加大工作力度

最近，国务院决定进一步完善农村义务教育经费保障机制改革，继续增加投入，提高农村义务教育经费保障水平，并逐步将免除学杂费的范围扩大到城市。这对于促进农村义务教育的巩固提高、促进教育公平、推动和谐社会建设具有重要的现实意义。对此，我们必须全面理解，准确把握，将国家这一惠民政策落实到位。

一、农村义务教育经费保障机制改革取得了显著成效，但在实施过程中也出现了一些新的困难和问题，需要对相关政策加以调整和完善

农村义务教育经费保障机制改革，是党中央、国务院做出的一项重大决策，是我国教育发展史上具有里程碑意义的重大举措。按照国家的统一部署，这项改革于2006年在我国西部地区率先启动，2007年在全国范围内全面铺开。通过两年的组织实施，农村义务教育经费保障机制改革取得了巨大成绩，农村教育发生了深刻变化，出现了前所未有的喜人局面，得到了广大农民的衷心拥护和社会各界的广泛赞誉。主要体现在以下几个方面：

将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，为农村中小学经费来源提供了制度性保障，从根本上解决了农村教育经费严重短缺的问题，为义务教育的持续、健康发展奠定了坚实的基础。大大减轻了农民的教育负担。中西部地区在免除农村中小学学杂费后，平均每生每年减负的数额为，小学140～180元，初中180～230元；同时享受免费教科书和寄宿生生活费补助政策的学生，减负数额更大。这为农村家庭减轻了不小的经济负担，从根本上解决了农村孩子因家庭困难而失学的问题，有力地促进了教育公平。明确了各级政府的责任。建立起了“分项目、按比例”的经费分担机制，从体制上解决了“投入不足、责任不清”这一长期困扰农村义务教育的问题。同时，大幅度增加了中央和省级财政分担的比重，摆脱了义务教育投入“以县为主”的状况。推动了财务管理体制变革。在县级普遍实行了“校财局管”新的管理模式，加强教育资金的集中统一管理，建立健全了农村中小学预算编制制度，促进了财务管理的科学化、规范化，保证了资金合理、安全、有效的运作，提高了学校管理水平。

但是，新机制在实施过程中，也遇到了一些新的困难和问题。

补助寄宿生生活费的政策落实不够理想。补助寄宿生生活费是“两免一补”政策的一个组成部分。中央在新机制的有关政策中明确规定，补助寄宿生生活费由地方承担，补助对象、标准及方式也由地方人民政府确定。虽然“一补”资金从总量上看较少，但由于政策目标不够清晰，出现层层下移的做法，多数省份将责任放到了市、县。因大多数县级财力薄弱，资金落实困难，造成补助范围小、标准低的状况。随着中小学布局调整工作的不断深入，寄宿制学校的数量和学生人数不断增加，如果寄宿制学生的生活问题解决不好，既不利于农村义务教育的健康发展，也不利于农村中小学生的成长发育。

免费教科书政策覆盖面较小。现行的免费教科书覆盖面，是根据2004年各地上报的贫困学生比例确定、从2005年春季学期开始执行的，年生均补助标准为小学70元、初中140元，与实际需求有一定的差距。同时，贫困生界定难度比较大，一些地方出现了轮流享受免费教科书的情况，而且与全部享受免除学杂费相比，形成较大的反差。

一些地方公用经费标准偏低。按照新机制的有关规定，各省补助公用经费标准是按照“一费制”中的公用经费标准测算的，由于一些省份制定的标准偏低，纳入新机制公用经费补助较少。有些省份所制定的公用经费标准幅度较大，中央仅按照低限标准补助，与实际需要差距较大。如河北省制定的中小学预算内公用经费标准为，小学15～60元，初中25～90元，但实际补助时分别仅按照15元和25元的低限标准补助，使学校难以正常运转。实际上不少地方的公用经费已经远远高于国家补助的标准，使得这一政策明显滞后。

校舍维修专项经费不足。中央确定的校舍单位面积改造成本，是参照企业折旧的办法确定的，中东部地区为每平方米300元，西部地区为400元，按照中央与地方5:5的比例配套。中央和省级资金总量能够基本满足校舍维修的需求。但是，由于校舍维修是与布局调整结合起来实施的，新建校舍面积往往要大于拆除的原危房面积，有些还要建成寄宿制学校，使校舍维修改造资金实际需求增加。上述问题如不及时加以解决，将会影响这项重大惠民政策的实际效果。

二、这次完善农村义务教育经费保障机制改革政策，内容丰富，覆盖面广，必须全面准确把握

这次完善义务教育经费保障机制，主要是扩大免费范围，提高保障水平，健全保障机制，包括以下几个方面：

进一步落实农村义务教育阶段家庭困难寄宿生的生活费补助政策。对中西部地区，参照各地现行政策和生活水平，中央出台农村义务教育阶段家庭困难寄宿生的生活费基本补助标准，从2007年秋季开始起执行。具体标准为，小学每生每天补助2元，初中每生每天补助3元，学生每年在校天数均按250天计算。享受寄宿生生活费学生的比例，由省教育、财政部门根据当地实际情况确定。所需资金中央按照5:5的比例分担，地方分担的部分，由省级财政负责统筹落实。各省可在中央确定的基本标准基础上调高标准，调高标准所需资金，由地方财政负责解决。对于东部地区，将根据其政策落实情况及财力状况等因素，由中央财政给予适当奖励。

将免费提供教科书的范围扩大到全部农村义务教育阶段学生。从2007年秋季学期开始，向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家规定的教科书，所需资金由中央财政承担。从2008年春季学期开始，免费提供地方课程的教科书，所需资金由地方财政承担。从2008年春季学期开始，中央财政进一步提高国家课程免费教科书的补助标准，小学由70元提高到90元，初中由140元提高到180元；同时建立部分科目免费教科书的循环使用制度。为保证循环使用教科书的质量，中央财政每年按照循环使用教科书款的一定比例安排资金，用于循环教科书的补充更新。

提高中西部地区部分省份农村义务教育阶段的生均公用经费基本标准，提前落实国家基准定额。加大对中西部地区农村义务教育阶段中小学公用经费的保障力度，从2007年秋季学期开始，对中西部地区农村义务教育阶段中小学的生均公用经费省定基本标准，小学低于150元或初中低于250元的省份，分别提高到150元和250元。2008年，中央出台农村义务教育阶段中小学生均公用经费基准定额，分两年将基准定额落实到位，2008年和2009年，每年落实生均公用经费基本标准定额差额的50%，中央与地方仍按原比例分担。比原计划提前一年实现目标任务。

提高中西部地区农村义务教育阶段中小学校舍维修改造测算单价标准。中央财政将从2007年起，提高中西部地区农村义务教育阶段中小学校舍维修改造测算单价标准。中西部地区每平方米普遍上调100元，分别达到400元和500元，并加大对高寒、高海拔等地区的支持力度，进一步提高测算单价标准。提高测算单价标准的新增支出，中央与中西部地区仍按照5:5的比例分担。对东部地区，将根据其财力状况及校舍维修改造成效等情况，由中央财政继续给予适当奖励。对特别困难地区，加大支持力度。

这次调整和完善农村义务教育经费保障机制，有以下几个显著特点：

涉及范围广。调整的内容包括了新机制的各个方面，如提高公用经费标准，提高校舍维修标准，将免费提供教科书扩大到所有农村学生，明确寄宿制学生补助标准等。它不是对某一项政策的简单补充和修订，而是一次全面的调整和完善。

投入资金多。免费发放教科书面的扩大，保障机制各项目所需资金标准定额的调整，使得专项资金的总量大幅增加，保障程度明显提高。据测算，全国需要增加资金约470多亿元。

调整力度大。这次完善的一个最重要的内容，就是为农村义务教育阶段学生全部免费提供教科书。通过农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书、补助贫困寄宿生生活费，从而在农村实现了真正的免费义务教育。

实施进度快。如关于提高学校公用经费标准，新机制开始实施时，采用了分“三步走”的办法，要求到2010年达到国家规定的基准定额。这次新的政策提出，要提前一年实现这一目标，有助于尽快改变中小学公用经费紧张的状况。

总之，这次调整和完善农村义务教育经费保障机制改革，是促进农村义务教育的一个重大措施，是全国农村地区的一项普惠政策，是解决民生问题的一大亮点，对此，必须全面理解和准确把握。

三、完善农村义务教育保障机制是一项艰巨而繁重的任务，必须精心组织，强化管理，确保国家有关政策落实到位

义务教育规模庞大，点多面广，情况复杂，资金投入量大且传递链条长，落实新机制的各项政策，任务十分艰巨和繁重，这为各级政府和教育、财政部门提出了新的更高的要求。因此，必须周密部署，强化管理，加大工作力度，抓住关键环节，把各项工作做实、做细。

（一）制定具体实施方案

这次对新机制的调整和完善涉及内容较多，应根据国家的要求和我省的实际，制定具体的实施方案和措施。

在资助贫困寄宿生方面，要按照国家和省规定的资助标准和比例，摸清底数、搞好测算。对于农村和城镇享受最低生活保障政策家庭的义务教育阶段寄宿学生，要全部享受补助生活费。要进一步完善补助寄宿生生活费的发放程序，坚持公开、公平、公正，真正做到“资助资金不留缺口，资助标准不能降低，资助人数不得减少”，确保每一名贫困寄宿学生都能得到有效资助。

在落实公用经费方面，要根据提前一年达到国家基准定额的新要求，尽快调整原计划安排和年度经费预算。按照目前河北省中小学公用经费水平与国家基准定额的差距，分两年解决到位，即2008年解决50%，2009年再解决50%。由于目前河北省中小学公用经费标准较低，要达到国家基准定额存在着较大的困难，这就需要加大财政投入力度，按照实际需要安排资金，不能留有缺口。一些经济条件较好的地区，中小学公用经费水平已经达到或超过国家规定标准的，不得减少公用经费投入，而且还要在原来基础上保持适度增长。

在校舍维修改造方面，要在国家提高单价标准后，重新修订和完善原来的区域规划，建立校舍维修改造的长效机制。要把危房改造与布局调整、寄宿制学校建设、标准化学校建设、新学区建设、卫生新校园建设等结合起来，把校舍维修改造推向一个更高层次，发挥校舍维修改造的辐射功能和综合效益，在消灭危房的同时，优化学校布局，整合教育资源，提升学校办学实力。

（二）继续坚持“经费省级统筹”

这次新机制政策进行调整和完善之后，仍然坚持经费省级统筹的办法。为保持政策的连续性，我省规定，除贫困寄宿制生生活补助外，其他经费项目省、市、县仍然执行原来的分担比例。但对于寄宿生生活费补助政策，由于中央做了较大的调整，我省也相应调整了其经费的分担办法，具体是：由省根据各县（市、区）寄宿生人数及财力状况逐年核定，近三年平均人均可用财力在全省排名前30位的县（市），除中央财政补助50%部分外，其余50%全部由县（市）分担；排名后50位的县（市），中央、省、县（市）分担比例为50%、30%、20%；其他县（市、区）分担比例为50%、20%、30%。从2008年春季开学起，享受寄宿生生活费补助的家庭经济困难学生最低控制比例为寄宿生总数的23%，具体比例和补助标准，由各设区市或县（市、区）在省确定的最低控制比例和标准的基础上，根据当地实际情况自行确定。

扩大享受寄宿生生活费补助比例和调高补助标准部分，所需资金由设区市或县（市、区）政府负责解决。各市县财政部门要严格按照此次调整完善政策的各项要求，积极调整财政支出结构，坚持教育优先发展，把义务教育作为保障的重点，与中央财政同步增加教育投入，防止“挤出效应”，确保所分担的资金全部落实到位。

（三）合理设置地方教材

按照国家课程改革的有关要求，除国家规定的教科书外，各省可以设置地方教材。从2008年开始，各省市设置的地方教材必须对农村义务教育阶段所有的学生免费提供，所需资金全部由地方政府承担。这使得地方教材这一长期来备受关注的问题变得更为复杂。因为，原来只对贫困学生免费提供教科书，涉及的学生人数少，所支付的资金也较少，而对所有学生免费提供教科书之后，所需资金将大幅度增加。目前，河北省设置的地方教材共3本，如果全省各地全部开设这些课程，按照现有人数测算，每年需要财政安排8500万元。

设置地方教材应考虑以下几个因素：所选教材是否属学生学习必需的；学生的整体课业负担程度；省级财政的承受能力。考虑到目前国家规定的课程能够基本满足学生学习的需要、学生课业负担仍然偏重和财力比较紧张等实际情况，设置地方教材应适当控制。

（四）积极稳妥地推行教科书的循环使用

《义务教育法》明确规定鼓励循环使用教科书。因此，这次完善新机制政策要求，在免费提供教科书的同时，逐步进行循环使用。所谓循环使用教科书，就是学生使用的教科书，在使用结束后归还学校，供下一年级循环使用。为保证循环教科书的质量，中央财政每年安排一定比例的资金，用于补充更新破损的教科书。教科书循环是一项全新的工作，具体操作比较复杂，应采取循序渐进的办法，稳步推进，先选择音乐、体育、美术等辅助性课程教科书实行循环使用，而对于语文、数学、外语等主干课程的教科书，暂不实行循环使用。

（五）进一步推进县级“教育支付分中心”建设

建立县级教育支付分中心，实行“集中管理，分校核算”，是我省教育财务管理体制的一项重大改革，是对“校财局管”管理体制的创新。通过几年的实践，教育支付分中心显示了较强的生命力，在推进经费保障机制改革中也发挥了重要作用。目前，全省各县已全部建立了县级教育支付分中心，但有的县人员配备不足，还没有实现实质性运转；有的制度不够健全，服务和管理不够到位。下一步工作重点，就是要在财政部门的监督下，进一步完善各项规章制度，规范资金运行程序，强化服务意识，提高管理水平，确保资金运行安全、规范、便捷、高效，更好地发挥教育支付分中心在经费保障机制改革中的积极作用。

（六）实现科学化、精细化管理

在加大财政对农村义务教育投入力度的同时，必须进一步提高管理水平，逐步实现教育财务的科学化、精细化管理。

完善相关财务管理制度。新机制实施以来，省出台了一系列相关配套措施，有力地推动了工作的开展，这次新机制政策调整后，要按照国家有关文件的要求，进一步完善相关的制度办法，采取新的举措，为管理提供制度保证。

充分运用现代化管理手段。市县教育部门都要进一步加强义务教育阶段学生学籍管理，尽快建立义务教育阶段学生电子学籍管理系统，对学生的入学、流动等进行有效监控，及时掌握学生人数的变化情况。同时要高度重视新机制情况的月报工作，确保上报数据及时、准确、全面，防止出现漏报和虚报现象，为核拨上级专项资金提供可靠的依据。

认真做好学校年度预算编制工作。从今年开始，所有中小学校都要编制学校年度预算。在编制预算过程中，要做到收支科目齐全，数据资料翔实，资金测算准确，编制程序规范。总之，通过建立预算制度，把学校的经费开支全部纳入公共财政保障范围，确保教师的合理收入，确保学校的正常运转和校舍安全，确保学校的持续发展。

（七）强化监督检查

各地要认真贯彻执行这次完善义务教育经费保障机制的各项政策，对国家和省规定的标准、定额、程序、期限等要不折不扣地落实。要进一步强化农村义务教育经费监督检查机制，加大监管力度，实行奖优罚劣，对工作突出、成效显著的，要给予表彰和奖励；对弄虚作假，挤占挪用资金的，必须依法追究责任，确保各项资金使用的规范、安全和有效。同时，按照政务公开的要求，适时披露农村义务教育经费保障机制实施中的政策信息，接受社会监督。要继续加大治理教育乱收费的力度，任何部门、学校、教师不得向学生推销教辅资料和学习用品，对违规收费的，要严肃查处，坚决制止“一边免费，一边乱收费”。

《河北教育》2008年第2期，张益禄