东北老工业基地绿色产业政策及法律制度构建

第四节　东北老工业基地绿色产业政策及法律制度构建

一、完善绿色产业的相关立法

(一)确立可持续的立法理念

东北是我国重要的老工业基地，建国以来为我国的经济建设作出了巨大的贡献，近些年在工业所有制的改造过程中也取得了巨大的成就。但是，国有经济发展无有效的法律调控机制、产业结构发展缺乏法律导向机制，东北由于经济结构和产业结构宏观调控法规的缺失对东北经济结构和产业结构已经造成了严重的负面影响，急需对产业结构进行法律调整。

随着对环境与资源问题的认识深化，立法价值理念基础亦应发展变化。21世纪绿色产业发展的目标是实现经济的可持续发展，谋求经济效益、社会效益和环境效益的相统一。但现行相关立法的立足点似乎更主要的是依据现有的资源，充分发挥技术进步作用，最大限度地实现经济目标，而忽视了产业发展的生态环境基础的根本保护。东北老工业基地要更好地保护和改善产业的环境质量，实现经济持续发展之目的，需要相应法律制度的不断发展和完善。这就要求必须坚持可持续发展的价值理念。可持续发展是全球性的战略目标，绿色产业的发展同样应该遵循这一战略目标。经济的可持续发展必须以各产业资源的可持续、循环开发利用为前提，其发展必须遵循循环经济的发展要求，因此，在今后绿色产业立法的指导思想上，应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来，将可持续发展理念贯穿立法的始终，这样才能在科学有效地使用自然资源的同时，改善自然环境和人文环境，确保自然资源与环境能满足当代人乃至后人的需要，保持经济的可持续发展。

(二)完善资源保护与管理的配套立法

资源是产业发展的基础，如何开发利用资源和防治生态环境污染和破坏，是绿色产业保护立法不可缺少的内容。美国、德国、日本等国家的绿色产业立法均对保护和管理资源进行了规定。日本现行的《可持续发展法》、《堆肥品质管理法》、《食品废弃物循环利用法》在农业资源的保护管理方面均做出了规定，在保护现有的产业经济资源的基础上同时立法促进开发利用新的资源。东北地区现行地方法规中涉及土地资源、水资源、矿物资源、以及其他自然资源和人文资源的保护的条文有限，不足以有效地遏制资源枯竭、破坏，环境恶化的趋势和确保经济的可持续发展，有必要进一步健全和完善产业经济资源保护的地方配套立法。对资源的保护与管理主要从以下几点着手:

第一，合理确定资源用途。在改变传统的产业生产方式和经营方式的同时，合理确定资源用途，开展不同种类的资源要素的功能评价和效益评价，确保各种资源的合理利用。明确各类市场经济主体在绿色产业发展过程中对资源管理和保护的权利和义务。

第二，明确资源权属制度。当前资源的闲置、浪费现象突出，而且交易主体之间的纠纷日益增加，对资源环境的破坏严重。应当明确各种资源的产权，建立健全资源市场，便于资源权利的流转。在正确处理国家、集体和个人之间利益关系的基础上，在保障资源的合理、持续利用的基础上，允许个人享有的资源权益进入资源市场流转。

第三，建立完善的资源破坏补偿制度。应借鉴国外的立法经验，制定资源破坏补偿制度，保护、改善资源现状，实现社会公平。

二、完善绿色产品认证制度

绿色产品是是遵守可持续发展原则，发展绿色产业的直接成果。经济的发展，消费需求的提高，以及国际贸易的趋势和要求，使绿色产品的市场前景广阔。由于对产品的绿色性必须经过专门的方法和仪器检测，一个产品只有在专门机构认定的情况下才能被称为绿色产品。所以，按照国际标准制定一套完善的绿色产品认证制度势在必行。

(一)规范绿色产品标准

明确绿色产品的含义和范围，科学地规范绿色产品的强制性标准是绿色产品管理办法中至关重要的内容。规范绿色产品标准应当包括制定绿色产品生产技术规程、生产加工过程和产品质量标准和规范;统一绿色产品的产品规格质量标准和包装;规范绿色产品的质量安全指标、标准。

(二)完善绿色产品认证标准

严格规范绿色产品的申报和认定程序。在保证质量的基础上扩大绿色产品标志的种类，建立和完善绿色产品技术标准、认证和监测体系，促进技术法规、标准、认证检验工作的协调统一。对绿色产品的生产和销售实施全程管理及检测，确保绿色产品的质量，促进绿色产品管理向规范化、标准化、法制化的方向发展。

(三)完善绿色产品标志和标签的监督管理制度

对绿色产品实行标志监督管理制度。绿色产品标志由绿色产品认定委员会统一格式并监督使用，标志证书由绿色产品认证委员会统一制作并监督使用。禁止任何单位和个人伪造，仿冒绿色产品证书、绿色产品专用标志。使用绿色产品标志的单位和个人，在有效的使用期限内，应接受行政主管部门指定的环境、卫生、产品检测部门对使用标志的产品及环境进行抽查。

(四)完善绿色认证法律责任

明确规定绿色产品认定工作的有关机构与人员和使用绿色产品标志的单位和个人的法律责任。绿色产品认定工作的有关机构和人员应保守申报者的商业和技术秘密，保护知识产权，严格按照有关规定和程序进行评价;对于违反本规定的单位或个人，应取消其评价工作的资格;滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，由其所在的工作单位给予行政处分;构成犯罪的，依法追究其刑事责任。对有擅自扩大标志使用范围，转让标志使用权，拒绝检测部门抽查或监督抽查不合格，弄虚作假申报、伪造、仿冒标志情形的单位和个人依法追究其相应的法律责任。

三、健全清洁生产制度

绿色产业中所包含的农业、工业、服务业这三大产业的发展都要求在生产、销售或服务的过程中实行清洁生产，这就要求我们在进行绿色产业法律制度建设过程中完善东北地区的清洁生产制度。

(一)健全清洁生产配套规定

我国《清洁生产促进法》虽然对工业、农业以及服务业有一些清洁生产的规定，但是缺乏相应的配套规定。健全清洁生产的配套规定有利于在生产、服务过程中切实做到清洁，保护生态环境，促进经济的可持续发展。健全东北老工业基地清洁生产的配套规定应当在农业、工业、服务业三产业内分别建立相应的清洁生产规范标准。对无毒、无害或者低毒、低害原料的范围、种类以及使用数量进行规范;建立生产技术、生产方式评价机制，实时评价相应的生产技术和生产方式，淘汰资源利用率低、污染严重的工艺及设备。

(二)健全清洁生产激励机制

健全清洁生产激励机制，有利于引导当事人进行行为选择，纠正或公平分配外部性所带来的利益与损失。健全清洁生产激励机制应当在完善环境收费制度与生态税收制度之外，健全地方政府补贴制度。虽然从经济的角度看，政府补贴会导致经济上的低效率状况，但它在某些情况下却是一种有效的经济手段。对清洁生产实行政府补贴实际上是政府对生产者在清洁生产投入成本上的分担。生产者的清洁生产成本由政府承担一部分，而生产产品在市场上却更有竞争力。这样有利于引导生产者在生产时更倾向于选择清洁生产。

四、完善绿色产业的执法体制

(一)实现政府自身的准确定位

政府始终是推动绿色产业发展不可替代的主力军。但作为宏观经济政策的制定者和实施者，不可能事无巨细都亲自实施，必须对政府的职能有一个准确的定位。要实现经济持续发展目标，根本的保障在于政府对绿色产业主体生产经营行为的引导、规制，以及利益与相关制度对绿色产业主体推动发展绿色产业的激励程度。政府在绿色产业发展中的职能应定位于市场的培育，指导绿色产业的生产经营，加大对绿色产业的监察力度，防止环境污染和资源破坏，及时解决污染问题，尽可能将污染危害控制在最低程度。在当前环境行政主导体制下，必须要实行环境质量行政领导责任制。

(二)强化对绿色产业执法程序的控制与保障

加强对绿色产业保护行政执法程序的控制和保障，程序比目的更重要。实践中，绿色产业保护行政执法缺乏程序的控制和保障主要表现在:一方面，在过分强化政府权力的同时，却又缺乏有效的环境行政监督机制。在几乎所有的地方性绿色产业保护立法的相关条例中，管理者与被管理者，行政部门和公民的权利义务关系在法律上具有不平衡性;另一方面，涉及政府绿色产业保护职责方面，虽有一系列的规定，但在法律责任的规定中却找不到关于政府不作为或滥用职权时应承担何种责任的条款。

强化行政程序的控制和保障作用，一方面要重视绿色产业保护综合执法的外部行政程序建设，既要加大对那些违反产业绿色化的单位和个人的执法力度，又要注意对产业绿色化作出贡献的单位和个人予以保护和激励。同时，对于涉嫌重大环境污染犯罪或者环境监管失职犯罪，需要追究刑事责任的，应将案件及时移送司法机关，而不能简单地以罚代刑了结案件;另一方面，要重视保护行政相对人的合法程序权益，执法人员在行使行政执法权时应依法持证上岗，实行严格的告知制度，切实保障行政相对人的陈述和申辩权，依法采集证据，做好行政检查的笔录工作，并规范相关文件，对每一起案件从提起、立案调查、裁决、执行直到归档，都应依法进行，切实做到依法办案、按程序办案、规范办案。

五、完善公众参与制度

(一)开展绿色产业法制宣传教育

随着人们环保意识的提高，工业文明向生态文明的过渡，绿色产业必定是未来产业发展的主流。对此，我们必须要有清醒的认识。我们要从中国人均占有资源水平低、生态环境破坏情况严重的实际出发，深刻认识绿色产业与国民经济可持续发展的重大意义。企业应当通过教育和培训，不断向员工灌输绿色理念和绿色价值观，加强绿色管理，树立绿色企业文化，努力实现企业的绿色化。通过多种渠道和多种形式，加大对绿色产业的宣传，提倡绿色生活方式，增强人们的绿色意识。各级政府和有关部门要充分认识绿色产业的法制建设的重要性和紧迫性，各级领导干部要强化法制观念，高度重视、切实加强绿色产业的法制宣传教育工作。通过学校教育、新闻媒体等，认真宣传绿色产业政策法规，以及相关的文物保护法、环境保护法、森林法等法律法规，提高社会各界对绿色产业法的认识，增强人们的绿色产业法律观，使之在日常生活中能有学法、懂法、守法、用法的自觉性。

(二)构建具体的公众参与法律保障制度

为使公众参与绿色产业监督管理的法律制度更加具体化、制度化，应当从以下几个方来实现:

第一，完善环境信息披露制度。我国环境法中虽规定了污染事故通报、环境质量状况年度公报及空气质量周报等制度，地方政府还应明确规定公众有获取环保信息的权利，同时明确规定机关或单位有发布或提供环境信息的义务。

第二，构建环境保护咨询制度。由于环境保护咨询是一项行政行为，依据行政法治原则，立法机关应建立起完备的环境保护咨询的义务主体、范围、程序。所以地方政府应构建环境保护咨询制度，明确环境保护咨询的义务主体、范围、程序。

第三，制定环境保护社团制度。目前，我国群众性的环保运动尚未形成规模或规模较小，声势不大。因此，东北地方政府有必要尽快制定有关非政府环保社会团体制度。首先要建立健全民间环保团体参与环境与发展管理的机制和程序。其次通过地方法规，使民间环保团体的建立和活动规范化、制度化和法定化，以逐步将环保群众运动规范化和制度化。

【注释】

[1]资料来源: 2000－2010《辽宁统计年鉴》、《吉林统计年鉴》、《黑龙江统计年鉴》。

[2]刘志彪，中国产业结构演变与经济增长，南京社会科学，2002，1.