加大财税政策对经济发展的支持力度

10.2　加大财税政策对经济发展的支持力度

10.2.1　实现经济增长与扩大就业的良性互动

把加快发展作为解决就业问题的根本措施，把创造更多的就业机会作为重要目标，对有利于促进就业的产业、行业及经济形式的发展从中央到地方予以统筹规划，并利用财税政策鼓励各地根据当地的客观实际和发展特点进行长远设计，发展特色经济，实现经济增长与就业增加相互促进的良性发展趋势。

10.2.1.1　继续保持经济的持续稳定增长

就业增长取决于经济增长和就业弹性。在就业弹性一定的情况下，经济增长则具有决定性的作用。经济增长率越高，提供的就业岗位就越多;相反，若经济不景气或衰退，增长率就会下降甚至出现负增长，这样不仅会减少新的就业岗位，还会造成大量在岗职工的下岗和失业，这会使本来就很严峻的就业形势更加严峻。因此，确保适度的经济增长速度，增加国民经济总量对就业需求的拉动，对缓解我国就业再就业问题具有决定作用。我国自1998年开始实施积极财政政策以来，通过财政政策的乘数效应，对经济快速增长及社会就业量的提高起到了积极的促进作用。7年来每年拉动GDP增长1.5～2个百分点，每年创造就业岗位200多万个。根据我国当前的就业再就业状况，总量过剩型失业仍然是劳动力供求矛盾的主要方面。所以，积极财政政策向稳健财政政策转化过程中，促进经济增长，从而保证国民经济有一个较高的增长速度来拉动劳动力需求仍是其主要方面，但要注意调整资金投向。一是扩大多元化投资。政府既可以通过增发国债等方式直接扩大公共投资，也可以财政贴息的方式支持非政府部门对基础产业和基础设施的投资，还可以采取税收政策优惠、加速折旧等方式引导企业和个人扩大生产性投资，促进就业岗位的增加。二是扩大城乡国内消费需求，促进生产和就业规模的扩张。我国目前就业再就业状况在一定程度上是消费不足，尤其是农村消费不足导致经济增长乏力所致。因此要借社会主义新农村建设的契机，加大财政对农村的投入力度，完善农村社会保障，努力增加城乡居民特别是农民的货币收入，缩小城乡差距，促进生产和就业规模的扩大。三是积极扩大出口，大力发展外向型经济，为我国劳动力在国外市场上寻找更广泛的就业机会。另外，政府在着力促进经济增长的同时，还要努力提高经济增长的就业弹性，以增加国民经济的就业量。

近年来，山东省积极实施科教兴鲁、经济国际化、城市化和可持续发展四大战略，使国民经济保持了持续快速健康发展。国民经济年均增长11%以上，依靠经济增长的拉动，保证了全省每年新增80万个就业岗位。2003年全省实现国内生产总值12430亿元，同比增长13.7%，2004年实现国内生产总值15490.7亿元，经济增长对就业的拉动作用进一步增强。从理论上讲，经济增长存在着两种模式:一种是就业机会增加的经济增长，即强调GDP增长对就业的带动;另一种是失业型的经济增长，即高增长低就业。从山东目前GDP增长与就业状况来看，今后处理经济增长与就业的关系，必须选择前一种，只有就业机会增加的经济增长才有现实意义和价值。因为只有给就业再就业人员创造就业机会，才能从根本上解决他们的生活问题，才能从宏观上使经济社会可持续发展，而财税政策应服从或服务于这一根本目标，即通过财税政策促进经济增长，而以持续的经济增长稳定和创造更多的就业再就业机会。

10.2.1.2　促进外向型经济发展

(1)鼓励出口加工业的发展。坚持外向型经济发展战略，利用出口加工业创造更多的就业机会，是我国实现就业外向型分流的有利选择。所以，国家应运用财政政策和税收政策鼓励发展出口加工业。比如，在出口退税政策方面，应进一步完善出口退税机制，加快增值税由生产型向消费型转型，解决对出口商品的退税不彻底问题，提高我国出口商品的国际竞争力。同时，应根据实际情况适度利用出口税率结构，适当提高部分企业出口退税率，尤其要提高劳动密集型产品的出口退税率，支持国内劳动密集型企业出口产品的生产，发挥其解决就业问题的优势，从而改善国内劳动力市场的就业紧张状况;鼓励中小企业出口，在出口退税上，应不分企业类型，采用统一方法计算退税;同时，应对不同规模出口企业采取一视同仁的出口退税管理办法。山东省对外开放起步较晚，相比江苏、浙江、广东三省出口额(单位:亿美元)一直较低:2000年，江苏、浙江、广东三省的出口额分别为257.7、194.4、919.2，山东为155.3;2001年，三省出口额分别为288.8、229.8、954.2，山东为181.3;2002年，三省出口额分别为384.8、294、1184.7，山东为211.2。另外，山东在劳动密集型制造业上有优势，但是劳动密集型产品是粗放型的，产品加工程度低，附加值小，质量低，入世后随着经济全球化深度和广度的发展，劳动密集型企业将面临越来越激励的国际劳动力市场竞争，为了应对竞争，制造业必须逐步从劳动密集型企业向技术密集型企业转移，有先进技术创新，有独立知识产权，主导行业技术标准，是企业核心竞争力之所在。

(2)积极促进招商引资。目前，我国已成为世界吸引外商投资的第一大国，进一步扩大招商引资规模，有助于增加就业岗位。据不完全统计，近年来40%的新增就业岗位是由外商投资企业提供的，外商投资企业直接雇用的员工高达670多万人，这还不包括外商投资企业在我国创造的间接就业岗位。据统计，外商投资每增加1亿美元，会相应增加10.8万人就业。当然，我们也应该看到，我国劳动力资源丰富，成本低，是部分外商投资企业来华投资的一个很重要的原因，简单而繁重的体力或手工劳动，虽然扩大了就业量，但对我国劳动技术进步的影响是不利的。所以，在吸引外资方面，国家应从宏观考虑，如果从促进劳动就业的角度分析，鼓励外资的优惠政策应倾向于产品出口的外向型企业、技术先进的高新技术企业和市场补缺的互补型企业等，而且这种优惠政策应随着外资企业竞争中的市场就业内耗的产生而取消。山东利用外资起步较晚，但具备各种有利的软硬环境。根据2002年的一份随机抽取的山东144家外商投资企业调查问卷，征询外企对投资环境的看法。结果显示，外商对山东省投资环境的满意率高达90%，青岛、烟台、威海、济南和潍坊等5座城市被认同为较理想的投资城市。所以，当前应借招商引资这一大趋势，本着有利于本地企业发展和就业的原则，通过地方性优惠政策来加大外商的引进。

(3)扩大劳务输出。劳务输出也称服务出口，是以劳动力提供劳务的形式向国外或境外输出。国际经验表明，发展劳务输出，对就业压力的缓解大有益处。从国际社会来看，无论是发达国家，还是发展中国家，都存在对劳动力的现实需求和潜在需求，这就为我国进行国际劳务输出提供了有利条件。所以，为缓解就业压力，应积极向国外直接输出劳务，除传统劳务输出外，还可通过境外投资、工程承包、开辟新的劳务市场等途径拓宽就业渠道。各级政府可成立专门机构有组织地进行劳务输出，或由政府扶持企业“走出去”，带动劳务输出等。如，对从事各种劳务输出取得的收入，应在营业税和所得税方面给予不同程度的税收优惠。促使我国劳务输出形成开发国际市场的大产业，真正凸显我国劳动力资源的国际比较优势，这也有利于减轻国内的就业压力。山东省劳动力资源丰富，成本低，素质高，各类人才齐全，在国际劳务市场上有较大的竞争优势。2003年，山东省有组织的劳务输出达325万人。下一步应进一步利用好这一优势，加大政府对劳务输出的支持力度，通过各种财政补贴和税收优惠等形式使组织劳务输出的企业和个人得到实惠。

10.2.1.3　促进区域经济均衡发展

要运用财税政策，协调地区经济发展，减少区域差异引发的结构性失业。要进一步规范中央财政转移支付制度，有效发挥转移支付在缩小地区经济发展差异特别是在协调各地就业平衡中的作用。通过政府间的转移支付政策，可使全国各地的公共服务水平逐步趋于均衡，使社会成员不会因地域差异影响就业。在税收政策上，可给予落后地区中的一些重要产业部门和企业以投资抵免或加速折旧的优惠，提高资本积累能力，扩大生产，提供更多的就业岗位。对采掘业、矿产业这些利用自然资源较多，同时吸收劳动力较多的中西部地区的重点产业，给予减免资源税、增加增值税抵扣项目的优惠，以减轻其税收负担，增强吸纳就业的能力。

从山东来看，要立足于有效解决东中西部发展中存在的较大不平衡性，深入实施龙头带动、重点突破、促强扶弱的区域发展战略，提升东部地区发展水平，推动中部地区加速崛起，促进西部地区跨越式发展，形成东中西相互促进、优势互补、协调发展的新格局。

(1)财税政策要支持各地区发挥区域优势，发展特色产业，避免产业结构雷同，形成分工明确、重点突出、比较优势得到有效发挥的区域产业结构。积极探索建立区域良性互动的有效机制和互惠互利的协作机制，开展多种形式的经济、技术、人才合作，促进生产要素在区域间科学合理配置。

(2)财政要积极支持全省“一群一圈一带”的建设。要支持济南以承办十一届全运会为契机，搞好省城建设，发展省会经济，提高产业竞争力和综合实力，带动济南城市圈经济加快发展。支持青岛用好承办2008年奥运会水上比赛项目的机遇，加快基础设施建设，进一步提高国际化水平，强化龙头地位。加大“突破菏泽”的资金支持力度，重点搞好基础设施和园区建设，提高资源加工深度，培植优势产业，增强自身发展活力。

(3)努力促进欠发达地区发展，加大省级财政转移支付力度，把全省农村社会事业和基础设施建设的重点转向西部地区。由于自然条件、历史发展、开放程度及其他政策性因素的影响，山东的经济发展很不平衡，“东高西低、东快西慢”的现象比较严重，东西地区的差距比较大。“东部”沿海县市的经济和财政状况大都不错，如位于前10名的威海市的荣成市、文登市，东营市的东营区，烟台市的芝罘区，烟台市的龙口市等大部分是在东中部经济发达地区。而西部大部分县市经济和财政状况较差。如位于后10名的滨州市的阳信县，枣庄市的山亭区，菏泽市的定陶县、东明县、巨野县、成武县、郓城县、单县、曹县、鄄城县等大多是鲁西北地区。省内较为富裕的县财政除了能保证基层政权的有效运转，还能进行较大规模的经济建设、社会福利发放和增加就业等支出。而贫困县由于财政缺口大，连公务员、中小学教师的工资都不能做到及时足额发放，基层政权处于纯“吃饭财政”境地。所以，在大力发展西部经济，启动西部地区内部活力，发展本地优势产业，从宏观上为西部地区造血的同时，要加大省级财政对贫困县市的转移支付力度，为西部地区输血。这不仅有利于不发达的西部地区的经济发展与增加就业，而且经济发达地区也可由于区域经济趋于协调发展，产业结构和资源配置合理化而得到更多的发展机遇和发展环境，减少不发达地区劳动力的冲击，从而有利于这些地区协调的就业促进战略的实施。另外，应鼓励发达地区向欠发达地区合理转移产业，联合开发资源。

10.2.1.4　促进农村经济发展，就地消化农村剩余劳动力

为引导农村剩余劳动力合理有序流动或就地解决就业问题，减轻农村剩余劳动力无序转移对城镇下岗失业人员再就业所造成的压力。财税政策在促进农村经济发展上，要有利于农业产业化经营，对就地安置农村剩余劳动力的非农产业和乡镇企业给予财政补贴或减免税优惠，缩小城乡就业差别。具体来说:一是扩大农村内部的就业容量，凡是设在农村，直接方便农村劳动力进厂就业的加工企业，要实行税费减免优惠，引导社会资金投向农村;二是凡是从事对当地农产品进行深加工与精加工的项目，实行税费减免优惠，以刺激农产品的商品化和提高农产品的质量档次，提高农产品的附加值，促进发展农产品加工企业，推动农业产业化的进程，延长农业产业链;三是大力发展劳动密集型新兴特色农产品的生产，对就地安排农村劳动力，缓解城市就业压力，从事养殖、园艺、土特产、刺绣、编织等体现地方特色等手工艺品获得的收入，给予税收优惠;四是凡是为“三农”直接服务的项目，比如农业技术服务、农业生产资料服务、农村劳务输出服务、农村劳动力素质和技能的培训服务、农耕、病虫害防治等都要免税费;五是对乡镇企业要加大税收优惠力度，鼓励乡镇企业吸纳更多的农村剩余劳动力，以体现税收政策对吸纳较多劳动力的倾斜。

山东省是一个农业大省和人口大省，农村人口7043.6万人，占总人口的77.2%;其中农村劳动力3717.9万人，富余劳动力1000多万人，全省有4个市、47个县(市、区)人均耕地不到1亩，有2个市、37个县(市、区)人均耕地低于世界粮农组织确定的0.8亩的警戒线，这种人均土地资源占有量过低的状况严重制约着土地产出率和农业劳动生产率的提高，致使形成大量农村富余劳动力，为缓解农村富余劳动力转移造成的对城市就业的冲击，采取有效措施就地解决农村过剩劳动力的问题具有重要意义。根据山东省情，要就地消化这些剩余劳动力，必须发展农村经济，以此吸引农村劳动力返乡创业。

一是积极推进农业产业化。随着农村经济的发展，农民急需专业市场来实现产品的交换。比如，寿光市通过大力发展农业产业化，促进农产品规模经营，积极培育农产品专业市场的形成，以市场带动效应，促使大量劳动力从土地中解脱出来，实现劳动力的就地转移。位于市区的寿光蔬菜批发市场，目前有110个中介公司，个体从业者达1.2万人;高峰时期，有3000多辆各种车辆为客户服务，场内外共有装卸运输工人1万人;管理人员、专业技术人员、信息交流人员等各类专门人才的涌入，产业和人员的发展集中又带动了当地餐饮、电信、金融、医疗、旅店、文化教育、娱乐、农业生态旅游等第三产业的发展。因为包装的需要，还建立了附属的绳索、棚布、塑料等物资市场。二是发展新兴农业。就是要发展适应消费者生活质量，符合农业科技发展要求的新兴产业，如花卉业、有机农业、基因农业、海洋农业、微生物农业、信息农业等。三是培植支柱产业。就是要把山东的特色农业做大做强，扩大优质、高产、高效农业的生产规模，调整优化品种结构，提高农业产品质量。积极培植支柱产业有利于吸纳一批农村劳动力就业，带动一方农民致富。四是延长后续产业。就是围绕特色农业，大力发展农产品流通和加工种植业，提高农业产业化经营水平。通过积极培育多种形式的龙头企业，大力发展农民合作组织，强化农业社会化服务，充分挖掘农业内部转移农村劳动力的潜力。五是发展乡镇企业。乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的空间依然广阔，仍是今后农村劳动力转移就业的主渠道。当前关键要加快乡镇企业机制创新和技术创新，加快产业结构调整，逐步引导乡镇企业进入城市企业配套的劳动密集型的专业化生产工业领域，加大资本就业弹性大的建筑业、第三产业和农产品加工业的发展，培植大容量的农村劳动力就业新领域。今后要把商贸、交通运输、通讯、金融、保险等作为第三产业的发展重点，把农业服务产业化作为农村第三产业发展的重要内容，并开发农村房地产、旅游等新兴产业，吸纳农村劳动力，增加就业量。六是不断加强农业基础设施建设。借助社会主义新农村的建设，由政府投资带动民间投资，加大农业基础设施建设，改善农村投资环境，以吸引外来投资。

10.2.2　进一步优化经济结构

经济结构的优化调整，既能促进经济持续稳定的发展，又能扩大就业再就业机会。按照产业发展理论，第三产业吸纳劳动力的容量较大，而且投资少、见效快。发展第三产业，将第一产业和第二产业人口向第三产业转移是一个规律，也是解决我国就业再就业问题中农村剩余劳动力过多、工业企业失业严重的重要途径。当然，第三产业的发展也是建立在第一产业和第二产业良性发展基础之上的。从前面的分析我们可以看出，近年来，我国的经济发展速度很快，但经济发展与就业增长不太同步，就业增长弹性很低。其中的一个重要原因就是经济结构，特别是产业结构和所有制结构不合理对就业再就业形成的障碍。所以，下一步应运用税收政策调节产业结构和所有制结构，大力发展能够较多吸纳劳动力的第三产业和非公有制经济，以期创造更多的就业机会。

10.2.2.1　大力发展第三产业，提升经济增长的就业弹性

随着生产力的发展，从事第一、二产业的人口比重下降，从事第三产业的人口比重上升是一个必然的趋势。改革开放以来，我国第一、二产业从业人口的比例在逐年下降，第三产业从业人口的比例在逐年上升。2002～2004年三大产业从业人口比例为: 50∶21.4∶28.6，49.1∶21.6∶29.3，46.9∶22.5∶30.6。尽管如此，我国第三产业的就业人口比重大大低于发达国家第三产业就业人口比重60%～75%的水平，也明显低于发展中国家30%～45%的平均水平。2003年山东省三大产业从业人口比例分别为46.9∶26.2∶26.8，第三产业从业人口比例不仅低于与我省相近的浙江(33.5%)、江苏(31%)、广东(34.2%)，而且低于全国29.3%的平均水平，并且内部结构不尽合理。

我国的第三产业还很不发达，很多行业如金融、保险、咨询、信息、技术服务、社区服务等还处于刚刚起步的阶段，其吸纳劳动力就业的能力还有相当大的发展空间。所以，通过财税优惠政策，鼓励第三产业发展，将新增劳动力、城镇下岗失业人员和部分农村剩余劳动力的就业流向引导到第三产业，是一种正确的选择。近几年山东省大力宣传和鼓励发展第三产业的政策措施起到了一定的促进作用，但第三产业占GDP的比重仍然很低，2003年山东省劳动就业统计公报指出，第三产业发展不够快，第三产业结构由上年的13.2∶50.3∶36.5调整变化为12.1∶53.5∶34.4，第三产业比重下降2.1个百分点，2004年又下降到32%。其中一个重要原因，就是资金投入不足，2004年，广东省把63%的投资投向第三产业，江苏省把42%的投资投向第三产业，山东省这一投资比例只有36%。第三产业中有相当一部分行业，如社会服务业等的投资收益率太低，不具有投资诱惑力。另外，从目前来看，社区服务业、物业管理业、旅游业，是近年来新兴的第三产业，也是山东省安置下岗职工的重要渠道之一。所以，利用财政补贴、税收减免、投融资等财税政策对那些有劳动力需求、容纳就业较多而利润率较低的行业给予扶持，对促进就业具有重要的意义。

(1)可考虑在创业阶段给予财政全额贴息贷款、财政补贴、免税或减免一些地方性的费用等政策，降低其进入成本和创业风险，为这类企业的发展营造宽松环境。

(2)对第三产业可实行差别税率，使它们的利润率不致为负或接近平均利润率水平，以扶持其发展，这既可满足社会需求，又可缓解大量劳动力就业受到的冲击。差别税率的设计应以资金利润率和资金GDP产出率指标为参照，即如果某一竞争性行业资金利润率较低，甚至为负，但该行业资金的GDP产出率较高，也就是说人工成本较高，或是安排的就业较多，就应该通过税收政策加以扶持，以保证其资金利润率不致为负或不与平均利润率水平差距过大。而对于某些垄断利润较高的行业则规定较高的税率，以促进公平竞争。

(3)对零售业、餐饮业、社区服务业等给予政策扶持，在税收发票的最低营业额、注册资本、资质要求以及各类社会性缴费等方面降低进入门槛，放手让从事社区服务的民间资本进入。

(4)对从事就业介绍、劳动者岗位能力培训、对外劳务输出的中介机构给予税费减免和财政资金支持等，并促进和规范就业服务中介的行为。

10.2.2.2　大力发展非公有制经济

非公有制经济经营方式、决策机制灵活，面对市场风险有较强的规避和适应能力，在市场经济中有极强的生命力，发展空间巨大，而且能够吸纳更多的劳动力就业。改革开放20多年来，在国家一系列鼓励非公有制经济发展的政策措施的引导下，各种非公有制经济得到了较快发展，城镇就业人口中公有制经济和非公有制经济的比重发生了巨大变化，公有制经济就业比重逐步缩小，非公有制经济在创造就业岗位方面已占绝对优势。1978年我国城镇就业人员中，公有制单位占78.3%，非公有制单位就业比重21.7%，其中，个体从业者不到0.2%。到2003年，在全国2亿多人的城镇从业人员中，公有制单位从业者不到40%，非公有制单位就业达到60%，其中，个体、私营经济就业达20%。近年来，随着山东省非公有制经济的发展，非公有制经济已成为增加就业岗位的主要渠道，为山东省的就业增加作出了突出贡献。目前山东省个体、私营和外资等非公有制经济吸纳的就业人员已达565万人，占城镇全部从业人员的47.6%。为进一步发展民营经济，扶持个体工商户做大做强，全省积极响应中央号召，从政策上给予支持，从2003年起大幅度地提高了我省增值税和营业税的起征点，全省分别有24万个缴纳增值税和11万个缴纳营业税的民营企业和个体工商户因提高起征点而受益，每年将减轻3亿元的税收负担，从而有效地促进了民营经济的发展。从未来发展趋势来看，随着所有制结构的不断调整，公有制经济将主要集中在某些重点行业和关键领域，吸收的就业人员是有限的，而非公有经济吸纳就业的潜力很大。所以，从全省来看，解决就业问题，应认真研究如何通过发展非公有制经济创造更多的就业机会。各级政府应继续在制度上、政策上，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，如个体民营经济、外资、股份制等。如放宽非公有制经济市场准入标准，对非公有制企业实行国民待遇，努力创造各种所有制经济平等使用生产要素的环境，营造亲商、安商、富商的环境和氛围。引导非公有制企业进行体制创新，逐步转向公司制或股份合作制;积极支持非公有制高科技企业进入创业板市场，推动非公有制经济上规模、上档次、上水平;给予非公有制经济在初创阶段的税费减免等。

10.2.2.3　大力发展灵活就业

灵活就业也可叫做弹性就业、非正规就业，按照国际劳工组织对这一概念的定义，是指在规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位中就业。这些雇用单位一般包括三类形式:一是雇用很少工人的微型企业，通常是按照转包或分包协议，为正规部门提供一定数量的商品和服务，或者是主要面对低收入者的市场需求而提供的服务;二是家庭式的生产和服务单位，主要由家庭成员承担其生产活动，以家庭居住地或其他自行选择的地方为生产和工作场所，以获取报酬为主要目的，从事雇主指定的生产和服务工作;三是独立的个体劳动者，包括家庭帮工、清洁工、街头小贩、理发匠、擦鞋匠等等。灵活就业形式是相对于传统典型正规的全日制工作的就业形式而言的。从工作时间看，包括非全日制工作、临时性工作、季节性工作、小时工作;从工作场所看，包括微型企业就业、家庭就业和个人自谋职业。是一种不限时间、不限场所和不限收入的灵活的就业形式。

2002年，我国劳动和社会保障部《灵活多样就业形式问题研究》课题组将“灵活就业”界定为在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等几方面(至少是一方面)不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。目前，我国的灵活就业形式主要有:一是国有大中型企业雇用的临时工、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工等;二是通过“劳动组织”安置的就业者;三是政府出资雇用的灵活就业人员;四是自雇型就业者;五是在小型企业和微型企业就业的工资劳动者;六是独立服务型就业;七是由“社产”、“居产”安置的人员。许多研究我国就业问题的专家已经指出，灵活就业将是未来20多年我国解决就业问题的重要手段，灵活就业不仅是解决我国严重失业问题的必由之路，而且将是未来人们选择就业的发展趋势。据资料显示，我国国有企业下岗职工大部分进入了灵活就业的行列。在累计的2550万名国有企业下岗职工中，除去约700万名退休人员，估计约有1500万人在从事灵活就业。大量的进城务工的农民工也主要从事着灵活就业。由于灵活就业主要从事建筑业和第三产业，所以通过一定的财税政策激励第三产业的发展，能够带动灵活就业或非正规就业的发展。另外，要从政策上鼓励下岗失业人员改变就业观念，引导他们从事非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活就业方式，如可直接对从事灵活就业的下岗失业人员给予社会保险补贴等优惠政策，为下岗失业人员提供广阔的就业岗位，缓解目前困扰我国的就业压力。目前山东省已出台了相关补贴政策，规范和引导失业人员从事灵活就业。据统计，山东省服务业从业人员已达到1841万人。济南市也规定就业困难人员从事灵活就业后，申报就业并参加社会保险的，可从再就业资金中，按当地规定缴费比例给予60%的社会保险补贴，期限最长不超过3年。

10.2.3　积极发展中小企业

支持发展中小企业，发挥中小企业吸纳就业的主渠道作用。解决就业再就业问题必须大力发展中小企业。中小企业的发展不仅有利于国有企业下岗职工分流，而且还能为大量的农村剩余劳动力提供就业岗位。据统计资料分析，中小企业提供的就业岗位约占我国城镇就业总数的75%，是吸纳1978～1996年我国农业部门转换出来的2.3亿个劳动力的主要载体。全国工业部门1.5亿个劳动力中，就有1.1亿个在小企业就业(吴敬琏，2004)。我国绝大多数的中小企业是劳动密集型企业，符合我国劳动力资源丰富、资本相对稀缺的特点，为社会提供了大量的就业机会，已成为就业的主力军。中小企业的本质是指“不规模”企业。它包括:一是指那些不要求具有较大规模的企业;二是指尚处于向较大规模发展过程中的中小型企业。根据国家统计局的数据，我国中小企业吸纳了大量的劳动力就业机会，提供了约75%的城镇就业机会。中国企业联合会和中国企业家协会的《中国企业发展报告(2001)》中指出:我国中小企业以其占全部企业48.5%的资产创造了69.7%就业岗位，其重要原因之一就是中小企业创造一个就业岗位的成本比大企业要低得多。据分析，在我国创造一个就业岗位，大型企业需投资22万元，中型企业需投资12万元，小型企业只需投资8万元。小企业出于其规模的特点，使其在扩大就业方面发挥了大型企业难以发挥的作用。不仅我国，美国、欧洲等西方发达国家亦是如此。目前欧盟中小企业提供的就业岗位占欧盟非公职就业岗位的60%左右。

中外经济发展的实践表明，中小企业的健康发展是确保经济运行稳定，尤其是保障充分就业的前提。中小企业是就业的主要增长点。财税政策作为国家调控经济的重要手段，在支持中小企业发展方面不仅要定位于如何保护中小企业的生存，而且还应定位于如何支持符合国家产业政策的中小企业优先发展，因为只有中小企业的不断发展壮大以及良性发展，才能提供稳定的就业岗位和源源不断地新增更多就业岗位。这就需要财税政策手段应采用多种形式，以适应中小企业主体多元化、经营形式及经营范围多样化和经营水平不同的特点。具体来说:

(1)完善增值税。把增值税由生产型改为消费型，消除重复征税，降低企业税收负担。降低小规模纳税人的征收率，把工业企业和商业企业的征收率由现在的6%和4%分别降为4%和2%，以缩小增值税两类纳税人之间的税负差距。

(2)进一步提高流转税起征点。山东省现行增值税销售货物的起征点为2000～5000元;销售应税劳务的起征点为1500～3000元，按次纳税的起征点为每次(日)150～200元。营业税起征点按期纳税的为月营业额1000元，按次纳税的为每次(日)营业额100元。即使按最高起征点算，业主的收入在扣除房租、行政缴费、营业税、城建税等后也远低于1000元的全国城镇在职职工平均月工资，使其无法维持正常经营。所以，过低的税收起征点，不仅财政意义很小，降低了税收效率，更大的危害还在于扼杀了劳动者自主创业积极性。合理的起征点水平应是确保个体户在平均经营状况下能获得略高于在职职工平均月工资的收入。

(3)改革企业所得税。在统一内外资企业所得税的基础上，降低企业所得税税率，在统一的25%所得税税率的基础上，年应纳税所得额在30万元以下的中小企业，适用15%的优惠税率，年应纳税所得额在10万元以下的中小企业，可采用10%的税率。

(4)采用灵活多样的税收优惠形式。应通过包括减税、免税、加速折旧、增加费用扣除、允许亏损抵补、延期纳税、再投资退税、税收抵免等直接优惠和间接优惠相结合，以间接优惠为主的形式，促进中小企业技术进步，以未来的就业创造效应抵消短期的就业挤出效应。允许小企业投资者在企业所得税和个人所得税之间选择税种纳税。

(5)减轻中小企业的非税额外负担，对向中小企业提供信用担保、向中小企业提供贷款的等机构免征营业税，对向中小企业发展基金提供捐赠的企业和个人实施所得税优惠等。

10.2.4　支持城市化建设进程

加快城市化建设进程有助于促进城市服务业和基础设施建设的发展，增加就业机会。一是城市化建设可以促进社区服务业发展;二是城市化建设可带动餐饮业的发展;三是城市美化带动城市及周边旅游业的发展;四是大城市辐射加快周边城市建设。但在城市化进程中我们更应该关注和重视的是发展工业和非农产业的问题，重视这些产业可以为农民提供更多的收入和就业问题，使这些行业所能提供的就业迅速增加。这样，在现有城镇就业状况下，部分农村劳动力向城镇转移才能成为可能，二元经济向一元经济的转化才会成为可能，才能真正走上城市化道路。所以，调整社会结构、加快城市化进程是当前培育新的经济增长点，增加就业，促进经济协调发展的重要环节。

山东省城市化发展进程充分说明城市本身的集聚效益就有利于创造更多的就业机会，可以说城镇化与工业化的同步发展对于提供更多的就业机会是至关重要的。而我国长期存在的城乡经济二元化格局，严重阻碍着城乡之间资金、信息、人才等生产要素的合理流动和有效配置，导致农村经济滞后于城市经济发展，使农村大批劳动力闲置。近年来，山东省通过加大城镇基础设施建设投入，吸引工业企业向县城和小城镇集中，加快农村人口向城镇聚集，为农村劳动力转移拓展了空间。城市化建设需要一定的财力支持，所以，一方面财政部门应进一步加大对城市化建设的公共资金投入力度，搞好城市基础设施建设，发挥公共投资的乘数效应，吸引社会资金;另一方面要通过税收优惠政策吸引工业企业向小城镇集中。同时，应处理好财政部门与政府其他部门特别是国税、地税部门的关系，减少机构设置不合理带来的职能交叉重复、相互扯皮等问题，降低机构运行成本，在机构设置上保证城市化建设的健康发展。