东北老工业基地相关财税政策措施存在的主要问题

第二节　东北老工业基地相关财税政策措施存在的主要问题

一、财政投入方面存在诸多问题

财政投入力度有待进一步加强。尽管相关财政投入在逐年增加，但与发展绿色经济的要求相比依然有很大差距。对发展绿色经济产业的投入不应仅停留在政府出资建设几个示范点或完成若干技改项目上，而应该建立独立的发展绿色经济的专项基金。截至目前，国家尚未建立绿色经济发展的专项资金或基金，没有建立长期、稳定的财政投入机制。相关绿色经济产业的投入分散在企业技改资金和高新技术发展创新项目资金中，而且，政府的直接投入只局限于研发和生产领域，在绿色经济产品销售、使用、服务、回收和信息传播等方面几乎是空白。

东北老工业基地发展绿色经济离不开政府的财政补贴，而我国对开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，但对相关企业的鼓励与支持效果甚微;对开展绿色经济的企业缺少价格补贴、亏损补贴等;对有利于绿色经济发展的企业没有实行税前还贷政策，不利于调动企业贷款发展绿色经济的积极性。

资源开采补偿机制尚未确立。由于中央政府尚未确立对资源开采的补偿机制，而且转移支付力度不够，使曾为国家发展做出突出贡献的资源型地区发展绿色经济的专项资金严重匮乏。东北老工业基地资源型城市有31座，占全国25%，是典型的资源型地区。由于不合理的开采方式和治理滞后，诱发了一系列矿山环境问题，而且有逐年加重的趋势，严重威胁着人民群众的生命和财产安全。由于对资源型城市社会保障专项转移支付力度不够，使大量下岗职工和失业人员的基本生活和最低生活难以保障。这明显有悖于资源补偿及资源破坏救济原则。结合东北老工业基地绿色经济发展的未来需要以及要求来看，财政投入力度还需要进一步加强。

二、财政体制问题

1994年以来，各地按照中央对省的分税制基本原则与模式，结合本地的实际情况，实施了对下级政府的分税制财政管理体制。但是，到目前为止，这一体制还不够健全，尤其在东北老工业基地体现更为显著，难以实现公共服务水平均等化的目标，省以下财政体制不规范等。

许多地方省以下财政管理体制没有按照分税制改革要求去规范，仍在很大程度上带有旧体制的痕迹。如有的实行包干体制，有的实行总额分成体制等。地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本级收入和上级财政补助收入稳定可靠、自收自支、自求平衡的分级财政管理体制。还有些地方存在层层集中财力的倾向，从而进一步加剧了基层财政的困难。一些地方省、市级政府集中财力过多，造成县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，这在很大程度上加剧了基层财政的困难。另外，各地虽然都采取了一些财力均衡措施，但是均衡方式不够规范，主观因素多，客观性、规范性不够，均衡的力度有限，各省辖区内的地区间财力差异依然较大，影响了政府职能的发挥。

从绿色经济发展的角度看，现行分税制所形成的基层政府财政困难问题，也在一定程度上造成了东北地方政府对污染企业的保护、环境政策的执行不力等问题。具体表现为:一是在基层政府财政困难的情况下，要求政府去关闭那些污染严重但却是地方重要财源的企业，或者要求政府不批准和引入环境污染企业，存在着相当大的难度;二是财政很难拿出大额的财政资金投入到环境治理项目上去，特别是一些财政困难的基层政府，这影响到东北地方的环境保护，导致污染得不到控制，形成一种恶性循环。

三、管理与绩效问题

在财政政策支持东北老工业基地绿色经济发展方面，尽管政策的效果明显，但在管理与绩效方面还有待提高。首先资金投入效率不高。相关资金存在挪用浪费现象，在建设过程中浪费严重，从而造成投入资金的实际效果大打折扣，形不成应有的规模。其次一些地方存在资金购置的设施闲置现象。近年来，一些节能减排治理设施不能正常运转，未能发挥其应有的处理效果，从而影响了资金使用效率。

此外，财政政策通过市场化机制的激励和引导不足。在绿色经济发展方面，财政政策不仅需要从自身的投入和税收政策方面发挥调节作用，更重要的是能够通过财政政策引导有关绿色经济发展的市场机制的形成。例如，通过财政投入来引导社会资金的投入，通过财政投入形成完善的碳排放权交易机制和市场等。但从目前来看，东北地区尚缺乏以市场机制为主的绿色经济发展相关基金和担保机制，没有形成以市场为导向、企业为主体、政策作支撑的节能技术创新体系，也没有形成较为完善的节能服务市场，这些问题影响了财政政策的杠杆作用效果的发挥。

四、税收政策体系不完善

(一)专门生态税税种缺乏

到目前为止，我国还没有真正意义上的生态税种。现行税制涉及生态及环境保护的税种少，由于缺乏与绿色经济发展直接相关的环境税税种(包括针对二氧化硫等污染物排放和二氧化碳排放的专门税种)，环境税收体系未能建立，导致这些既能实现环境保护又能实现节能目标的税收调节作用难以发挥，难以制约高耗能行业的过快发展，也难以形成专门的用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收在环境保护方面的作用。开征生态税既是完善生态税制的需要，也可以缓解东北老工业基地环保资金严重不足的压力。

(二)相关税种对东北老工业基地发展绿色经济的支持力度有待加强

税收在调控能源价格方面的作用尚未充分发挥，相关税种的制度设计还存在着一定的不完善之处。

1.资源税征税范围狭窄

我国目前只对矿产品和盐征资源税，而对地下水、森林、草场等稀缺资源却不征税，不符合当今世界资源税的趋势和走向，不利于对东北地区上述非税资源的有效保护。现行资源税计税依据是自用量和销售数量，而不是开采数量，这在一定程度上造成了企业对资源的过度开采，加剧了东北老工业基地资源浪费的情况，使税收在资源开采环节提高资源综合开发和回收利用方面的作用无法有效发挥。消费税尚未能将一些不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围。消费税只对能源消费中的石油产品予以征收，而没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围，而且对机动车的税收政策表现为购置环节的税负重，保有环节的税负轻。同时，在车船税中对于大排量机动车的税负还有待进一步的提高。在非节能建筑方面，目前在有关的房地产税收方面还缺乏“惩罚性”的税收政策，体现不出与节能建筑之间的差别。由于化肥、农药对农业土壤造成严重污染，对东北老工业基地有限的耕地资源保护起到破坏作用，因此，对其征收消费税，限制其过度使用也是必要的。

2.企业所得税政策对绿色经济的调控力度有待加大。

(1)企业所得税政策对绿色经济的调控力度有待加大。

企业所得税作为一个具有重要调控作用的税种，相对于我国环境保护和资源节约的总体发展要求，在调控力度上仍然不足。例如:从环境保护看，企业所得税只是对于部分环保设备和环保项目给予优惠，优惠范围相对较窄，对企业在环境保护方面的行为助推和激励作用不够明显;企业所得税只对企业购置和使用节能环保设备给予一定的优惠，而对于生产节能环保设备的企业缺乏相应的激励政策措施。因此，有必要加大企业所得税在绿色经济发展方面的政策调控。

(2)相关政策设计不合理，企业难以真正获得好处。

现行企业所得税有关绿色经济方面的政策，在政策设计上还显得较为粗糙，不利于优惠政策作用的发挥，具体表现为现行优惠政策的范围不合理，企业部分节能减排项目难以获得优惠。例如，能够享受环境保护、节能节水项目企业所得税优惠政策的范围为公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等，但企业自建为自身服务的污水处理厂、垃圾处理站等节能环保项目并未列入优惠范围，这显然不利于提高企业节能减排、治污环保的积极性。再如，现行企业所得税有关资源综合利用的优惠政策针对的是企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产非国家限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，但对于企业自产自用的“资源综合利用产品”，由于没有对外销售，享受不到优惠政策，显然有失公平。

(3)相关优惠政策的配套措施有待完善。

仅仅在《企业所得税法》和《企业所得税法实施条例》中制订有关促进节能、节水、资源综合利用和环境保护等方面的优惠政策还不够，为了保证政策的顺利实施，还需要制订相应的配套政策和措施。一是优惠政策目录有待完善。对于环境保护、节能节水专用项目和设备，以及资源综合利用等方面的政策优惠，都制订有相应的优惠政策目录，而这些目录存在一些不合理之处。例如，一些应该享受优惠的内容没有纳入;现行专用设备目录没有考虑企业购置设备后的使用效果情况，税务部门也对专用设备的判定，特别是进口设备的认定归属存在难度。因而需要根据实际情况进行及时补充和修订。二是相关配套政策措施出台不及时。例如，《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录(试行)》的出台时间是2009年12月31日，这距新企业所得税法的实施已经有2年时间，企业自产自用的“资源综合利用产品”并没有享受到企业所得税优惠政策。而对于节能服务产业的企业所得税政策，目前尚未出台具体操作规定。

(三)针对东北老工业基地绿色经济发展的税收优惠缺乏

东北地区作为以资源开采、重工业制造为支柱的重工业基地，生产粗放、污染严重、资源消耗大。发展绿色经济面临着生态环境恢复治理难、节能减排压力大、矿产资源综合回收利用率低等一系列难题。国内外的经验表明，资源型工业基地发展绿色经济离不开中央政府的税收支持。然而，我国不仅现行税制体系中缺乏对发展绿色经济的优惠政策，而且支持东北老工业基地振兴的税收优惠措施中对其发展绿色经济问题也未予以考虑，对老工业基地保护生态环境、节约利用资源、减排降耗、回收再利用、无污染产品的生产等行为缺乏应有的税收支持，严重影响了税收在促进绿色经济发展方面作用的有效发挥。

东北地区有关绿色经济的税收优惠政策缺乏系统性和规范性，较为零散，而且大多以补充规定或通知的形式出现，这样做虽然较易体现税收政策的灵活性，但显然缺乏系统性，也不够规范，缺乏有效的法律保证。