东北老工业基地绿色经济发展战略

第三节　东北老工业基地绿色经济发展战略

一、调整产业结构，转变发展方式

当前，东北地区在产业结构方面存在三次产业发展不协调，一产不稳、二产不强、三产不足，各产业内部结构不合理等问题。调整和优化产业结构，转变发展方式是东北老工业基地一项长期而艰巨的发展战略，为实现绿色转型，应着力优化三次产业结构，加快工业结构调整和优化升级，大力发展绿色农业和绿色服务业。

(一)优化产业结构，推进产业绿色转型

从产业结构的变动趋势来看，东北地区产业结构的演化与全国产业结构的演化总体上呈趋同的发展态势。在东北老工业基地三次产业结构中，第一产业的比重呈逐年下降趋势，第二产业呈波动起伏的发展态势，第三产业的比重则表现出不断上升态势。与发达国家或地区相比仍存在较大的差距，表现为第二产业比重过高，而第三产业比重仍然过低。为实现全面绿色转型，促进绿色发展，需要进一步优化三次产业结构，促进经济增长向依靠第一产业、第二产业、第三产业协同带动转变。

1.促进农业绿色转型。

农业作为基础产业，仍然存在基础薄弱、生产方式落后、劳动力过剩、面源污染严重等问题，与绿色农业的要求差距很大，促进农业绿色转型是绿色经济发展中优化三次产业结构的基础内容。为此，在产业结构优化调整中，应加强农业的基础地位，促进农业的精细化、现代化、绿色化转型，应大力推进我国新的农业科技革命，以科技化、市场化推动农业产业化，推行农业清洁生产，保障农产品质量安全。

2.增加第三产业的比重。

第三产业的发展是经济和社会进步的一个重要标志，也是产业结构升级的集中体现。第三产业发展滞后，内部结构不合理是东北地区三次产业结构中的突出问题，应从战略高度重视第三产业，把推动第三产业发展作为产业结构优化升级的战略重点，大力发展生产性服务业和生活性服务业，注重发展知识密集型服务业和新兴服务业，努力培育现代服务业的新模式和增长点，逐步优化第三产业内部结构。

(二)升级与发展并重，促进工业绿色转型。

东北老工业基地正处于工业化中后期阶段，工业增加值占国民经济的比重接近五成，但总体上仍然存在工业内部结构不合理、技术水平落后、资源能源消耗量大、污染排放量高等问题。为促进工业绿色转型，应加大淘汰落后产能力度，加快传统产业改造升级，大力发展新兴产业。

1.加大淘汰落后产能力度。

为实现进一步优化工业内部结构，促进工业绿色转型，应综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段，建立并完善淘汰落后产能的长效机制;充分发挥市场的作用，努力营造有利于落后产能退出的市场环境;充分发挥法律法规的约束作用和技术标准的门槛作用，依法淘汰落后产能;以电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点和突破口，加大重点行业的淘汰产能力度，鼓励地方根据产业发展实际，制定范围更宽、标准更高的淘汰落后产能目标任务。

2.加快传统产业绿色改造升级。

传统产业的绿色转型是工业结构优化调整的重点和难点，应大力推进传统产业的技术创新、管理创新、体制创新以及信息化改造。以技术升级改造和淘汰落后为切入点，推进企业兼并重组，形成以大企业为主导，大中小企业合理分工、有机联系、协调发展的格局;打通传统产业与绿色技术之间的通道，逐步将绿色技术、绿色工艺渗透到传统产业的各个环节，从而使传统工业焕发出新的活力，为工业增长和吸纳就业作出更大贡献。

3.大力发展新兴产业。

将大力发展新兴产业，特别是战略性新兴产业作为东北老工业基地工业绿色转型、经济结构调整中的重中之重，努力抢占未来国际竞争的制高点。加强规划引导，尽快出台地方政府层面的战略性新兴产业发展中长期规划，明确其战略目标、发展重点;坚持市场推动与政府引导相结合，加大科技创新，培育市场需求，通过财税金融等加大扶持，建立健全投融资担保体系和风险投资机制，从信贷、担保、风险投资、基金、证券市场等多方面积极营造新兴产业良好的投融资环境;积极实施战略性新兴产业发展规划。

(三)创建绿色服务业体系

服务业发展对于促进就业、扩大消费、提升结构、降低能耗、改善民生、增强长期发展能力等方面起着重要的作用。党的十八大明确指出，要进一步转变发展方式，推动产业结构优化升级，加快发展服务业尤其是绿色服务业，是推动产业结构升级的重要力量，是经济发展方式转变的必由之路。

国际经济发展经验表明，现代服务业的发达程度是衡量一个国家和地区经济、社会现代化水平的重要标志。发展现代服务业是增强国际竞争力的战略举措，是实现经济社会现代化的大趋势。

发展绿色现代服务业，一是要加快发展以电子商务网络和现代物流体系为代表的现代服务业，着力引进一批第三方物流企业，大力开发和应用绿色物流技术;二是要积极引进银行、证券、保险等金融机构，促进中介、租赁、运输等服务业发展;三是要大力发展以金融业、教育业、文化业为代表的现代服务业来适应开放型经济发展的内在要求;四是要提升对外开放水平，深化区域合作，带动绿色现代服务业规模扩张和水平提升;五是要加强绿色现代服务业发展规划和产业政策引导，着重从财税、信贷、土地和价格等方面加大政策的扶持力度，促进现代服务业生产要素的合理配置。

二、提高发展效率，突破资源环境约束

东北老工业基地在经济增长方式方面，还存在着“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的问题。突破资源环境瓶颈，提高发展效率的根本出路在于:转变发展思路，推动经济增长由“线型”改为“循环型”;坚持节约与开发并举，优化资源能源利用结构;逐步调整产业结构，做到新旧产业统筹兼顾;加强环境综合治理。

(一)发展循环经济，提高资源利用效率

循环经济是缓解我国环境资源压力的基本模式，大力发展循环经济已是我国经济建设、社会发展及环境保护的大政方针，也是实现资源节约型和环境友好型社会的必由之路。发展循环经济，使经济增长由“线型”改为“循环型”，与大自然和谐相处，节约并有效利用有限的资源，保存后代人发展的能力。抓住当前经济转型、结构调整的有利时机，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的循环型、可持续的经济发展道路。

(二)节约与开发并重，摆脱能源束缚

随着经济发展，能源总需求还在增加，加之东北地区以煤为主的能源结构，且能源效率低，能源安全以及环境污染问题日趋严重。解决东北老工业基地的资源能源安全问题，根本的出路在于坚持节约与开发并重，节约优先的方针。

东北老工业基地应着力抓好重点领域的节能降耗和节约资源工作，全面实施节能降耗工程，加快先进节能技术、产品研发和推广应用，优先支持拥有自主知识产权的节能共性和关键技术示范，增强自主创新能力，解决技术瓶颈。大力发展新能源和可再生能源，优化能源结构，东北地区具有丰富的新能源和可再生能源，发展前景广阔，利用价格政策、经济结构调整手段，开展试验示范区、探索新机制等方式促进可再生资源的发展，优化能源利用结构。

(三)加强污染防治

在快速工业化和城镇化过程中，东北老工业基地的环境问题依然十分突出，虽然局部有所改善，但是总体恶化的趋势没有得到根本遏制，环境保护的压力仍然很大。

科学制定污染减排目标指标。随着环保工作的深入以及新的环境问题的凸显，污染减排指标应时而动，要加强行业的环境准入门槛，重视环保产品和技术的研发及产业化。加大环保技术的投入力度，创新环保技术的收益机制，在技术的投产运营、转让、交易等方面规定有利于环境技术发展、创新的激励措施和法律手段。为环保技术的研发和推广提供有效的激励机制，政府要综合采取财政、税收等经济刺激手段鼓励企业运用环境技术，实施绿色营销模式。尽快建立和完善污染减排执法和监督检查体系，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题，根据国务院要求，继续扎实深入开展“整治违法排污企业，保证群众健康”环保专项行动，加大环境执法检查力度，坚持做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处各类违法行为。

三、倡导绿色消费，促进绿色生产

倡导绿色消费不仅能够推动全社会形成一种健康可持续的消费和生活方式，更能迫使生产者自主开展绿色转型，实现生产过程的绿色化改造。东北地区目前绿色消费理念的普及程度不高，产品生产和流通领域绿色消费理念的贯彻实施力度较弱，生产和流通主体缺乏践行绿色消费理念的制度约束和激励，迫切需要进一步加大绿色消费理念培养力度，强化企业和消费者的环境责任意识，通过制度和体制机制创新，严格流通和生产领域的绿色化管理，为绿色发展和转型创造良好的条件。

(一)培育绿色消费理念，推动消费观念转型

转变消费理念是推动绿色消费模式转型的重要前提。当前东北地区在绿色消费宣传方面已经开展了大量工作，但公民的绿色消费理念仍需进一步提高，政府应充分重视绿色消费理念培养的重要意义，通过宣传教育在全社会形成强大的绿色消费浪潮，配套综合运用多种手段使绿色消费理念转化为绿色消费实践。贯彻实施绿色消费战略，培育绿色价值理念。政府应明确提出绿色消费的内涵，并制定与之相配套的绿色消费宣传战略。将绿色消费理念与国家核心价值理念相融合，建立绿色消费价值理念和文化氛围，进而形成强大的道德规范和行为准则，推动公众自发进行绿色消费。

(二)严格绿色标志管理，建立绿色产品体系

严格的市场管理是维护市场秩序和消费者利益，创造安全可靠的绿色消费环境的基本保障。目前绿色消费市场管理较为混乱:绿色产品标识和认证制度尚不完善，对绿色产品标识的宣传不足，普通消费者无法对绿色产品进行辨识;一些商贩以绿色产品的名义销售非绿色产品，不仅严重影响了市场交易秩序，也打击了消费者对绿色产品的信心。而且，由于绿色标志和标志管理制度的不完善，绿色产品体系没有建立，国际贸易中往往容易遭受其他国家“绿色贸易壁垒”的约束，影响我国出口贸易的发展。因此，东北老工业基地迫切需要通过完善绿色标志和标志管理制度，建立与国际接轨的绿色产品认证和管理体系。

四、创新体制机制，保障绿色发展

(一)有效转变政府职能，强化绿色服务

绿色转型和绿色发展涉及整个经济社会领域，涉及不同部门、团体的利益格局调整，恰当的职能定位对于充分发挥政府在绿色发展过程中的宏观指导和协作用至关重要。但我国目前各级政府部门职能定位仍存在诸多问题，政府职能缺位和交叉情况并存，制约了绿色转型过程。

东北老工业基地应进一步优化各地政府部门结构、行政层级、职能责任，尤其是职能交叉领域，应尽快出台专门性规定，予以明确和调整。提高经济调节和市场监管水平，强化政府的社会管理和公共服务职能;进一步深化行政体制改革，健全政府职责体系;在绿色标准制定、绿色准入、绿色市场管理等方面，明确政府职能定位;强化政府对绿色经济发展的服务功能。

(二)完善科学民主决策机制，依法绿色行政

依法民主科学决策是推动经济社会全面绿色转型的重要基础和前提，但由于没有建立健全的科学民主决策机制，造成部分地方政府发展决策失误，出现了所谓豆腐渣工程、半拉子工程，造成资源能源的浪费甚至环境污染，严重影响了政府公信力。实现绿色发展必须先从建立科学民主决策机制入手，推动政府行为的绿色化。

东北老工业基地应进一步完善重大事项决策机制，建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序，实行科学决策、民主决策和依法决策。严格依法绿色行政，健全绿色行政执法体制机制，切实加强对各级政府尤其是基层政府依法行政的认识，依法行政不仅要求行政职权都必须基于法律的授予才能存在，同时要求行政过程在法律上的合规性。加强对依法行政的监督检查，对于违法行政行为，必须予以追责。

(三)综合运用法律行政经济手段，促进绿色发展

推动绿色转型、实现绿色发展不仅需要采用经济和社会手段，鼓励和引导企业、公众自觉参与发展绿色经济，更需要依靠法律和行政手段。我国目前的绿色经济发展政策体系不健全，法律和经济手段的作用有待进一步发挥。为此，必须强化法律和经济手段的应用，保障绿色转型顺利实施。

东北老工业基地应进一步完善资源环境领域立法，协调绿色经济相关法律法规之间的关系，避免重叠和矛盾，重点加强资源节约使用和综合利用以及环境保护方面的配套措施。明确行政手段作用范围、实施程序、监测监督和考核问责，建立与之相配套的合法性、合规性和合理性审查监督制度，明确地方政府各部门在环境保护领域的分工，强化政府的环境保护职能和责任。

创新环境经济政策体系，全面利用经济手段和市场机制，加大环境经济政策的应用领域和力度，重点在环境税、环境资本市场、排污权交易、绿色信贷、绿色采购、生态补偿、环境责任保险、损害赔偿等政策领域取得实质性进展。拓展融资途径，切实加大节能环保投入。

【注释】

[1]叶瑜、万修琦、任玉玉、张学珍、陈莉:《东北地区过去300年来耕地覆盖变化》，载《中国科学D辑:地球科学》，2009年第3期。

[2]吕政.振兴东北老工业基地科技支撑战略研究经济管理出版社.2008.