财税支持东北老工业基地绿色经济发展的必要性

第一节　财税支持东北老工业基地绿色经济发展的必要性

一、财税支持东北老工业基地绿色经济发展的意义

(一)财政政策是支持绿色经济发展的重要政策工具

财政政策作为国家实行宏观经济调控的重要政策手段之一，对于完善市场机制，促进社会经济的综合、协调发展有着重要影响。特别是在环境资源领域，由于绿色经济发展具有公共产品属性，其外部性造成的市场失灵必须依赖政策手段加以解决，实施财政政策加以引导的必要性更加显著。因此，虽然支持绿色经济发展的经济政策包括产业政策、财政政策、信贷政策和投资政策等多种政策工具，但财政政策由于具有引导性、可操作性强、手段灵活多样等特点，一直是各国政府促进绿色经济发展的重大政策工具。同时，财政政策与金融、产业等政策的协调与配合，对于绿色经济发展具有重要的意义。

(二)财税政策是绿色经济发展的物质保障

绿色经济需要有大量的资金投入，政府的财政投入是绿色经济发展的主要资金来源。税收是国家财政收入的主要来源，是国家履行公共职能的重要保证。税收的性质和特点，以及我国环保领域所面临的资金短缺的严峻现实，决定了税收在促进绿色增长中除了具有激励约束功能外，还具有筹集环保资金的功能。通过开征碳税，完善环境资源税、环境消费税，进一步扩大环保税基，可以为绿色经济提供稳定而充足的资金来源。同时，公共财政对绿色经济的投入，有利于拉动企业和社会的资金投入，为开展相关各项工作提供坚实的保障。因而，财税政策可以为政府支持绿色经济活动提供物质保障，我们有必要通过优化财政支出结构，增加财政预算用于绿色经济发展的支出，逐步建立起稳定投入机制。

东北老工业基地经济发展的路径依赖需要财税政策的扶持。改革开放以后，东北地区的发展速度特别是工业和经济总量的增长落后于全国平均水平和其他几个大区，全国经济地位日趋下降，东北国有经济的发展资金来源，从原来的财政拨款改为贷款，而且自负盈亏，再加上计划经济的管理模式不适应市场经济的发展，对于大多数企业来讲，这样的制度变迁打破了原来的计划经济的路径依赖，经济发展一度受阻，与全国其他省份相比，东北经济发展速度明显落后。所以，降低经济绿色转型的成本，东北绿色经济发展需要国家给予一定的财税政策倾斜。

(三)财税政策对绿色经济发展具有重要的引导作用

财政政策在绿色经济发展中的引导作用，主要体现在对节能、能源替代与发展新能源等方面的激励功能和约束功能。财政政策在绿色经济发展中的激励作用体现在三个方面。一是鼓励正外部性，即政府对经济主体有利于资源节约和环境保护的行为给予其相应的税收减免;二是通过财政补贴、加速折旧、投资抵免等税收支出政策，加大对环保产业和节能等方面的支持，发挥财政资金引导、鼓励和吸引社会资本投入，形成稳定环保资金投入渠道;三是通过财政投资、税收优惠等措施，鼓励节能技术、环保新技术的开发和推广。约束功能主要体现在对资源浪费、高耗能产业等的限制和惩罚，以提高资源、能源的有效利用，实现经济与环境的可持续发展，减缓温室气体排放的压力。在新一轮税制改革中，如消费税改革，也逐步加强了税收对环境保护和资源利用的引导作用，在体现筹集资金功能的同时，对环境保护和资源节约的引导功能也在逐步加强。

东北老工业基地受资源枯竭和资源保护等因素的制约，经济需整体转型和发展接续产业，以培育新的经济增长点。东北产业升级缓慢，主要表现在技术密集型产业所占比重低，产业结构不能向技术密集型转变。在东北工业结构调整过程中，对缺乏市场竞争优势、产品技术含量低、附加值小、发展前景不佳的传统工业要进行压缩、限制和淘汰，而对具有一定市场竞争力，但发展受到限制的传统产业进行技术改造，发展以低投入、高效率、低污染为特点的绿色经济，推动东北资源枯竭型城市转型和发展接续产业，实现可持续发展，需要财税政策的引导和大力扶持。

二、财税支持东北老工业基地绿色经济发展的主要手段

财税政策作为经济手段的重要组成部分，遵循“基于市场”的原则，通过改变经济当事人的成本、效益，达到预期政策目标。具体来讲，一方面，财税政策可以通过税收、补贴等手段，降低新兴产业的投资成本和进入门槛;另一方面，财税政策可以提高“夕阳产业”项目的成本，引导市场主体从使用高能耗、高排放的技术转向使用低能耗、有益环保的新能源和清洁能源技术。

财政支持绿色经济的发展可采取的手段很多，内容十分丰富。从作用功效上可分为激励手段和约束手段;从作用环节上可分为生产环节的财政政策、流通环节的财政政策、消费环节的财政政策;从作用内容上可分为财政投入政策、税收政策、政府采购政策等;从具体工具形式上分，包括财政补贴、财政奖励、加速折旧、投资抵免、税收及税收优惠等。各国为鼓励新能源发展而制定实施的财政政策从大的方面包括五类，有税收及税收优惠政策，预算投入、财政补贴、融资支持、政府采购，具体形式包括:税收减免、财政资助、政府采购、投资补贴、无息贴息贷款、奖励等。

东北老工业基地发展绿色经济仅仅依靠自身的力量和市场的手段是远远不够的，既要充分发挥市场配置资源的基础作用，又离不开以政府为主导的政策体系的支撑。运用财税手段支持老工业基地发展绿色经济，实现其经济可持续发展，是世界很多国家的普遍做法，也是东北老工业基地的必然选择。作为资源型地区和重工业基地，与其他地区相比，东北老工业基地发展循环绿色面临着经济落后、资金缺口大等问题，在完善地方财税政策的基础上，还需要中央出台一系列特殊的财税扶持政策予以支持。

东北老工业基地的产业绿色转型是国有经济的战略性调整，是在新一轮经济增长推动下促进要素在不同产业和不同地区进行大规模转移。政府投入应当为这种调整创造条件，建议中央财政和地方财政共同出资建立专项资金，主要用以支付过去遗留下来的体制转型和产业结构转型成本(包括资源枯竭型地区企业的退出成本、大中型国有企业的政策性破产、下岗分流人员劳动关系的解除成本和社会统筹经费补充、企业不良债务的清理消除等)，以帮助企业减轻或甩掉历史包袱。政府将通过财政转移支付，帮助解决大型国有企业技术升级改造和不良资产核销问题，推动东北资源型城市的转型，实现可持续发展的要求。