度提高了基本医疗保险待遇水平。全市参加城镇职工基本医疗保险的人数达到78.68万人；城镇居民基本医疗保险参保率达到91%。失业保险实现了市级统筹，失业保险基金收入大量增加，发挥了促进就业的积极作用。全市参加失业保险人数57.3万人；累计为10.6万名符合条件的失业人员发放失业保险金2.54亿元，特别是为国有企业改制中已解除劳动关系的人员提供了基本生活保障。覆盖城镇职工的工伤、生育保险制度全面实施，基金规模持续增加，支撑能力不断增强。工伤保险实现市级统筹。全市参加工伤保险和生育保险的人数分别达到41万人和34.59万人。覆盖城乡的新型社会救助体系基本建立。城市低保标准达到209元—278元，月人均补差154元，保障对象逐步涵盖城市所有困难群众，保障人数基本稳定在11.5万人左右，实现了动态管理下的应保尽保、分类施保和规范运行。农村居民最低生活保障制度逐步规范。2006年起建立并实施农村居民最低生活保障制度，将4.2万人，年人均收入低于675元的绝对贫困人口纳入低保范围，年人均补助360元。在“十一五”末，全市农村低保人数达9.8万人，低保标准提高到每人每年不低于850元，最高3336元，月人均补差67元。城乡医疗救助制度不断完善，城乡低保对象、农村五保对象、城市低收入家庭等困难群体纳入医疗救助范围。“十一五”期间，累计发放低保金、困难群体生活补贴、住房补贴、取暖补贴、交通补贴超过15亿元。

（六）“文化兰州”全面推进，群众文化生活日益丰富

“十一五”期间，“文化兰州”建设的阶段性目标基本实现，文化的创新能力和综合实力显著提高。重点实施了中国秦腔博物馆建设项目、非物质文化遗产陈列馆建设项目、彩陶博物馆建设项目、国学馆建设项目、文化与自然遗产保护项目、金天观古建筑群保护等项目。以政府为主导、以乡镇为依托、以村为重点、以农户为对象的县—乡（镇）—村文化设施和文化活动场所与农村公共文化服务网络进一步健全。成功实施了“广播电视村村通工程”、“文化信息资源共享工程”、“乡镇综合文化站建设工程”、“农家书屋工程”、“农村电影放映工程”等文化惠民工程，县（区）文化馆面向农村充实内容、完善功能，提高了综合服务水平。加强了对现有文物的保护、抢救、管理、利用，严格执行文物申报和普查制度，编纂出版了《兰州历史文化丛书》，认真落实文物保护“五纳入”政策，编制了《兰州市文物保护规划》。在对全市各级各类文物保护点全面普查的基础上，建立了比较完备的数字化信息档案，重新核定公布和升格了一批重点文物保护单位；加强了对不可移动文物的保护，对各级重点文物保护单位做到“四有”；成立兰州市非物质文化遗产保护中心，积极实施非物质文化遗产保护工程，建立健全非物质文化遗产保护制度和保护体系。进一步发展博物馆事业，新建中国秦腔博物馆、非遗陈列馆和彩陶博物馆，改造“八办”纪念馆周边环境，利用兰州文庙建成兰州国学馆，发挥馆藏文物优势，打造品牌文博展览。文化艺术佳作不断推出，秦腔《曹操与杨修》荣获中国秦腔艺术节新创剧目综合奖大奖，《大梦敦煌》入选文化部组织开展的首届“优秀保留剧目”。文化产业得到积极发展，全市纳入文化系统管理的各类文化产业经营单位、摊点近3000家，从业人员4.8万余人，约占全市就业人口的2.5%，实现增加值16.92亿元，约占全市GDP的1.8%左右，比“十五”末增长53%。

（七）体育事业取得重大进展，全民健身热潮不断掀起

全民健身运动和竞技体育蓬勃开展，体育基础设施条件得到改善。“十一五”时期，兰州市下大力气改善健身场所短缺的局面，多方筹措建设资金，累计建成县区级公共体育活动场地11个，建成全民健身路径387条，全市公共体育场地面积达到101.9万平方米，人均公共体育用地面积达0.31平方米。坚持举办社会体育指导员培训班，先后为全市培养群众体育业务骨干1000多名。目前，全市有各级社会体育指导员3671名，市级单项体育运动协会40个，群众健身晨晚练点1000多个。每年坚持举办元旦万人长跑和黄河冬泳表演、群众登山活动等制度化的赛事活动。组织开展全国百大公园和百县千村健身气功交流比赛、兰州市健身气功交流展示大赛、大众健身操、全民健身项目大汇演等丰富多彩的群众体育赛事和活动，充分展示兰州群众体育健身风采，不断掀起全民健身赛事的高潮。“全民健身与奥运同行”系列主题活动及全市学生阳光体育运动深入开展，大批体育健身设施在东方红广场及各城乡社区的充实，便利了人们的体育锻炼。兰州市79个乡镇通过甘肃省“农民体育健身工程”项目验收。2007年，全民健身体育中心被国家体育总局评为“全国百城系列健身气功交流展示活动先进单位”。竞技体育较快发展，在近五届全国运动会中获5枚金牌，在历届全国城市运动会中获得金牌25枚、银牌23枚、铜牌32枚，竞技体育水平保持全省领先水平。

（八）人口和计划生育工作协调运行，统筹人口新格局初步形成

“十一五”期间，围绕经济和社会发展大局，把控制人口总量与提升人口质量、改善人口结构、优化人口布局相结合，通过实施优质服务、利益导向、完善流动人口管理、重点治理出生人口性别比例偏高问题等方面的措施，积极促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。2010年，兰州市市级财政投入增加到1566万元，县区财政投入达到了5840.69万元，人均事业费投入达到30元。2006年至2010年，人口出生率分别为9.99‰、11.49‰、9.89‰、9.99‰、8.27‰；符合政策生育率分别为98.01%、97.63%、97.42%、97.17%、96.79%；总和生育率分别为1.15、1.22、1.22、1.21、1.22；总出生人口性别比分别为104.93、105.59、107.81、109.10、108.73。“十一五”期末，全市人口出生率为11‰左右，人口自增率为5‰左右，总人口控制在342.93万人以内（含机械增加）。“十一五”期间，人口和计划生育综合协调机制运行良好，人口和计划生育综合改革、系统部门法制化建设进展顺利，流动人口计划生育服务管理机制逐步建立，出生人口性别比偏高问题得到有效遏制，出生缺陷一级预防全面启动，人口和计划生育优质服务全面开展，技术服务体系得以加强，各级计生协会组织建设和利益导向政策体系日臻完善，人口发展综合决策支持体系初步建立，人口和计划生育队伍建设全面加强，全市五个区已创建为国家级“计划生育优质服务先进单位”，三县已成为省级“计划生育优质服务单位”。

二、兰州市民生发展存在的问题

兰州市“十一五”民生发展取得的成就，为“十二五”发展奠定了坚实基础。但是，我们必须清醒地看到，在民生发展中，长期积累的矛盾和问题还很多。突出表现在民生发展与经济发展的不协调，公共服务和产品的供给与广大群众日益增长的需求不协调，社会事业管理体制与社会事业发展需求不协调。而且，各领域的社会问题日益凸显，破解民生发展难题的困难较大。

（一）收入差距日益扩大

“十一五”持续快速的经济发展也伴随着收入差距的日益扩大。收入差距进一步表现为城乡之间、城乡内部、地区之间和行业之间的差距。“十一五”以来，城乡居民收入都有大幅度的增长，但城乡收入差距也在不断拉大。从城乡收入比看，虽然近三年农民人均纯收入增速比城镇居民人均可支配收入增速高，三年均保持在14%左右，但由于农民人均纯收入原有基数较低，所以城乡收入仍呈持续拉大的状态。特别是榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山四大贫困片，群众生产生活条件比较差，城乡收入差距更为明显。此外，我们也注意到，近郊四区的农民人均纯收入远高于兰州市农民人均纯收入的平均水平，远郊三县一区的农民人均纯收入远低于兰州市农民人均纯收入的平均水平，而且，这种差距还在继续拉大。从兰州市农业经济发展的基础看，今后农民增收的难度还在加大，增收的不确定性也在增强，缩小城乡收入差距的任务还相当艰巨。在行业之间，收入差距问题越来越突出。仅从2008年兰州市劳动和社会保障局公布的劳动力市场工资指导价位看，行业工资最高和最低平均水平相差21274元、68.74个百分点，绝对差额为58436元，88.71个百分点。若考虑高收入行业的奖金和工资外收入，则行业收入差距更大。提高人民收入水平，缩小城乡、行业收入差距，成为解决兰州民生问题的重要问题。

（二）就业压力依然很大

在劳动力总量供大于求的矛盾尚未解决的情况下，我们又面临着稳定企业就业、解决返乡农民工就业和安置大学生就业的新问题，全市就业呈现出新旧矛盾相互交织，扩大就业和稳定就业双重任务并重的新形势。首先，劳动力供大于求的矛盾将长期存在。据测算，兰州市每年需要安排就业的人数达9万人之多，而每年通过各种渠道只能安置4.5万人左右，劳动力供大于求的矛盾十分突出。由于兰州地处内陆，经济欠发达，开发新的就业岗位任务艰巨，尤其是公益性岗位的开发难度很大。部分下岗失业人员技能单一、文化偏低、年龄偏大，一些人就业观念尚未转变，不愿意到非公有制企业和社区就业。此外，职业介绍工作中错位现象严重。一方面有一部分人员找不到适合自己的工作岗位，另一方面又有部分企业的大量岗位招不到合适的人员，特别是技能型人员，用工与求职不匹配。其次，经济体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题，尚未得到全部解决，在国有企业重组改制和关闭破产的过程中，分流安置职工的任务依然繁重，部分困难地区、困难行业和困难群体的就业问题仍然存在。再次，农村劳动力转移就业和被征地农民的就业安置问题凸显。由此可见，随着城市化进程的推进，大量被征地的农民面临着转移就业的问题，增加了城镇劳动力的供给。此外，由于经济社会结构和择业取向的变化，兰州市高校毕业生的就业问题也很突出。近年来，由于兰州市普通高校毕业生人数快速增加，高校毕业生待业人数每年也在增加，就业压力进一步增大。

（三）教育公平与教育质量问题日益突出

教育公平问题主要体现在城乡教育、区域教育、教育类别间的不协调与较大差距。教育质量问题主要体现在教育理念、教育模式、教育方法、教育内容等方面改革的滞后，制约着兰州市公平教育的发展。首先，兰州市教育资源的分配呈现明显的城乡差别，区域之间在教育资源获取上差异明显。教育资源主要集中在市区，农村相对匮乏，城乡教育差距更为直观地体现在办学经费、师资、设备、校舍等多方面。在办学经费上，兰州市教育资金缺口较大经费的投入仍不能满足教育均衡发展的新要求，存在较大差距。在师资队伍上，城市基础教育教师整体超编与农村部分地区师资紧缺并存，农村教师的待遇大大低于城区学校教师。农村教师资源有限，以民办教师、代课教师、新分配教师、“民转公”教师为主体，致使教师的学历和教学水平不高，教学能力不强，教师整体素质不高。从文化结构看，城市基础教育教师普遍达到本科水平，有的重点学校教师学历更高，而农村教师本科学历较少，大多为大专以下学历。从年龄上结构看，农村教师的平均年龄也大于城市。这样不合理的资源配置只能让城乡基础教育发展更加失衡，差距越来越大。在办学条件上，全市城区学校占地面积、建筑面积普遍达不到规定标准，大部分学校没有发展空间。学校生均占地面积和生均运动场地严重不足，城区学校占地面积中学生均不足10平方米，小学生均不足7平方米，中小学生均活动场地面积不足3平方米，远远低于国家规定的标准。农村学校基础设施配备方面则更加薄弱，有相当一部分学校缺少教研资料，教学形式单一。一些农村学校的校舍陈旧，有的学校无围墙、无食堂、无球场、无饮用水、无现代远程信息教育设备，教学设施相对滞后，办学条件较差。其次，不同教育类别之间也存在明显差距，主要体现在重点与非重点学校、基础教育与高等教育、普通高校和职业院校等之间的差距。之所以“择校热”持续不降，正是因为重点和非重点学校所占有的资源是不一样的，给学生和家长的心理预期也不一样，反过来又强化重点学校的强势地位。而政府和民众一直以来赋予高等教育更多的精英色彩，相对广泛、庞大的基础教育以及趋于实用的职业院校而言，高校能更易和更多地从外部获取资源，而义务教育的前端学前教育更易被忽视，由此导致不同层面的教育发展处在一种不平衡中。

（四）医疗供需矛盾依然突出

在兰州市医疗卫生条件不断改善的同时，医疗卫生事业的发展依然滞后于经济和其他社会事业发展，医疗卫生服务体系的服务提供与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾还相当突出，具体体现为看病难、看病贵。首先，在医疗卫生事业发展中，政府投入严重不足，严重影响了医疗卫生机构服务提供的能力和老百姓的就医满意度。其次，兰州市医疗卫生事业发展非常不均衡，医疗资源过分集中在城市和大医院，致使基层社区和农村没有能力承担基本的医疗功能，进而影响到群众对当地医疗机构的信任，由此又加剧了城市大医院的压力，强化了其优势地位。此外，公立医院运行机制改革也不到位，导致许多医院日益弱化自身的公益性而过度追逐私利。再加上药品和医疗器械生产流通秩序混乱等原因，从而使得“看病难、看病贵”等问题凸显，引发群众的不满意。

（五）社会保障体系在保障居民生活安全，防范社会风险方面的能力还不是很强

首先，社会保障各项目发展不均衡，不同类型的社会保障都还存在着这样那样的问题。特别是城乡差距、地区差距悬殊，使得社会保障在城乡之间和地区之间也表现出差异，一体化程度不高，不利于保险的异地接续，不利于促进基本公共服务的均等化。其次，社会保障制度依然缺乏法制保障。社会保障是通过国家立法强制实施的社会安全制度，制定实施社会保障法律法规、加强执法，有助于保障社会保障制度的强制性、规范性和统一性。但是，我国社会保障立法工作仍然不能适应事业发展的需要，社会保险等重要法律还未制定，在实际工作中没有法律依据或可依据的法律效力层次不够等问题比较突出。再次，社会保障经办管理水平较低，制度难以有效落实。随着大量灵活就业人员、农民工和城乡居民纳入社会保障范围，经办管理工作的范围、内容、对象、项目和方式都发生了很大变化，迫切需要制定社会保险经办机构服务标准和规范服务设施建设，严格工作规程，推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设以及进一步充实专业服务工作队伍，改善经办条件等，加强社会保障机构的能力建设，以提升管理服务水平。此外，社会保障基金管理与运营依然存在较大的安全风险。基金是社会保障制度运行的物质基础，既要防止挤占挪用等显性损失，又要防止贬值等隐性损失，这就需要制定基金管理监督的法律法规，建立健全内部控制制度、征缴稽核制度、信息披露制度和要情报告制度，完善社会保障监督委员会的工作制度和机制，加强队伍建设，加大监督力度，发挥行政监督、专门监督和社会监督的作用，形成人人关心基金安全、重视基金安全、维护基金安全的社会氛围。

（六）文化体育的发展仍然不能满足群众日益增长的需求

随着经济的快速发展，兰州城乡居民的公共服务需求快速增长，而目前兰州市向社会提供社会事业公共产品和服务的数量、质量与人民群众日益增长的提高自身文化和健康素质、改善生活质量的需求还有较大的差距。突出表现在，文化体育基础设施较差，场地少，功能不健全；重大文化建设项目投入不足，渠道单一；人才短缺问题突出，文化队伍的整体素质亟待提高；新型文化产业发展缓慢，特别是文化创意产业发展滞后；体育健身活动指导人员不足等方面。

（七）社会管理水平仍然不高

首先，体制机制障碍犹在。长期以来，社会管理一直延续着计划经济体制时期的行政事业管理体制，随着改革开放和西部大开发进程的加快，在经济快速发展的同时，适应的社会发展体制没有建立起来，公益性的社会事业主要靠政府部门包办，市场发展主体没有形成，社会事业管理体制改革的滞后已严重制约了社会事业的进一步发展。教育、文化、旅游、就业、社会保障等领域的改革配套措施还不健全，滞后于各项事业发展的需要。其次，民间组织的发育相对滞后，其社会功能仍然有限。民间组织的发展与经济社会发展的各项需求仍不相适应，无法更好地为公共服务型政府建设提供配套支撑。而且，各类民间组织的发展也不均衡，民间组织成长的外部环境和内部约束机制都还在逐步健全过程中，以民间组织为主体的公民社会仍然处于生长发育阶段，远未成熟和定型，其对完善市场经济体制、承接政府职能转变、扩大公众社会参与、推进基层民主自治、促进公益事业发展等方面的功能，都还有待于继续加强，这也是当前大力推进社会建设所面临的一项重要挑战。第三，居民对基层社区的认同与自治程度依然有限。兰州市城乡社区建设明显不均衡，并且，由于基层社区建设主要遵循的是自上而下的路径，依托政府行政力量是开展社区建设的重要前提和动力，由此导致社区建设具有外部性和强制性，社区管理机构具有行政化倾向，管理人员则在某种程度上成为准行政人员，社区居民自觉参与、自我管理、自我服务表现不足，对于社区的认同和归属感不强。虽然这种情形可能是中国社区建设的必经阶段，但是它对社区建设的可持续性以及促进真正社区的形成都有负面影响。此外，基层社区的服务功能与社区群众的实际需求仍然存在差距，特别是在解决居民各类生活问题、化解社会矛盾中能力严重不足。

三、兰州市民生发展对策建议

今年是“十二五”开局之年，我们必须围绕研究解决上述民生问题，在加快发展中破解难题，在破解难题中加快发展。必须把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，在抓好经济发展的同时，协调推进社会事业发展，切实为群众办实事办好事，让人民群众共享改革发展成果。

（一）深化社会管理体制改革，提高政府行政效能

转变政府职能，创新体制机制，积极推进社会管理、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、人口计生和文化教育等方面的制度改革。着力加强对社会事业和公共服务的组织领导和规划实施，加强劳动保障、发展改革、财政、人事、税务、建设、民政、卫生、规划、工商、农委等政府职能部门之间的配合协调，建立健全统筹解决社会事业发展的长效机制，将各项社会事业工作的责任、政策、资金、措施落实到位，增强社会事业发展活力和动力，着力解决制约社会事业改革和发展的瓶颈，确保规划目标实现。

（二）加大民生经费投入，完善各项投入机制

积极落实国家社会文化与经济政策，进一步加大教育、医疗卫生、劳动与社会保障、文化体育、人口计生、就业等方面的经费投入力度，推动民生事业快速持续发展提供必要的财政保障。建立健全与公共财政体制相适应的经费增长机制，保证民生事业经费的逐年增长，确保各项社会事业投入标准、比例符合市级要求，健全各项管理制度，加强经费监督管理，确保各项政策落到实处。

（三）加强社会事业人才队伍建设，提升社会事业发展的人力资源潜力

积极实施人才强市战略，加强文卫教体等各个事业部门的人才队伍建设，按照社会事业主管部门干部、社会事业从业人员、社会事业发展体系的机构设立三个方面科学规划人才发展目标，不断完善人才工作机制，做好高层次人才的引进、培养、使用、激励和服务保障，加大高层次人才引进和扶持力度，加强兰州市智库建设，激发各类人才队伍的活力，发挥他们在经济社会发展中的作用。

（四）加强宣传工作，创造良好的舆论环境

坚持正确的舆论导向，不断加大教育、卫生、人口计生、就业和社会保障等方面的宣传力度，通过各类媒体和开展多种形式的宣传活动，广泛宣传相关的法律法规和政策，动员全社会关心、理解和支持社会事业，引导人民群众更新思想观念，强化参与意识。加强对外交流与合作，拓展交流合作渠道，积极借鉴其他省市深化社会事业领域改革的经验，加强兰州市经验和成就的对外宣传，不断扩大对外影响，营造有利于促进社会事业健康发展的舆论环境。

（五）加强法制建设，坚持依法行政

进一步完善法制建设，增强法制观念，坚持依法行政原则，逐步提高依法行政的能力，加强立法和执法工作，依法规范各项具体行政行为，不断提高监管水平，基本形成包括层级监督、专门监督、社会监督、舆论监督在内的行政监督制度和机制，着力提高行政监督效能，强化服务监管。健全行政执法责任制和错案责任追究制，逐步建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制，实现社会事业管理的规范化、制度化、法制化，为保障社会事业发展营造良好的法制环境。

（六）积极扩大和稳定就业，加强就业服务体系建设

积极开展国家级创业型城市创建，积极促进就业，通过大力发展劳动密集型产业和企业，将第三产业、中小企业和非公有制经济作为今后扩大就业的主要渠道，最大限度地创造新的就业机会，提高就业弹性和就业容量，有效减轻结构性失业压力。把促进高校毕业生就业摆在就业工作的首位，推进高校毕业生自主创业能力。积极促进劳动力流动，建立基本统一、规范的劳动力市场体系，深化劳动人事和户籍管理制度改革，大力开展困难企业在职职工、返乡农民工、城镇失业人员和新成长劳动力4类人员的职业培训，增强就业能力，做好农村富余劳动力转移就业工作。切实维护城乡劳动者的合法权益，全面提升劳动保障经办能力，加快实现就业和社会保险服务的规范化建设。

（七）优先发展教育，实施“科教兴市”战略

切实把教育摆在优先发展的战略地位，进一步落实“三个优先”。坚持教育创新，遵循教育规律，优化教育结构，提高教育质量，促进各级各类教育协调发展。积极发展学前教育，基本普及学前两年教育。整合、扩大优质基础教育资源，巩固提高义务教育成果，推进义务教育均衡发展。稳步发展普通高中教育，积极推进特色学校建设。加快发展职业教育，促使职业教育专业设置与经济社会发展需求相适应。继续支持在兰高等院校拓展发展空间，不断完善兰州科教城基础设施建设。多元发展继续教育，构建终身教育体系，建设学习型城市，创建学习型社会。重视发展特殊教育，完善特殊教育体系。切实保障困难群体和外来务工人员子女就学，努力实现教育公平。科学规划新区教育布局，完善新区教育设施体系，建设一批配套学校，以教育发展推动新区快速发展。推进师资素质提升工程，提高教师培养培训水平，建设专业化高素质教师队伍，努力提高教育教学质量，促使兰州教育率先发展，科学发展，办人民满意的教育。

（八）优化医疗卫生服务体系，保障人民群众健康

建立完善基层医药卫生新的运行机制。巩固完善以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生所为基础的农村医疗卫生服务网络，完善城市社区卫生服务“六位一体”功能。鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业，加快推进多元化办医格局。建立市属医院与县区医院、县区医院与乡镇卫生院和社区卫生服务中心之间的对口支援合作制度，加强县区综合医院产科急救中心建设，建立孕产妇、儿童健康管理服务制度，倡导婚前医学检查，做好产前诊断和孕期保健。不断提高应对重大公共卫生应急能力建设，全面落实疾病预防控制策略与措施。坚持公立医院的公益性质，推进公立医院改革。加强医院文化和重点学科建设，提高疑难重症诊疗能力和突发事件医疗救治能力。加强医疗质量管理，完善医疗卫生服务标准和质量评价体系。稳步推进基本药物制度建设，全面落实国家基本药物制度，建立科学合理的医疗服务价格形成机制。提升中医药发展水平和卫生人才队伍建设。协调推进基本医疗保障制度建设，完善城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度。

（九）健全社会保障体系，努力提高社会保障能力

以保障人民群众基本生活和基本医疗需求为重点，不断完善覆盖城乡居民的社会保障体系，认真解决进城务工人员社会保险问题，完善失地农民社会养老保险制度和农村养老保险制度，加强社会保险基金的监督管理，确保社保基金的安全完整。进一步扩大社会保险覆盖范围，将包括农民工、个体私营、灵活就业人员和大中专（技校）学生等符合条件的各类群体纳入社会保障制度。稳步提高各项社会保险待遇水平，确保各项社会保险待遇按时足额发放，逐步缩小城乡、区域、群体之间的待遇差距。重点推进城乡养老保险制度建设，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。进一步完善覆盖城乡的现代社会救助体系，建立与经济发展水平、物价上涨幅度相适应的城乡低保标准和保障资金自然增长机制；进一步改善农村五保供养条件，适时提高五保供养标准；提高城乡困难群众医疗救助水平，完善城乡居民临时救助制度，建立社会救助信息管理系统；健全灾害应急救助和防灾减灾体系，做好救灾物资储备库、防灾减灾中心、应急避难场所、防灾减灾宣传教育培训基地和综合减灾示范社区建设。

（十）积极促进文化、体育事业大发展，满足群众需要

以公共文化服务体系建设为重点，加大公共文化设施建设投入，重点实施兰州剧院整体改造项目，建成国内一流的音乐厅，添补兰州市公共文化设施空白；积极实施兰州市数字化图书馆建设项目和文化馆新馆建设项目；继续实施全国文化信息资源共享工程、广播电视村村通工程和农村数字电影放映工程、农村乡镇综合文化站和村多功能文化活动建设工程、“农家书屋”建设工程，改造升级，充实内容，完善功能，提高服务能力，扩大覆盖面。新建广电中心，升级节目制作、播出设施设备，提高播出质量和覆盖能力，改善区、县广播影视基础条件。支持丝绸之路整体申遗及沿线重要遗址保护，加大重点文物保护和少数民族文化遗产抢救力度。支持非物质文化遗产保护，加大对濒危非物质文化遗产的抢救力度。

建立和完善全民健身多元化服务体系，支持公益性全民健身工程建设和体育赛事的组织实施，鼓励和支持体育协会、企事业单位和个人兴办面向大众的体育服务经营实体以及体育赛事活动，推动各类公共体育场馆向社会开放，开展“体育三下乡”活动，大力开展青少年体育活动，积极做好国民体质监测工作。积极争取承办大型竞技体育赛事，力争成功申办（承办）2015年第十届全国少数民族运动会，发掘和培养一批优秀的体育竞技、训练和管理人才，积极做好县（区）体育基础设施建设。建设一批基层群众性体育活动场馆，大力开展全民健身活动。积极推进兰州奥林匹克体育中心、市级体育中心、市体校、市军校和市体工大队以及基层全民健身设施项目建设。

参考文献：

1.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议［M］.北京：人民出版社，2010.

2.袁占亭.兰州市政府工作报告［R］.人民网-甘肃频道，2011-01-04.

3.兰州市发改委.兰州市国民经济和社会发展报告［R］.2010，2011.

4.兰州市人民政府办公厅关于2011上半年省、市为民兴办实事进展情况的通报［R］.

5.兰州市人力资源与社会保障局、教育局、卫生局、文广局、体育局、人口委上半年工作总结.

6.贾品荣.国计民生策论［M］.北京：经济科学出版社，2010.

7.郭振玺.提问2010：中国百姓关注的十大民生问题［M］.北京：红旗出版社，2010.

执笔：张玉斌