东北老工业基地绿色金融政策与法律制度构建

第四节　东北老工业基地绿色金融政策与法律制度构建

一、确立绿色金融法律制度的基本原则

绿色金融法律制度的基本原则是立法的指导思想在法律完善过程中的具体化。绿色金融法的目的与宗旨，即在金融法中全面贯彻可持续性发展和环境保护理念，而要实现这一目的，在完善绿色金融法律制度中必须遵循以下基本原则:

(一)公平原则

可持续发展所追求的公平性原则包含三个方面的内容:一是同代人之间的横向公平性;二是世代人之间的纵向公平性;三是自然公平，即人类作为自然界的一员，与其他物种之间在享受生态利益与承担生态责任方面的公平性。环境与资源是人类生存发展的共同物质基础，如果人为地破坏资源、浪费资源，不仅制约自身的发展，更剥夺了后代人继续发展的权利，对于被动承接的后代人是不公平的。因此，有必要在绿色金融法体系中贯彻新的公平观，重整人与自然的关系，通过人与自然之间的公平交易，促进经济利益与生态利益双重目标的实现。

(二)生态秩序原则

人们在社会生活中往往考虑的只是自己的行为对社会秩序的影响，却忽略了对非社会秩序即生态秩序的影响。生态秩序是其他一切秩序的基础，环境危机实质上就是对生态秩序的破坏。正是基于这样一种现状，可持续发展提出人与自然和谐共处，引导人们不仅要维护经济秩序、社会秩序，也要关注与人类生存，发展密切相关的生态秩序。绿色金融法的秩序价值观也应该突破传统理论的限制，按照可持续发展的需要相应更新，为金融业乃至整个经济体系与环境协调发展构建新的秩序体系。

(三)效率与效益原则

金融法虽然已着眼于整体效益和社会效益，但以可持续发展的要求来审视，它仍有一个较大的缺陷，即没能很好的反映环境效益，可持续发展强调的是人口、社会、资源、环境与经济发展的整体性，强调经济效益、社会效益和环境效益的统筹兼顾。不能因成本高、效率低而置可持续发展的精神于不顾，忽视社会利益和环境后果;也不能只顾结果，不管效率，耗费过多的国家资源，造成社会发展能力的损失。传统法律的公平、自由、安全等价值都是为了追求其终极价值一财富增长的最大化，亦即效率价值，也就是我国一直奉行的“效率优先，兼顾公平”的价值理念。这种价值观对于人类文明的进步有着不可磨灭的贡献，但是，它忽视社会公平和生态和谐的多元价值，将社会生活简化为单一的经济生活，将法律的功能也局限于对经济秩序的工具性保护，与现代社会的发展产生激烈的冲突。在这种价值观下，靠牺牲环境创造经济财富在所难免，所以，要保护环境就必须树立环境价值的权威，寻求可持续发展的价值目标。绿色金融立法的重点就要追求绿色效率与绿色效益，创造绿色利润，实现经济发展与生态保护的紧密结合。绿色金融法应以追求社会整体效益为其最大的价值取向，根据可持续发展的定位，在绿色金融法律制度中既要重视提高金融效率，又要注重实现社会效益与环境效益。

二、构建东北老工业基地绿色金融法律制度的基本架构

传统上，金融界关注的只是利率风险、汇率风险、政策风险、信用风险、法律风险和经营风险等，近年来环境风险才开始引起我国金融界的关注。比如人民银行于1995年发布的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》，虽然针对环境风险规定了一系列措施，但是该通知的立法层次仍较低，相对于市场需求滞后，可操作性不强。另外，我国对环保违规信息也缺乏完善的发布机制，资本市场核查制度和环境信息披露制度仍很不健全，这些都制约了绿色金融的实施。因此，我国应根据经济形势的变化，重点从银行、证券、保险业的角度，适时调整、完善、修订相关的法律法规，支持绿色产业的发展，促进金融业业务结构的调整，为推进绿色金融的实施提供强有力的制度保障和法律支撑。

所谓绿色金融法是指有关调整绿色金融的法律规范的总和，也就是金融法的绿化，即体现环境保护理念的金融法。也有的学者认为绿色金融法是指以金融手段促进环境保护的法律规范的总称。二者本质上都强调在金融法中全面贯彻可持续发展即环境保护理念。从目前我国绿色金融发展现实来说，我国绿色金融法律制度主要包括绿色银行类法律制度、绿色证券类法律制度、绿色保险类法律制度以及绿色金融监管类法律制度。

由于东北老工业基地绿色金融的发展处于起步阶段，其发展理念还有待普及和深化，推动力尚显不足，相关法律法规制度尚未建立起来，制定一部单独的促进型法律是必要的，结合绿色金融在东北地区实施的现实需要，应从整体上设计构建《东北绿色金融促进法》，作为绿色金融战略实施的基本法律依据。该法律主要包括括绿色金融部门相关法律制度，即银行绿色信贷、绿色证券、绿色保险以及绿色金融监管和绿色金融责任制度的若干规定。当然，《东北绿色金融促进法》并非局限于这些内容，还可包含其他绿色金融法律制度，如排放权交易法律制度和绿色融资法律制度等。

三、完善东北老工业基地绿色金融法律制度的基本内容

从当前东北的金融业看，投融资体制的改革和投融资渠道的完善和规范，是东北地区金融业发挥其积极促进作用的前提。无论是投融资体制改革，还是投融资渠道中存在的种种问题的解决，都亟待完善绿色投融资相关法律法规，以规范政府的行政行为和市场主体投融资手段。

(一)《东北绿色金融促进法》的立法设计

1.《东北绿色金融促进法》的立法路径

绿色金融政策法律化的路径应是由“软法”上升为“促进型立法”。在己出台的绿色金融法律规范性文件中，如《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》、《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》、《节能减排授信指导意见》，它们具有明显的“软法”性质。所谓“软法”是指缺乏国家法的拘束力但却意图产生一定规范效果的成文规范。“促进型立法”对银行业全力支持节能减排具有积极的促进导向，对绿色经济的发展具有引导意义。“促进型立法”中指导性规范、自愿性规范相对较多，强制性规范较少。东北地区节能减排战略的顺利实施迫切需要以银行业为主的金融机构的配合，东北目前经济发展的现状和金融政策很符合促进型立法的特点，因此，东北地区绿色金融政策法律化的最佳形式是促进型立法。

2.《东北绿色金融促进法》的基本内容

在《东北绿色金融促进法》中可以确定如下具体内容:分专章设立总则、基本管理制度、发展形式包括绿色信贷、绿色证券、绿色保险、排放权交易等以及激励措施和法律责任附则等。

在总则中确定把实施绿色金融作为东北老工业基地经济社会发展的一项重大战略。设立东北地区政府金融工作办公室负责区域内绿色金融发展的组织协调。各地(市)级以上地方的金融监管部门按照各自的职责负责本辖区内有关绿色金融发展的监督管理工作。

在基本管理制度中应当设立要求金融企业制定绿色金融发展规划，并报相关金融监管部门批准。绿色金融发展规划中应包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，政府应要求金融机构应当配合环保部门的工作，对污染严重的企业坚决要求停产整顿，上马环保设施，政府应当会同环保部门共同制定相关环保标准和企业环境分类管理制度，这样银行业金融机构在企业申请贷款时有具体的环境审核标准，避免银行业金融机构陷入无所适从的境地。

在规定绿色金融发展形式上，按照我国现实要求，可以分为绿色信贷、绿色证券、绿色保险、排放权交易等发展形式。由于前三种形式涉及到金融基础部门，因此可以在各自的领域内进行法律制度上的完善，所以在《东北绿色金融促进法》中可以对这三种形式的大体发展方向和发展要求上作出相应规定，而不必在操作细节上重复进行立法，以免规范过多而影响实施的效果和造成法律之间的冲突。目前，我国尚无在国家层面上针对排放权交易的立法，排放权交易缺乏法律统一而有效的规制。因此，可以在该法中制定相应规范，以引导东北地区排放权交易的良性发展。其内容包括:排放权的确认;环境容量产权的取得和界定;环境容量产权交易主体及交易范围;当事人权利义务;市场交易程序和操作手段;政府的作用和职责等。

关于绿色金融激励措施，可以运用利率政策、税收政策和建立相关奖励机制，来鼓励绿色金融的实施，促进绿色金融的发展。作为一部促进型的法律，应更多地采取激励措施以促进绿色金融的发展，尤其是对符合国家产业政策的节能节水资源综合利用等投资项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。而对于生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术工艺设备、材料或者产品的企业，金融机构不得提供任何形式的授信支持。还可以通过调整税收政策，建立绿色税收机制，对于污染严重的企业加征环境资源税，而对于生态环保企业可以给予所得税减免等优惠措施以鼓励其发展。地方政府还可以设立研究和发展绿色金融的专项基金，用以支持开展绿色金融方面的研究，包括绿色金融法律制度方面的研究。

关于法律责任方面的安排，重点是规定金融企业违反《东北绿色金融促进法》所规定的基本内容而应承担的行政责任和民事责任;其他企业违反本法规定，没有按照法律规定向金融机构和环保部门披露环境信息及其他信息所应承担的责任;监管部门发现违反本法的行为或接到对违法行为的举报后不予查处，或者不依法履行监管职责，对直接负责的主管人员或其他直接责任人员依法给予相应的处分;违反本法规定，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

(二)完善东北老工业基地绿色金融部门法律制度

1.完善绿色银行法律制度

为适应东北地区发展绿色金融、推进绿色信贷的要求，在《贷款风险分类指导原则》的基础上增加环境风险评估的内容，严格规定贷款人的注意义务，逐步构建东北地区绿色信贷法律制度。

(1)加强银行社会责任的立法。实行“绿色信贷”是银行社会责任的重要内容之一。我国关于企业社会责任的基础性立法，首先是2005年新修订的《公司法》第5条有关公司承担社会责任的规定;其次是《商业银行法》第4条规定的“效益性”为商业银行的经营原则之一，该“效益性”可理解为包括环境和社会效益在内。上述立法或规定对银行社会责任并没有提出强制性要求。从法理的角度看，《公司法》有关公司社会责任的简单规定应属于倡导性而非强制性规定;而《商业银行法》规定的“效益性”原则虽然可以理解为包括经济效益、环境效益和社会效益，但也相对比较模糊，并没有明确的规定，且各种效益之间的关系特别是冲突如何解决也没有很好的界定。鉴于银行对环境、社会和经济的巨大影响，银行的社会责任应当具有强制性，这就需要改变原先的倡议性和模糊不清的规定，强化地方银行社会责任相关立法。

金融机构应牢固树立节能减排的社会责任意识。金融市场应着力引导金融机构在建设资源节约型、环境友好型社会中发挥积极作用，推进经济结构调整和发展方式转变，促进经济又好又快发展。商业性金融机构在面对环保和能耗减排有问题的客户时，要有风险意识，要根据国务院控制高耗能、高污染行业过快增长的要求，从提高信贷资产质量的角度出发，严格限制对高耗能、高污染、高排放等落后企业的信贷，配合国家节能减排的大战略，从金融领域围剿“高耗能、高污染、高排放”的生产企业。我国还应当尝试设立专门化的节能专业性金融机构，在政府的积极参与下降低节能减排产业的投融资风险。

随着我国银行改革的发展，银行从国家政策性工具转变成为独立的商业主体。伴随银行的商业化气息越来越浓厚，银行的社会责任意识却越来越淡薄，现有立法对银行社会角色定位不明，有关银行公司治理法律框架中欠缺银行社会责任的规定。应通过相关地方立法解决上述问题:一是全面界定银行的社会角色，特别是明确银行的环境责任;二是应在建立适宜银行公司治理的法律架构的同时，将社会责任的要求和标准纳入银行公司治理的各个环节;三是应通过立法规定作为银行行为主体的经营管理者对内部实施“绿色信贷”的管理和监督职能以及违反社会责任行为的法律后果，赋予权利相关者寻求权利救济的渠道。

(2)完善绿色信贷法律制度。所谓绿色信贷，从微观上看，是银行在信贷业务中按一定的环境标准决定是否对信贷对象予以贷款支持的信贷方式;从宏观上看，绿色信贷是国家宏观调控政策的重要组成部分，既是引导信贷投向的信贷政策，又是借助金融手段保护环境的经济环境政策，通过银行信贷对环保企业和生态产业的发展提供贷款支持并实施优惠性低利率，而对污染企业的新建项目投资和流动资金进行贷款额度的限制并实施惩罚性高利率，促使贷款企业承担环境和社会责任，实现节能减排、有效配置环境资源、优化产业结构和转变经济发展方式。绿色信贷是绿色金融发展的主导。

合理调节银行贷款的流向有利于社会资源的合理配置，也是促进绿色金融发展最大的动力。发展绿色信贷应严格要求银行加强环境风险监管与信贷管理，建立贷款项目环境风险审查评估制度，保障信贷安全，防范环境风险。可以由地方政府出台《信贷管理条例》，在该条例中确立绿色信贷操作法规，具体的完善措施包括:一是制定贷款项目对环境和社会影响的分类标准。商业银行目前对贷款风险的分类主要依据的是中国人民银行于2001年颁布的《贷款风险分类指导原则》。该原则将贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失五个等级，主要考虑的是资产的净值、债务人的偿还能力、债务人的信用评级情况和担保情况，并没有考虑贷款项目对环境的影响可能给银行带来的风险。而不同的项目对环境和社会可能产生不同程度的影响，因此在《贷款风险分类指导原则》的基础上，应增加贷款项目对环境和社会不同影响的分类并建立相应的标准。通过这种信贷杠杆模式，可以使环境污染问题从源头获得解决，比事后投资治理更有效率。实施绿色信贷管理对整个信贷流程的全覆盖，特别是在贷款的审批环节上，严格执行“环保一票否决制”，对申请贷款的企业，无论财务指标有多好，带来的经济效益有多高，只要环保不达标一律予以否决，切实防范环保依法合规、项目选址、污染物排放以及资源消耗等方面的环境风险。此外，还要鼓励个人“绿色消费”，对个人消费品的信贷采取差别政策。对于公众购买环保型消费品，如环保汽车、家电等，银行可以联手商家推出贴息甚至免息的消费贷款鼓励其消费。反之，如购买对环境污染严重的消费品，如助力车等，则可以不予贷款，从而有效地抑制这类产品的消费。二是严格规定贷款人应有的注意义务。银行向项目提供资金时，要对与项目有关的其他环境和社会问题进行审慎性审核调查。如果没有尽到这一义务，贷款人及其直接负责的主管人员和其他责任人员就要承担相应的法律责任，包括刑事责任。在放贷时，贷款人应该事先了解贷款项目的社会与环境问题，并且对放贷资金的用途负责。这应成为贷款人的一项应有的注意义务，假如贷款人没有尽到这一义务，需承担相应的法律责任。三是完善绿色信贷激励机制。绿色信贷要求商业银行按照国家产业政策加快调整信贷结构，并进而不断扩大对新技术、新能源、新材料以及循环经济的信贷投放力度。但是，由于这些领域市场不确定性较大，信贷风险随之增加，而与之相配套的绿色信贷呆账核销、风险准备金计提以及与之相适应的风险补偿机制缺失，影响了商业银行推进绿色信贷的积极性和主动性。因此，应出台地方相关政策规定，一方面对于环境保护做得好的企业加大鼓励性经济扶持力度和税收上的优惠;另一方面还应加大对践行绿色信贷的商业银行给予财政支持，具体包括对积极支持节能减排的商业银行实行所得税的适当减收的办法，向节能减排贷款项目实行财政贴息，对使用清洁生产机制和生态环保型中小企业发放免息贷款，建立节能减排奖励基金以及建立生态补偿机制等激励措施。

(3)完善政策性银行法律制度。政策性银行是指不以营利为目的，为实现国家的产业政策而从事金融活动的机构。当前我国政策性资金运作中的诸多问题都是由于相关法律法规的缺位而引致的，特别是在政策银行的业务范围、职能定位及投融资资金的使用上，更突出地反映了相关立法的重要性和迫切性。关于政策性银行的立法，日本的经验是值得我国学习和借鉴的。日本政策性银行在绿色金融实践中取得了重要成果，同时日本的政策性银行法己经形成体系，非常完备，如《日本开发银行法》、《日本输入银行法》、《中小企业信用保险公库法》等。德国创办的第一家环保银行“生态银行”，专门贷款给一般传统银行不愿接受的环保项目。因此，我国也应当建立“绿色生态银行”，作为政策性银行的一种新的形式，加强绿色贷款和引导绿色投资方向，同时加强专门从事环保产业专项资金的管理。从发展绿色金融的角度，我国应当制定专门的《政策性银行法》，以明确政策性银行的法律地位，规范政策性银行的绿色贷款和绿色投融资行为。

2.完善绿色证券法律制度

为了发展绿色金融，促进证券业与可持续发展战略的融合，就完善绿色证券法律制度而言，应当主要从以下方面努力:

(1)完善环境信息披露法律制度。通过证券监管将环境保护的要求融入投资活动和企业的管理之中。要求公司进行环境信息披露不仅是为了满足利害关系人对环境信息的需求，对企业完善环境会计制度和环境风险管理制度也有很大的促进作用。虽然我国《公司法》对于上市公司的信息披露作了严格要求，但几乎没有涉及环境信息披露的规定。鉴于环境问题对企业财务状况和经营成果的影响越来越大，企业在其重大决策和日常活动中都必须考虑环境成本和环境效果，将环境管理融入企业运作之中，因此，仍有必要进一步加强环境信息披露方面的立法。通过制定和完善地方法规明确以下内容:一是信息披露对象。规定披露对象限于三类，投资者、证券监管机构和环保部门。二是信息披露的方式。可以采取强制公开与自愿公开两种方式。对于事关重大公共利益和投资者利益的信息应该强制公开;其他的则视情况而定自愿公开。三是信息披露的内容。对与投资对象和企业环境风险有关的所有重要信息，如企业的环境保护实施运转情况、环境费用投入、企业面临的环境风险情况等等。

(2)完善绿色融资法律制度。证券业应当为环保产业的发展优先提供融资渠道。证券市场是企业重要的直接融资渠道，对发展经济、调整产业结构都有重要作用。环保产业作为我国今后重点发展的新兴产业，其基础较为薄弱，发展的条件和机制尚未健全，急需各方面政策的扶持和帮助。因此，证券法应对符合条件的环保企业优先安排上市或发行绿色债券，允许环保投资基金上市融资等。此外，证券监管机构也要加强监管力度，严格禁止污染环境严重的企业以及建设项目通过证券市场融资。政府和环保门还可以通过设立各种绿色基金(环境基金)来拓宽环境融资渠道，比如可以在我国《证券投资基金法》中规定环境基金的种类和运作制度，确定基金融资方式、管理制度、分配制度和评估制度等法律内容，政府和人民银行可以鼓励私人参与生态基金的建设，鼓励企业建立环保基金和生态基金，允许私人参与城市公共环境治理项目的建设。在发展绿色基金上应该允许先尝先试，默许一些金融创新行为。同时建立环境基金风险防范制度，不仅要监督环境基金项目可能出现的财务、项目风险，还要协助企业规避因实施基金投资而出现的风险。这需要环境基金设立专门机构，进行基金投资项目和业务的风险评估和控制，加强环境基金的风险管理。环境基金的形成，将会为环境融资提供广阔的渠道，加速绿色金融的发展。

3.构建绿色基金资本策略

从目前我国的状态来看，绿色金融产品种类单一，尽管绿色信贷有很大的推进，但还是存在很大的障碍，如对于绿色信贷的标准，现在还是比较容易混淆，没有统一的界定。应加快建立为绿色金融服务和低碳技术投资的基金，支持节能减排企业和环保项目发行债券，建立清洁能源、生态环保等产业投资基金，开发可再生能源、环保汽车等信贷业务和保险产品。

节能环保绿色产业的发展并没有成熟便捷的道路可循，如果没有足够的政府支持、资本支持以及企业意识，根本不可能在绿色产业的发展整体上出现突破性的大思路。当务之急是引导和培育风险投资，尽快制定鼓励风险投资运行的法规和政策，为风险投资创造宽松的环境和条件，适时设立由政府、投资银行、保险公司、信托投资公司、企业等发起设立绿色风险投资基金。绿色产业基金会不仅仅是一般意义上的基金会，更重要的是它具有实体操作层次的战略规划，既具有融资的引导优势，又具有整合节能产业、新材料产业、新能源产业、环保产业主导企业资源的能力，可以在我国绿色产业内部形成庞大的市场，并且形成链式发展，整合的资本就有能力吸收国外先进绿色技术，使我国在产业链的发端占据绝对优势，从而可以带动整个链条互动发展。

东北老工业基地可以设立政府主导的引导基金，根据不同主体功能区的特点，从自然生态状况、水土资源承载能力区位、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素考虑来安排战略布局性引导投资，使东北地区快速成为节能环保的绿色示范区。

此外，东北地区还可尝试构建一种新的绿基金形式即等额股权联盟模式的公司法人的战略投资公司，是以等额股权形式组建的公司型具有类似于基金管理公司、投资银行、资产管理公司及功能特性的战略投资控股公司。在绿色产业快速发展的背景下，等额股权联盟模式的公司法人的战略投资公司具有承接绿色大资本的能力，被赋予了更强操作的内涵。这种绿基金是由企业自愿参与的战略投资公司，能够完全适应绿色产业中有关企业要求联合、转型、合作的强烈发展诉求，从而满足参企业的高成长性空间的发展要求。

4.完善绿色保险法律制度

绿色保险又称环境责任保险，在我国被称为环境污染责任保险。绿色保险是指以被保险人因污染环境而承担的环境赔偿或以治理责任为标的的责任保险。它通过解决环境纠纷、分散风险、为环境侵权人提供风险监控等为环境保护提供服务。我国是世界上受污染最严重的国家之一，据原国家环保总局的数据显示，仅2007年一年，全国就发生环境污染事故108起。而事故发生后，由于没有合理的善后处理机制的保障，企业往往难以承受高额的赔偿和环境修复费用，引发了许多社会矛盾。因此，在我国开展环境污染责任保险具有重要意义，对于我国的污染事故善后及时处理，化解纠纷矛盾和环境保护非常有帮助。在国外己被许多国家证明是一种有效的环境风险管理市场机制。2007年12月4日，原国家环保总局和中国保监会联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》，决定在部分企业和行业开展试点工作，标志着我国环境保险法律制度的建设己开始启动。建立和完善我国环境污染责任保险法律制度，应当从以下方面努力:

(1)建立健全国家立法和地方配套法规建设。环境污染责任保险涉及环保部门、保险监管部门、保险公司、投保企业等。为规范管理，环保和保险监管部门要积极推动相关领域的立法工作，确定环保污染责任保险的法律地位。东北地区应加强地方配套立法，可以在有关地方环保法中增加“环境污染责任保险”条款。

(2)确立政府强制与政府指导相结合的基本原则。从目前发达国家的环境责任保险的模式来看，主要有强制性保险和非强制性保险。美国是采取强制保险的典型国家，德国实行强制性保险与财务保证或担保相结合的制度，法国则以自愿环境责任保险为主，强制性责任保险为辅。从发展趋势上看，许多国家有加强强制性责任保险的趋势。目前我国在一些行业已在推行强制责任保险，但环境责任保险大多还属于自愿性保险，多数企业因抱着侥幸心理没有参加该保险，使无辜受害人得不到公平赔偿的现象普遍存在。基于东北地区环境问题的现状，可以借鉴发达国家的模式，实行政府强制与政府引导相结合的制度。在产生环境污染和危害最严重的行业实行强制责任保险，如石油、化工、采矿、水泥、造纸、皮革、火力发电、煤气、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理等行业。而在其他污染相对较轻的行业，政府则给与积极引导，提出一些有益的行政指导，利用政府的威信使企业自愿购买环境责任保险。总之，在环境责任保险方面，宜采用政府强制与政府引导相结合的发展模式。

(3)科学设计险种和确定保险费率。环境污染一旦发生，其赔偿数额往往比较巨大，且责任认定较为复杂，科学合理地设定环境污染责任保险品种，使被保险人有较大的选择空间。由于不同企业造成的污染损失额有很大的差异，因此在厘定保险费率时，要运用科学的方法对风险进行评估，可以按照不同行业制定不同的保险费率，以避免逆选择的发生。在保险实务中，保险人承保时要对投保企业进行检查，严格估算企业的风险程度，要求被保险人提供对确定损失概率及损失数额有意义的补充资料;保险人还应对被保险人的防灾防损设备和措施提出建议。在合同有效期内，应当监督企业的生产活动，提出避免发生环境污染事故的措施。在发生保险事故时应明确企业的责任程度，按照污染的种类和造成污染的原因确定不同的赔偿数额，视其违背保险人提出的防污染措施的情况而决定制裁的措施。

(4)合理界定损失赔付范围和保险责任免除范围。对于损失赔付的范围应该合理界定，不宜盲目扩大或缩小。考虑到我国尚处于环境责任保险发展的开始阶段，许多法律法规还未建立，相关制度还不健全。在这种情形下，宜适当限制损失赔付的范围，可以在立法中确定以下损失赔付的情形:第一，因环境污染而造成的第三人人身伤亡或财产损失、灭失而产生的损失;第二，因环境污染事故而产生的救助费用和诉讼支出以及为查明和确定保险事故的性质、原因和保险标的的损失程度所支付的必要的、合理的费用;第三，由于环境污染而导致被保险人的财物损失。对于这类损失的赔付应当慎重，防止被保险人夸大自身因污染事故而造成财物损失的事实，明确规定保险人仅以保险单约定的赔偿限额承担保险责任，超出的部分不承担保险责任，由造成污染的的企业自行负责。第四，因环境污染导致的生态破坏而引起的损失。

在确定保险责任免除范围时，应借鉴国外通用的做法，同时还应根据我国国情，结合我国的现行法律确定责任免除的范围。“无损失即无责任”，责任保险最显著的功能在于弥补损害功能，即弥补被保险人的财产和利益所受到的直接损失与被保险人因为承担赔偿责任而受到的消极损失，假如没有损害的发生，保险公司自然无需承担责任，这是最直接也最显而易见的免责事由。但不是被保险人的一切环境责任后果都应由保险人承担。根据现行环境法律，主要有三种免责形:第一，不可抗力。如《环境保护法》第41条规定，完全由不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免环境污染损害的，免予承担责任。第二，第三者责任。如《水污染防治法》第8条规定，水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。不过，这里的“第三者”是指遭受污染损害以外的第三人。第三，受害人自身责任。如《水污染防治法》第8条还规定水污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任。水污染损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。同样，在环境责任保险法律制度中也可以确定这几种免责情形。

(三)完善绿色金融监管法律制度

中国银监会作为商业银行的行政监管机构具有对商业银行的运行和风险控制进行监管的职能。这些职能的设定有明确的法律规定。银监会对商业银行的监管，必须确立环境风险在银行审慎经营规则中的地位，着重加强信贷监管，用信贷手段卡住污染企业的喉咙。《中华人民共和国银行业监督管理法》第21条规定包括风险管理在内的银行业金融机构审慎经营规则。第23条规定，银监会应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。但是对于银行业应该如何遵守审慎经营规则，该法并没有加以详述。因此，东北地区在地方绿色金融的监管立法中，可以完善相关的经营规则，制定具有可操作性的具体规则，使银行在环境风险管理的防范上有具体的规则可供参照执行，同时也便于监管机构能够有效的开展监管。根据审慎经营规则的定义，风险控制(包括环境风险控制)是其不可缺少的一部分，因此，在银监会制定的关于银行风险控制的相关规则中，应该确立企业贷款项目环境与社会影响评估的相关内容，根据具体评估企业贷款项目对环境影响的程度来确定是否贷款和贷款的额度。加快建立银行业环境风险预警机制，从而将商业银行推行绿色信贷作为风险控制的基本内容。对于实施“绿色信贷”政策，需要尽快明确银监会对违规贷款银行的处罚职责，明确银监会的监管权限和设立具体的标准。银监会应加强对银行业环境风险防范上的监管，这也是绿色金融监管立法的重中之重。

银监会作为重要的绿色金融行政执法机关，在具体行政执法过程中可以采取以下措施:一是禁止银行业金融机构向没有通过环评制度和“三同时”制度的投资项目放贷;二是制定绿色信贷环保标准，对于不符合信贷标准、不符合环保要求的有关贷款项目要求银行不予放贷;三是与环保部门联手建立环境监管信息共享体系，及时跟踪、检测企业的违法污染环境的行为，加强交流和沟通。环保部门可以定期向银监会提供企业的环境信息，以便银监会对银行信贷情况进行检查;四是对于违规放贷的银行采取严厉的惩罚措施，相关惩罚措施包括罚款、暂停授信业务、停业整顿等。

(四)完善绿色金融法律责任制度

根据《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》的有关法律责任的规定大部分涉及到追究行政责任和刑事责任。这就决定了我国现行的金融法律责任制度是以刑事责任为主，以民事责任为补充。对于绿色金融责任制度的建立，应改变现行责任追究机制，应以民事责任为主，刑事责任、行政责任为补充。

对于绿色金融责任机制的完善，东北地方政府可以结合现有的金融法律法规中有关法律责任的规定，并根据绿色金融发展的需要，制定地方绿色金融法律责任机制。对于不按绿色金融法律法规制度规定实施贷款的，在审核时不预先对企业贷款项目的环境风险进行评估，则应对相关银行管理人员与信贷审核人员追究相应的责任。对由于银行没有按照绿色信贷的要求就给与贷款的项目造成重大环境污染事故的，银行应承担部分民事赔偿责任。企业没有按照环境部门的要求披露相关环境信息，没有按照绿色金融的强制性规定披露企业所投入项目的环境信息，则企业的管理人和负责人应按照法律的规定承担相应的法律责任，造成重大后果的，依法追究刑事责任。金融监管部门的监管人员不按照绿色金融监管法律制度的规定失职或越权监管应承担民事赔偿责任和行政责任。

【注释】

[1]Marcel J.Sustainable finance and banking: The financial sector and the future of Plante，London: Earthscan Publication Ltd.，2001，112.

[2]于永达，郭沛源.金融业促进可持续发展的研究与实践.环境保护，2003(12): 24－2.

[3]Suzi Kerred.Global Emissions Trading: Key Issues for Industrialized Countries，London: Edward Elgarpub.，2008，24.

[4]张刚.海峡两岸经济区金融生态优化问题研究.厦门:厦门大学出版社，2008，21－22.

[5]崔军林.绿色金融法及其价值取向.河南金融管理干部学院学报，2005(4): 10－11.

[6]朱家贤.环境金融法研究.北京:法律出版社，2009，65－68.

[7]刘青，刘传江.低碳经济与绿色金融发展.今日财富，2009(7): 52.

[8]祝晓光，王小江.论绿色金融政策的实施.中国环境管理干部学院，2009(1): 32－34.

[9]气泡政策是指将某一企业的各个排污点、一个公司下属的多个工厂或某一区域内的排污工厂群视为一个整体。“气泡”的污染物排放总量须符合政府按照环境标准测算出的排污量，并保证不变。