东北老工业基地绿色经济发展的约束机制

第三节　东北老工业基地绿色经济发展的约束机制

绿色经济发展动力机制的另一个主要方面体现在约束机制，绿色经济的约束机制主要体现在法制保障方面，包括资源节约、环境保护和促进经济绿色化发展的法律、法规和相关制度等，同时也要充分发挥公众的监督机制作用。

一、法律约束机制

(一)绿色经济发展的立法模式

我国政府高度重视发展绿色经济，从自身实际出发，借鉴国际经验，把可持续发展作为国家战略，把建设资源节约型、环境友好型社会，发展循环经济和节能减排作为重大任务，不断完善与发展绿色经济有关的法律法规体系。基本形成了一个由法律，包括宪法、资源与环境保护法、循环经济和清洁生产促进法以及其他法律中有关规定;行政法规，包括资源与环境保护的专门法规和其他法规中的有关规定;地方性法规，包括省(区、市)和较大的市出台的资源环境地方法规;规章，包括部门规章和地方政府规章以及中国加入的国际条约等多层次组成的促进绿色经济发展的法律法规体系。

1.法律法规

随着绿色经济的发展，我国逐渐建立了由综合法、资源和生态保护法、环境污染防治法、防灾减灾法、循环经济和清洁生产促进法等法律组成的绿色经济发展法律体系。形成了以《宪法》为基础，《土地管理法》、《矿产资源法》等资源法以及《环境保护法》、《循环经济法促进法》和《清洁生产促进法》为主体的法律体系。同时也出台了一系列与资源和环境保护、推进绿色产业发展相关的行政法规，主要涉及土地、森林、矿产、动植物、水资源等领域。

在资源与生态保护法律出台的同时，按照可持续发展理念和科学发展观的要求对颁布实施的资源与生态保护法律不断修改完善。1991年、2002年和2007年对《文物保护法》进行了三次修订，1996年修订《矿产资源法》，1988年和2004年两次修订《土地管理法》，1998年修订《森林法》，2000年和2004年两次修订《渔业法》，2002年修订《农业法》、《草原法》和《水法》，2004年修订《野生动物保护法》，2009年修订《可再生能源法》，2009年还对《森林法》、《农村土地承包法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《煤炭法》、《防洪法》、《水法》中的部分条款进行了修订，2010年修订了《水土保持法》。1995年、2000年先后两次对《大气污染防治法》进行了修订、1999年修订《海洋环境保护法》、2004年修订《固体废物污染环境防治法》、2002年修订《环境保护法》、2008年修订《水污染防治法》。这些法律的修订进一步完善了中国环境保护法律体系。近年来，循环经济从理念变为行动，在全国范围内得到迅速发展。国家颁布实施了《节约能源法》(1997年)、《清洁生产促进法》(2002年)、《循环经济促进法》(2008年)等促进经济活动绿色化的法律。我国自1979年出台《环境保护法》以来，先后制定出台了一系列旨在改善生态环境质量、环境资源能源紧张的法律法规。目前，我国已由全国人大制定了20多部法律，由国务院颁布了30多部行政法规。

2.部门和地方规章

资源与环境保护的部门规章和地方政府规章是资源与环境保护立法的重要组成部分，对资源与环境保护的法律、行政法规具有完善和细化作用。改革开放以来，资源与环境保护方面的地方政府规章和部门规章的制定取得了很大的成就。已颁布实施的部门规章有:《土地登记办法》、《土地储备管理办法》、《矿产资源登记统计管理办法》、《矿山地质环境保护规定》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《水量分配暂行办法》、《取水许可管理办法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《森林资源监督工作管理办法》、《林业行政许可听证办法》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《近海海域环境功能区管理办法》、《限期治理管理办法(试行)》、《畜禽养殖污染防治管理办法》等70多件部门规章，由地方政府制定了900余件法规和规章，400余个全国性的环保技术标准。

3.国际公约

我国在加快国内资源与环境保护立法的同时，十分重视资源节约和环境保护领域的国际合作，加入和签订了相夫的国际公约、国际条约和双边或多边协定，为全球资源与环境保护尽最大的努力。国际公约主要涉及预防气候变化、臭氧层保护、危险类物质转移、海洋环境保护、生物资源保护、湿地保护等领域。中国签订的国际公约主要有:《联合国气候变化框架条约》、《京都议定书》、《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案、《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于持久性有机物污染的斯德哥尔摩公约》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《核安全公约》、《生物多样性公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》、《国际捕鲸管制公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《联合国海洋法公约》、《国际干预公海油污事故公约》、《干预公海非油类物质污染议定书＞、《南极条约》及《关于环境保护的南极条约议定书》、《保护世界文化和自然遗产公约》等40多项国际环境与资源保护公约，并积极履行所承担的条约义务。此外，中国还签署了《中日保护候鸟及其栖息环境的协定》、《中美自然保护议定书》、《中蒙关于保护自然环境的协定》、《中朝环境保护合作协定》以及关于建立《中、俄、蒙共同自然保护区的协定》等。

东北老工业基地可以在国家法律法规的指导下，先在部分领域进行专项立法，然后随着发展水平和条件的不断变化，等待时机成熟再制定统一的基本法规，逐步完善绿色经济立法体系。就当前东北地区绿色经济立法情况而言，东北三省已经逐步出台了一些法规和条例，如黑龙江省出台了《黑龙江省节约能源条例》、《黑龙江省湿地保护条例》等相关条例和规划等。吉林省制定了《吉林省全面推进循环经济加快发展的实施意见》、《吉林省工业节水管理办法》等。辽宁省实行了《辽宁省重点企业强制性清洁生产审核实施细则》、《辽宁省节约能源条例》等。同时，国家也针对东北老工业基地制定了具有区域特色的《东北老工业基地循环经济促进条例》，因此，东北地区推行绿色经济的法律保障和依据正在不断完善。

(二)绿色经济发展的制度构建

我国绿色经济基本法律制度应该由资源管理制度、环境保护与污染防治制度、生态保护制度和节能减排制度所组成的促进绿色经济发展的制度体系。

1.资源管理制度

(1)权属制度。

自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范体系。我国自然资源权属制度主要由两部分构成:一是自然资源所有权制度;二是与所有权相关的他项权利制度，其中最主要的是自然资源使用权制度。

(2)规划制度。

自然资源规划是根据一个国家或地区自然资源本身特点以及经济社会发展要求，在一定规划期内对管辖区域内各类自然资源的开发、利用、保护、恢复和管理进行的总体安排。我国资源法律对自然资源开发利用规划的编制、审批以及法律效力和违反规划开发利用自然资源所应承担的法律责任都作出了明确的规定。

(3)许可制度。

自然资源许可制度是指在从事开发利用自然资源活动前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准后，方可进行该活动的一整套管理措施。自然资源许可分为三大类:一是资源开发许可;二是资源利用许可;三是资源进出口许可。

(4)资源有偿使用制度。

自然资源有偿使用制度是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位或个人向自然资源的所有者支付一定的金额，是自然资源所有权在经济上的实现。我国对自然资源采取三种不同的有偿使用方式:一是权利金方式。如国有土地的有偿使用，采取由土地使用权人缴纳土地出让金的办法;二是收取补偿费方式。如矿产资源有偿使用，采取缴纳矿产资源补偿费的方式;经营利用野生动物或者其产品的，缴纳野生动物资源保护管理费;对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费;因国家增殖渔业资源而受益的从事渔业捕捞的单位和个人，应当缴纳渔业资源增殖保护费作为补偿。三是资源税，如对开采的矿产品征收资源税。

(5)登记制度。

自然资源登记制度是指由法定的登记机关依法将自然资源的权属、用途等情况登记在专门的簿册上，以保护自然资源所有者和开发利用者的合法权利的一种法律制度。我国自然资源登记制度主要包括土地登记(含林权登记、草原登记制度、渔业水面登记制度、矿产资源勘察区块登记制度、矿产资源开采登记制度、海域使用权登记制度等。

2.环境保护与污染防治制度

(1)环境影响评价制度。

环境影响评价制度是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测和监督管理的制度。环境影响评价制度是从源头控制环境污染和生态破坏的法律手段。

(2)“三同时”制度。

“三同时”制度是指建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。“三同时”制度与环境影响评价制度相结合，构成贯彻“预防为主”方针的环境与资源管理制度。

(3)排污收费制度。

排污收费制度是指国家对于向环境排放污染物或者超过法定污染物排放标准的排污者，按照污染物的种类、数量等，根据法律规定征收一定费用的环境管理制度。《环境保护法》第二十八条规定:“排放污染物超过国家或者地方规定污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”排污收费制度是“污染者负担”原则的具体体现。具有如下特征:一是强制征收;二是缴费后不免除治理责任;三是排污收费，超标违法，但对超标排放水污染物的，实行加倍征收超标排污费的办法;四是征收的排污费只能用于污染防治，不得挪作他用。

(4)限期治理制度。

限期治理制度是指对严重污染环境的排污者，由环境保护行政主管部门提出意见报请人民政府批准，或者由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门，限定排污者在一定的期限内进行治理，并监督其实施限期治理决定的法律制度。

(5)排污总量控制制度。

排污总量控制制度是指根据环境容量或者环境保护目标，科学确定污染物排放总量，然后再分配给排污单位的一种污染物排放监督管理制度。排污总量控制制度在我国主要适用于水污染防治、大气污染防治和海洋污染防治。如《水污染防治法》第九条规定:“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。

(6)城市环境综合整治定量考核制度。

城市环境综合整治是把城市环境作为一个整体，运用系统工程的理论和方法，采取多功能、多目标、多层次的综合战略、手段和措施，对城市环境进行综合规划、综合管理、综合控制，以最小的投入推进城市质量优化，做到经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，从而使复杂的城市环境问题得以解决。

(7)环境保护目标责任制。

环境保护目标责任制在第三次全国环境保护工作会议上被确定为八项环境管理制度之一。以现行法律为依据、以责任制为核心，以行政制约为机制，把责任、权利、义务有机地结合在一起，明确了地方行政首长在改善环境质量上的权力、责任。

(8)环境标准制度。

环境标准是指为了保护人群健康，防治环境污染促使生态良性循环，合理利用资源，促进经济发展，依据环境保护法和有关政策，对某些环境要素所作的统一的、法定的和技术的规定。根据适用范围不同，环境标准分为国家标准和地方标准。

(9)排污申报登记制度。

排污申报登记制度是指向环境排放污染物的单位和个人依法向所在地的环境保护行政主管部门申报登记有关污染物排放和防治污染的情况，并提供有关资料的环境行政管理制度，旨在及时掌握各类污染物排放情况，以便采取对策和对排污实施监督管理。

(10)污染事故报告和应急处理制度。

污染事故报告和应急处理制度指造成环境污染与破坏事故的排污者，必须向环境保护行政主管部门及时报告，环境保护行政主管部门、人民政府各依职权采取相应强制性应急措施，如责令有关排污单位减少或者停止排放污染物等，以防止或者减轻污染事故造成危害的一项环境管理制度。

3.生态保护制度

与生态保护有关的制度主要有:自然保护区制度、饮用水水源保护制度、水土保持、生态补偿制度等。

(1)自然保护区制度。

自然保护区是指为保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危的野生动植物物种、有特殊意义的自然遗迹等，将一定面积的陆地、陆域水体或海域划分出来，依法予以特殊保护和管理的区域。中国现行的环境保护和自然资源管理法律都从不同的角度对自然保护区制度有所规定。

(2)饮用水水源保护制度。

1979年颁布的《环境保护法(试行)》，就有“严格保护饮用水源，逐步完善城市排污管网和污染净化设施”的规定。1984年颁布的《水污染防治法》对生活饮用水水源的保护作了比较全面的规定。1996年修订的《水污染防治法》进一步强化了对生活饮用水水源的保护。依据修订的《水污染防治法》，2000年3月，国务院对《水污染防治法实施细则》进行了修订，对生活饮用水水源保护制度作了进一步具体规定。

(3)水土保持制度。

水土保持是对自然因素和人为活动造成的水土流失所采取的预防和治理措施。1957年国务院发布的《水土保持暂行纲要》，1982年国务院发布的《水土保持工作条例》，均对水土保持作出规范。1991年全国人大常委会通过的《水土保持法》和1993年国务院发布的《水土保持法实施细则》对水土保持加以规范。

(4)生态补偿制度。

生态补偿是指以保护生态、促进人与自然和谐发展为目的，通过调整保护或损害生态环境主体间的利益关系，将生态保护中的外部性成本内部化，从而调动保护者的积极性。我国的生态补偿实践主要集中在林业生态工程建设、自然保护区保护、矿山生态环境恢复和流域生态环境补偿。

4.节能减排制度

促进循环经济发展和节能减排的制度主要有:循环经济规划制度、节能减排统计制度、奖惩制度、考核制度、排污权交易制度、节能产品和环境产品认证制度。

完善绿色经济法律制度，不仅要制定相应的基本法，同时也要兼顾专项立法的不断完善。我国绿色经济发展处于探索阶段，各地区也不断从经济实践中总结经验。东北老工业基地由于其重工业发展轨迹明显，走新型工业化道路和实现经济可持续发展的任务较为严峻。从未来发展来看，绿色经济迫切需要具有战略高度的指导和完善的法律法规体系作为保障。因此，东北老工业基地在推进绿色经济发展的进程中，建立各类专项和区域性法律法规及其相关制度体系是极为重要的任务。

二、公众监督机制

发展绿色经济，需要从宣传绿色经济发展理念入手、要高度重视公众对发展绿色经济的重要作用。从某种意义上来说，绿色经济的发展水平如何，在很大程度上取决于公众的参与程度。公众是发展绿色经济的主体，要不断提高个人、家庭、企业在节约资源、保护环境和低碳生活等方面的意识。一方面，积极推进节约型消费模式的构建。倡导绿色消费理念，合理引导消费行为，引导社会公众自觉选择节约、环保、低碳排放的绿色消费模式，鼓励消费者购买使用节能节水的认证产品、环境标志产品、再生利用产品，减少使用一次性用品，抵制过度包装，抑制不合理的奢侈消费。促进政府、企业、公众等行为主体改变消费意识和消费习惯，倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念，推动形成与中国国情相适应的绿色生活和消费模式。另一方面，也要充分发挥各种民间组织和社会团体的重要作用，充分发挥其对绿色经济的推动作用。公众监督作用还应该体现在对企业环境行为的监督，督促企业履行其社会责任，积极进行环保性生产。完善公共举报和听证会制度，公众要对相关企业绿色经济发展的情况具有知情权，对处理违规企业的处理结果要有监督权和参与权，只有这样，才能共同实现绿色经济的良性发展。

【注释】

[1]张瑛:《政府绿色采购的国际经验与借鉴》，《广西财经学院学报》2006年第2期。

[2]李爱华:《自然资源保护法初论》，湖南大学出版社1999年版，第131页。

[3]刘华、常素巧:《激励政策在发展循环经济中的杠杆作用》，《河北学刊》2006年第7期。