第四节东北老工业基地财税政策

第四节　东北老工业基地财税政策 支持绿色经济发展的思路

根据深入贯彻落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求，遵循东北老工业基地的实际情况有步骤地制定和实施支持绿色经济发展的财税政策，以增强东北地区经济的可持续发展能力，促进环境与资源保护，推动生态文明建设。

一、加大对东北发展绿色经济的财政投入力度

(一)实施政府财政绿色投资政策

为了控制环境污染和生态破坏，改善环境质量，就必须有充足的资金投入。东北地区各级政府应该加大对绿色经济发展的预算投入增加绿色产业项目投资比重，将与之相关的重点项目，包括节能减排、清洁能源开发、技术创新等方面，纳入地方经济发展计划，逐年加大财政投入，提高支持绿色经济发展的政策保障能力。有利于发展绿色经济，实现东北老工业基地的可持续发展。

地方政府应增加投入，促进有利于绿色经济发展的配套公共设施建设，例如，大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等。由于以上公共设施建设的承建企业经济负担较重，所以政府通过投资性的支出，既可以为企业创造公平的竞争环境，同时也可以调动企业建设绿色经济的积极性。此外，对污染治理!废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发等公用性事业，政府也应加大投入力度。一是支持绿色产业相关技术的研发工作。如绿色设计技术、资源节约和替代技术、固体废物处理技术，特别是降低再利用成本的技术等，以弥补追求短期利润最大化的企业对绿色技术研发投入的不足。二是通过有效的激励手段，促进相关科技研发成果的推广，以使科学技术转化为生产力，促进经济发展。如财政预算中每年可划拨一定专项资金对施行科技转化的地区和企业给予财政支持。三是对于跨地区的绿色产业项目应在每年的财政预算当中给予一定的资金扶持。例如预算资金可以通过贷款贴息的方式鼓励跨地区的生态产业链的建立，也可以通过财政奖励的手段来促进跨地区合作。

(二)实施绿色产业补贴，促进社会资本绿色产业投资

根据各类财政政策的性质和特点，结合绿色经济发展不同领域的需要，综合运用财政预算投入、设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，最大限度地发挥财政投入的效益。在转移性支出方面，主要涉及到财政补贴。例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、可再生能源上网电价补贴等。目前，许多发达国家在发展绿色产业过程中，都通过财政补贴对于相关企业予以支持。如美国国家环保局从1978年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%－90%;德国对于兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴;日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定，修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴等。而目前我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，这对相关企业的鼓励与支持效果甚微。所以，建议东北老工业基地各级政府重点在绿色建筑、绿色交通、新能源、机电设备再制造、废旧物资再利用方面，加大补贴力度，迅速扭转绿色产业投资不足的形势，促进社会资本投资绿色产业。

(三)充分调动社会投入

发展绿色经济，单纯依靠财政投入远远不够。财政投入政策应注重与金融政策、银行信贷等方面的配合，通过加大财政贴息的支持力度，引导银行调整信贷方向，扩大贷款规模，给予优惠利率贷款，根据项目要求适当延长贷款期限，从而更多地为绿色经济发展拓宽融资渠道，吸引企业和其他社会投资，使财政资金真正起到引导调控的作用。

(四)实施政府绿色购买制度政策，提高政府绿色产品采购比例

在政府采购中，继续扩大绿色政府采购的范围和比重。随着我国政府采购规模的不断扩大，节能环保产品在政府采购中的比重也有所增加。为了增强节能环保政府采购的效果，有必要进一步扩大节能环保政府采购范围，增加节能环保产品采购占政府采购规模的比重;并继续完善细化“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”，扩大品种，把相关绿色产品、环保设备、新能源设备都纳入政府采购范围。在购买性支出的消费性支出方面，政府可制定相关的采购政策来促使绿色产业发展。

借鉴国际经验，东北地方政府可通过政府的绿色购买行为，优先采购具有绿色消费性支出方面要积极实施政府绿色购买行为，建议在地方政府采购政策中确定购买绿色产品的法定比例，推动政府绿色采购行为。规定各级政府机构优先采购具有绿色标志的、通过IS014000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品，引导整个社会的生产和消费，从而促进绿色的发展。设立绿色产业发展目录或者评定绿色企业，环保等有关部门评审“环保企业标志”“绿色产品标志”，对于“环保企业标志”、“绿色产品标志”的产品可实行优质优价。

此外，各级地方政府要认真贯彻执行《政府采购法》，要加大对政府采购预算管理的宣传力度，提高各级各部门对编制政府采购预算的认识，确保政府采购预算编制的顺利推行，高质量地完成政府采购预算编制任务;健全制度，完善政府采购财务管理体系，保证政府采购资金的及时支付，促进整个政府采购工作规范有序地发展，同时，还要推进政府采购预算的公开、透明，使其在阳光下接受广大公众的监督，避免价高、灰色采购。

二、推进税收制度创新

(一)加快推进资源税改革

1.调整计征办法。可以考虑采用从价与从量计征相结合的办法，对市场价值高，价格变化大的矿产品，如原油、煤炭、天然气和金属矿产品等，按销售收入实行从价计征。对从量定额征收的应税资源的计税数量由销售或使用数量改为实际开采或生产数量，而对是否已经销售或使用则不予考虑。通过提高税负、运用差别税率以及按开采数量征税，强化国家对自然资源的保护与管理，防止资源的乱采滥用。

2.适度提高资源税税率。要在现有政策基础上，进一步提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产品的资源税税负，并结合能源产品价格调整和收费制度改革，理顺能源产品的价格形成机制。对非再生性、稀缺性资源课以重税，并实行累进课征制。即将资源的使用量划分档次，不同的档次使用不同的税率，税率逐级跳跃式增加。

3.资源税费制度综合改革。资源补偿费和矿区使用费等各种资源收费在性质和作用上与资源税并无差别，应适时进行资源税费制度改革，将各种资源收费并入资源税。将城镇土地使用税和土地增值税等有关税种合并到资源税中，统一进行管理，提高城镇土地使用税税额。

4.扩大征收范围。应将水资源、森林资源、草场资源和土地资源纳入征税范围，以解决东北老工业基地日益突出的水资源短缺、森林、草场资源的生态破坏以及土地资源浪费问题。

2007年起财政部就开始着手研究资源税的改革，2010年6月1日开始在新疆进行了原油、天然气资源税的改革试点，同年12月1日，又将新疆资源税改革方案扩大到西部内蒙古、甘肃等12个省区，下一步要在全国推广。同时，资源税作为共享税种，在收入分配上还会进一步向基层政府倾斜。

(二)消费税政策的调整

消费税是在增值税普遍征收基础上实施特殊调节的税种。随着增值税扩围和逐步取消营业税，运用消费税延续原有营业税对高消费娱乐活动进行特殊调节，不仅是改革前后税制衔接的必由之举，也是正确引导社会消费、促进服务业健康发展的有效手段，有必要将消费税征收范围由特殊商品消费领域向高端服务消费领域拓展。同时，适应消费品升级换代不断加速、一些高端消费品向普通消费品转变以及节约能源资源的要求日益迫切等趋势，适当调整部分消费品的税目和税率。根据不同产品的环境友好程度，设计差别税率以鼓励清洁环保产品的使用。比如，对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加，利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油，或提高征税额;将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，特别是，应将煤炭这一主要能源消费主体以及其他一些容易给环境带来污染的消费品纳入征税范围，增强其环境保护的效果;适当提高现行成品油及其他高耗能产品的税率，如提高大排气量轿车的消费税税率;适当降低低排气量汽车、摩托车税率，对符合一定节能标准的节能产品给予一定程度的消费税优惠。

(三)开征环境税

东北老工业基地是“新中国工业摇篮”，石油、煤炭、钢铁等工业为中国工业化进程提供了动力，但长期以来由于缺乏治理资金，只开发不治理，出现了大批资源枯竭型城市，大气和水也遭到了严重污染。开征环境税并由地方政府征收管理，使生态环境保护与治理的资金来源有所保证，增强税收对节约资源和保护环境的宏观调控功能，最终取得经济和生态环境“双赢”的效应。

环境税是指对废气、废水、固体废弃物等各种污染物排放或对二氧化碳排放征收的专门税种。目前的税制中尚缺乏直接针对环境污染和生态破坏所征收的独立环境税税种，只有部分与生态环境保护间接相关的税种和税收政策。从构建完善的环境税制的角度看，东北老工业基地环境税收制度的构建和完善应采用以下的改革思路:一是引入新的税种，二是重构现有的税种，三是完善与环境相关的税收政策。

1.开征排污税

污染排放税的课税对象是直接污染环境的行为和在消费过程中造成环境污染的产品。考虑到我国的实际情况，排污税征收的主要范围在城市，其次是农村的乡镇企业。在税基选择上，可采取污染物的排放浓度和数量双重标准。在税率设计上，不宜按“全成本”定价，防止税率过高而造成生产抑制，导致社会为过分清洁而付出过大代价，最适宜税率应等于资源配置下每单位污染物造成的边际污染成本，在实践中可采用弹性税率，根据环境整治的边际成本变化，合理调整税率，同时对不同地区、不同部门、不同污染程度的企业实行差别税率。

2.开征二氧化硫税

我国目前没有开征与污染物排放直接相关的环境税，如硫税、氮税、污水税等。由于主要污染物排放实际上是通过相关的排污收费制度来发挥调节作用，而排污费尚存在诸多问题，导致环境税收不能在国内大气污染和水污染等主要污染治理问题上发挥应有的作用。在全球应对气候变化的大背景下，对二氧化碳排放征收碳税也成为环境税收体系中的一个重要组成部分，我国目前也缺乏直接针对二氧化碳征收的税种。独立环境税的缺位，导致了我国环境经济政策存在着制度性缺失，限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，同时也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。

消费如汽油、柴油、碳等会产生有害环境的有毒气体，根据这些产品中有害物质的含量对其销售开征二氧化硫税或二氧化碳税。另外，东北地区冬季需要燃煤取暖，而燃用煤炭会产生大量硫化物污染空气。在东北老工业基地试行征收二氧化硫税，用所得的税款对电、天然气等绿色能源给予价格补贴，从而引导消费者更多的使用绿色能源采暖，减少冬季燃煤取暖造成的污染，减少二氧化硫的排放量。

3.开征垃圾税

随着城镇化建设进程的加快，城市垃圾已经成为现代城市的一个日益突出且不可忽视的问题。可以借鉴国外的成功经验，在东北工业基地根据垃圾的重量开征垃圾税，同时根据垃圾的类别制定差别税率，对可回收垃圾采取低税率，对不可回收垃圾采取高税率，促使居民自觉地对垃圾进行分类，降低垃圾处理的成本，提高工作效率。

(四)东北地区发展绿色经济的税收优惠政策

作为资源型地区和重工业基地，与其他地区相比，东北老工业基地发展绿色经济面临着经济落后、资金缺口大等问题，在完善上述财税政策的基础上，还需要中央出台一系列特殊的税收扶持政策予以支持。

1.对环境友好型产品生产企业实行所得税优惠。降低环境友好型产品生产企业所得税税率，以吸引外资和民营资本投资，鼓励环保产业的发展。扶持高新技术企业的发展，延长高新技术企业享受减免所得税的优惠期限。

2.给予税收优惠鼓励设备更新和技术改造。鼓励企业投资节能项目，对能够取得明显经济效益和社会效益的节能项目，企业技术改造引进的节能设备、测试仪器仪表等可以实行税前加计扣除、加速折旧等办法，降低企业所得税负担。如果是进口的可以给予进口环节关税和增值税的减免等优惠。

3.调整有利于促进再生资源回收利用的税收优惠政策。加大对再生资源回收利用技术研发费用的税前扣除比例;对生产再生资源回收利用设备的企业及再生资源回收利用企业可以实行加速折旧法计提折旧;对购置相关设备，可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税税收优惠;对再生资源回收利用的企业减免所得税;对回收本企业所生产的废旧产品应给予一定比例的所得税优惠，鼓励企业回收再利用本厂生产的废旧电器、汽车、产品包装物等，建立循环经济链条;对废品回收站，给予一定的营业税优惠，支持废品回收业的发展。

4.制定鼓励低油耗、小排量车辆的税收政策。低油耗、小排量车辆作为一种节能环保产品，要经过设计、生产、销售、消费、报废的产品生命流程。在产品开发设计阶段，对企业与技术提供商实行税收减免或补贴，对节能生产设备实行加速折旧政策，对产品生产企业降低所得税税率，对流通企业实施增值税减免，对消费者免收此类商品消费税。对专门回收此类商品的企业，在其营业之初，减免所得税。

5.给予企业清洁生产税收优惠。为达到保护环境、提高资源利用率、实现清洁生产的目的不能仅仅使用行政手段来限制，更主要的是运用经济手段，特别是税收手段。如税收优惠，建立激励机制，用经济利益引导经济个体的行为。对生产企业新上马的无污染和少污染的项目，允许加速折旧;对企业发生的必要防污费用，准许事后进入生产成本，或在税前列支，或者允许事前提取一定的环境保护准备金;对企业从境外购买的环保设备及能够大幅度节省能源消耗量的生产设备，给予一定比例的关税优惠。

(五)建立支持绿色经济发展财税政策的绩效评价制度

一是建立相关财政投入政策的绩效评价制度，包括规范的财政投入绩效考评办法、考评工作规程等;二是建立税式支出制度，加强相关税收激励政策管理。为了能够掌握税收优惠的政策效果，可以尝试将对相关税收优惠政策作为税式支出制度改革的试点;三是建立相关政府采购的绩效评价制度，全面地对政府采购进行评价。

(六)建立绿色产业的税收法律体系;

1.推进绿色产业的税收法律体系建设

加快有关促进绿色产业发展的税收方面的立法步伐，提高促进绿色产业发展的税收法律的权威性，并创造条件尽快对促进绿色产业发展的税收优惠实施单独立法。我国目前现行的促进绿色产业发展的税收法律的层次较低，权威性差，难以发挥税收的调节作用。因此应对一些已经相对成熟的条例、法规通过必要的程序使之上升到法律层次。同时国家在完善促进绿色产业发展的税收政策时，应由国务院单独制定一个特别优惠法案，把散见各处的促进绿色产业的税收政策集中在其中，统一颁布执行。另外从长远角度考虑，国家应制订完善促进绿色产业发展的全面性的法律《促进绿色产业发展基本法》，从总体上考虑促进绿色产业发展的财政政策。

2.赋予地方适度的促进绿色产业发展的税收立法权

长期以来地方政府迫于单一的税收立法体制，在日益严重的生态环境的压力下，为了发展本地经济，通过对需要支持的项目实行税收先征后返、列收列支、专项返回或给予财政补贴等自行制定的“土政策”替代税收优惠，导致了地区间的恶性税收竞争，也动摇了中央立法的权威性。为了促使中央和地方经济协调发展，应赋予地方一定限度的税收立法权。东北老工业基地地方政府应根据绿色产业重点发展领域，在不同时期相选择切合本地区人才结构、资源状况的重点绿色产业项目和税收政策手段，进行政策扶持范围和重心的动态调适。这样使促进绿色产业发展的税收优惠政策与中央和地方的发展战略紧密结合，有条不紊地实现东北老工业基地的可持续发展。