图书馆领导范式_图书馆管理学

图书馆领导范式_图书馆管理学

第三节　图书馆领导范式

一、图书馆领导范式转变的背景

1.新公共管理运动

进入20世纪70年代以后，西方国家开始重新认识和定位政府在社会生活中的作用，实施了以“重塑政府”、“良好治理”等为主要内容的行政改革，被认为是公共行政从传统官僚体制向新公共管理范式的重大转变。各国公共行政改革的实质性内容惊人相似，即调整政府的职能范围和运行机制，在政府与市场两种方式的结合上，寻求能够更加有效提升公民普遍福利及国家综合竞争力的制度安排和创新性组织，并围绕着这样一个主题，不断地探索新的制度与行为规则，不断地完善并整合政府与社会、政府与公民之间的权利和利益结构，使包括政府在内的公共部门更富生机与效率、对公众更具责任感和回应性，更能适应不确定、快速发展的外部环境的冲击与挑战。在医疗、公共安全、教育、市政基础设施等诸多公共事务领域，发达国家普遍调整政府在提供这些公共物品(public goods)中的传统定位，积极寻求政府和私人机构、非政府组织、社群、公民的合作，新的“治理”(governance)而非“统治”(government)模式正在成为主导性的公共管理和公共服务机制。

2.图书馆界的治理变革趋向(www.guayunfan.com)

我国近几十年来的经济体制改革、政府职能转变、政府机构改革、人事体制改革等一系列重大变革举措直接或间接推动了治理机制在图书馆事务中的应用和扩展：起草制定《中华人民共和国图书馆法》、完善图书馆法律体系，作为当前图书馆事业和机构发展的一件重大事情被摆上议事日程；政府允许私人和私人机构以多种形式设置举办和扶持图书馆；图书馆开始设置各种吸收民意的顾问机构；国家科技图书文献中心实行理事会制；出现了众多利益驱动下的馆际协商机制；实行事业机构法人登记制度，确立图书馆的自主地位；实行聘任制和各种形式的竞争上岗；图书馆界引入业务外包和市场化经营机制；图书馆员职业和行为道德自律。

从西方国家尤其是美国的情况看，治理而不是统治在图书馆事务中得到远较我国更为广泛和深入的应用，其最为显著的特点表现在：包括图书馆立法在内的法律规范、法治精神、司法体制，明确界定了各种利益主体在图书馆事务中的权利、义务，将政府对图书馆的“统治”纳入法治轨道，通过法治有效协调利益冲突和规范利益相关者的活动；存在大量代表图书馆利益的非政府组织(例如图书馆之友、图书馆协会等)，对外能够有效影响立法、政府决策和政策制定，对内规范和约束图书馆的活动；公共图书馆普遍设置图书馆理事会，有效吸收民意和平衡利益冲突；实施包括委托管理、业务外包在内的公私合作和政府间合作，并使之成为一种规范、稳定、持续的制度安排；通过公民投票设置图书馆特区；存在大量基于共同利益和服从市场规律的图书馆联盟组织(例如OCLC)。

由此判断，美国基本上已经处于治理主导型的图书馆管理范式，而我国尚处于统治主导但治理型管理范式也在逐步孕育的阶段。统治占据主导地位的基本前提是政府强制力全面深入地渗透到图书馆事务中，同时社会其他利益主体缺乏表达和实现其利益诉求(甚至没有意识到自己的利益诉求)的渠道；一旦政府开始有意识地和其他公共和私人机构、社会团体和公民开展合作，公共行政机制开始有意识地与市场机制结合，而且这两种合作被法律和主流意识形态所认可、容纳和支撑，从而成为稳定持久的制度安排，则可以判断治理型图书馆管理范式初步形成。

二、新图书馆领导范式——治理

传统政府统治范式下的图书馆领导活动的突出特征是存在以政府或准政府机构为核心组成的管理体系、等级制的权力分布格局以及自上而下的权力运行方向。图书馆长期以来主要处于政府的直接统辖范围内，传统的官僚制公共行政在图书馆界体现得比较充分，统治机制在图书馆事务中的表现如下：①政府和准政府的公共机构控制和直接管理绝大多数的图书馆资源。②政府主导甚至垄断对图书馆事务的重大决策。③通过自上而下垂直一体化的权力等级结构实施国家对图书馆事务的管理。④政府或者准政府的公共机构倾向于单向监管型的管理体制。⑤政府或者主管部门直接任命馆长。⑥图书馆被列为政府或准政府机构，人员享受公务员或者准公务员的待遇。⑦图书馆缺乏自主地位。⑧主管机构通过行政命令控制和监督图书馆的运作。

统治机制长期以来在管理图书馆活动中占据主导地位，尽管其合法性和在一定范围内的有效性毋庸置疑，但是这并不意味着它能够独自承担管理图书馆的重任，并对效率和公平做出令人满意的响应。事实上，统治作为管理图书馆的主导机制在过去几百年里发挥作用的同时，人们也日益意识到图书馆自身定位的重新审视以及生存环境的改变迫使其领导范式必须同步变革。

1989年，世界银行首次使用“治理危机”(Crisis in Governance)一词。此后，“治理”一词被广泛使用。图书馆治理的英文对应词应该是Library Governance。Library Governance是国外图书馆界的一个常用概念，其含义完全不同于汉语中的图书馆管理。汉语中的图书馆管理无论在字面翻译还是在实际含义上一般与英文中的Library Management或者Library Administration相对应；而在英文中，Library Management和Library Governance是两个完全不同的概念。Administration往往指一种行政执行行为，而Management指将某种事务作为一种事业进行管理、处理或监督的行为和艺术，特别是在对结果负责的情况下进行计划、组织、协调、指挥、控制和监督任何工业或企业计划或活动的执行职能。因此，和Library Administration相比，Library Management不仅范围缩小了，而且实际所强调的重点也不同：它把图书馆工作作为一门管理科学、管理艺术，而不再是一种行政事务来对待。这一比较同时也告诉我们，Library Governance和Library Management作为两个完全不同的概念，将Library Governance翻译成图书馆管理是不合适的。

一般来讲，治理相对于统治具有一定的优越性和包容性，它能够在政府统治失败的时候和地方有效承担维持秩序和促进发展的重任。而且，治理没有排斥政府和准政府的公共机构的作用，而是重新定义了传统意义上政府统治的地位和作用，强调政府和准政府的公共机构应该与各种非政府组织、私人机构、公民团体和个人合作，并且这种合作是建立于共同目标基础上的一种稳定的制度安排。

治理的突出特征是没有一个管理核心，权力分布在包括政府、公共和私人机构、公民团体和个人等在内的多个主体(多中心权力配置结构)，强调共同目标基础上的参与、协商与合作。治理在图书馆事务中的表现如下：①非政府组织和个人提供图书馆服务。例如一些地方的居民不是从政府经营的图书馆，而是从书店或者租书店满足其阅读和获取知识的基本需要。这些“草根图书馆”是治理而不是政府统治在图书馆事务上发挥作用的一个明证。②设置各种吸收和平衡民意或利益主体诉求的机构和规则，例如设置图书馆理事会、图书馆顾问委员会，实行听证或者咨议制度。③政府机构、非政府组织、私人机构根据市场机制(而不是行政指令)自由订立具有法律约束力的契约共同提供图书馆服务，例如政府或机构间订立契约提供公共服务，委托私人机构管理图书馆或者业务外包。④图书馆或者图书馆利益相关者基于共同利益自主组建各种协商机制，就共同关心的问题展开联合行动。⑤组成代表图书馆的利益集团(例如国际图书馆协会联合会)，参与和影响政府有关图书馆的政策制定和决策并实施自我管理。⑥不拥有正式授权或头衔的机构或个人在特定领域里发挥重要的影响。⑦图书馆员行业自律。⑧组建公共图书馆特区(District Public Libraries)。图书馆特区是当前在美国19个州得到许可的一种公共图书馆组织和治理形式，它是通过公民投票成立的专用于提供图书馆服务、按照一个统一的财产税经营的单独税区，通常由选举或者委任产生的理事组成的委员会治理。它通过公民创议这种合法性最高的形式确立了一个自治的图书馆——图书馆委员会直接对法律和辖区内的公民负责，而不是对某一级或者某个政府负责，并拥有法律赋予的专为图书馆征税的权力。

三、图书馆领导范式转变的目标

一是全面实现图书馆的核心价值。经过长期发展和不懈努力，图书馆从业人员所从事的职业已获得了独立的社会职业地位，而且，图书馆职业已经形成有属于自己职业的独特的核心价值。蒋永福认为这种核心价值具体包括：平等服务，知识和信息的自由获取，维护民主政治，社会包容(尊重文化差异和文化多元，关爱弱势人群)，保存和传播文化，尊重读者隐私，尊重知识产权等。图书馆职业的核心价值也就是图书馆职业的核心目标。图书馆领导范式向治理转变的一切手段、方法和策略，都是为了更好地实现图书馆的核心价值。

二是统筹兼顾地实现利益相关者的共同利益，这种共同利益最终表现为

保障用户利用图书馆获取知识和信息的自由权利——图书馆权利。也就是说，图书馆治理的目标是为了更好地保障图书馆权利。图书馆由统治转变为治理，就是为了协调和调动所有图书馆利益相关者的共同利益诉求，形成覆盖全社会的、普遍均等的公共图书馆服务网络体系，进而保障社会公众利用图书馆获取知识和信息的自由权利。

三是实现资源利用的最大化，保证每个图书馆效能的最大发挥。为此，每个图书馆都要采取参与管理、民主管理、科学决策、明确建设主体的责任、延伸和扩展服务网络、合作共享资源等多种治理手段，保证资源利用的最大化，保证用户需求的最大满足。

四是使图书馆服务作为公共文化服务体系的重要组成部分发挥其应有的作用，为更好地实现公民的文化权利、为每个人的全面自由发展、为提升国家和民族的文化实力、为提高全民族的文化自觉和文化素养水平，作出自己应有的贡献。

四、图书馆领导范式转变的原则

1.政府主导原则

图书馆领导范式转变之所以要坚持政府主导原则，理由有两个：第一，根据公共物品理论，图书馆尤其是公共图书馆属于具有高度正外部性的公共物品，不具有市场供给的激励，如果政府不提供公共图书馆服务，很大一部分民众就得不到他们普遍需要的公共图书馆服务，由此民众就会失去通过利用图书馆来获取知识和信息的机会权利，国家和政府也会因此而失去通过提供图书馆服务来培养有知识素养和信息灵通的公民的重要制度渠道，由此国家和政府的民主政治以及知识福利、信息福利、文化福利等惠民政策就会出现相应的缺失。因此图书馆服务这种公共物品只能在政府主导的前提下才能得到普遍提供。第二，图书馆尤其是公共图书馆是消费性、公益性公共物品，图书馆本身不具有自我生存的物质能力，必须得到政府为主的公共力量的支持才能生存和发展。图书馆由于具有保障民众获取知识和信息的自由权利的功能价值，因而具有获得政府为主的公共力量支持的资格。政府作为民众利益的代表者，有责任支持民众需要的图书馆服务。这里所说的政府的支持，主要是指政府在政策、立法和经费方面的支持。

2.社会参与原则

尽管政府在图书馆建设方面负有主导的责任，但政府并没有大包大揽的必要，更不应该有垄断图书馆服务的特权。毫无疑问，如果每个个人和组织都要仰仗政府提供的资源生存，或是所需的一切资源都掌握在政府手中，或是获得资源的渠道都被政府所控制，那么政府就可以随时随地决定个人和组织的生死存亡；同时，政府通过国家行动直接提供商品和服务的做法，远远超越了政府的能力，而且，还会带来寻租等一系列社会腐败。图书馆领导是治理而非统治强调的是政府与社会的合作、互动，而不是政府单方面的独唱。对公共物品的供给方式来说，主要有三种模式：政府供给——威权型供给，市场供给——商业型供给，非营利组织供给——自愿型供给。对提供图书馆服务来说，政府首先要组织好威权型供给，同时还要鼓励和支持社会上的自然人、社团法人等非营利组织或个人参与提供图书馆服务。自愿型供给的精髓在于以自愿求公益。一个人为公共目标所作贡献的成本高于他个人从中获得的收益，他最终是一种付出行为。研究表明，纯公益人之所以这么做，就是因为他在牺牲了物质资源的同时，获得了另外一份价值，他有着另外一份价值源，或公益价值源。正是在公益价值理念的支配下，那些不以营利为目的，具有自愿性的非营利部门，在公共服务的治理中发挥着越来越重要的作用。所以，在图书馆治理结构中，非营利组织等社会力量的参与，将对优化图书馆治理结构、弥补政府责任或力量缺位(政府失灵)、满足用户的个性化需要等，具有不可忽视的重要意义。总之，在图书馆治理过程中，重视社会力量参与、避免过分依赖政府，是必须加以坚持的重要原则。

3.治理主体多元、多层原则

在图书馆领导范式转变过程中，科学设置治理主体是一个至关重要的问题。图书馆治理非常重视图书馆治理主体的多元、多层互补与协调，而反对垄断性的一元主体格局。因为一元主体，容易造成能力不足、长官意志、信息不对称、责任不到位、监督缺位等弊端。图书馆治理主体的多元、多层，就是指所有者主体、建设主体、管理主体、实施主体的多元或多层，由此促成治理单元和治理机制的多样化。这是优化图书馆治理结构的必然要求。由于个人、家族、协会、机构、地方政府都可以成为图书馆建设主体，那么在同一个建设主体(如地方政府)下，设置首长、图书馆委员会、馆长、分馆馆长构成的管理链条，则体现了管理主体的多层原则、多元原则，有利于调动社会各方力量设置并提供图书馆服务，尤其有利于民间组织或个人设置并提供图书馆服务，形成覆盖全社会的、星罗棋布的图书馆服务网络体系；多层原则，有利于规范管理行为，尤其是有利于避免集权管理从而形成民主管理模式。

以上论述的社会参与原则和治理主体多元、多层原则，其理论依据源于治理的主要特征：不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。

4.民主决策原则

民主决策与专断决策、长官意志相对立。民主决策的基本要求是：共同协商而不独断专行；遵循议事程序而不省略或跨越程序(程序民主)；公开透明而不暗箱操作；采纳多数，尊重少数(少数服从多数，同时尊重和保护少数人的权利)。无论是管理活动，还是治理活动，都需要决策，而且都要求民主决策。民主既是一种程序，又是一种制度。管理活动中的民主决策，特别强调尊重民意、响应需求、公开透明、依法办事、平等协商、协调合作，特别反对政府的直接干预和行政命令式的强制性管理作风。可以说，没有民主，就没有治理；没有民主决策机制，就不会有成功的治理。

图书馆治理中的民主决策，至少要做到以下几点：第一，图书馆尤其是公共图书馆的设置与否，要依从民意；作为图书馆经费来源的税种及其额度的确定，要依从民意。第二，管理机构的设置以及管理者的选举产生，要符合相关政策或法律的规定程序之要求。第三，重大事项的决策，如大额经费支出、重要人员任用、收费项目的确定、重要规章制度的制定等，必须征求民意。第四，积极适应和响应不断变化发展的服务需求，且要保证需求表达渠道的畅通。第五，所有决策及其实施过程，都要公开透明。

五、图书馆领导范式转变的措施

图书馆领导范式转变需要以下措施。在管理方面，图书馆要完善法人治理结构。从外部管理来说，要减少政府部门的行政管理，可以成立图书馆委员会或咨询委员会作为其决策的上级部门，对于图书馆专业领域的重大项目和决策，应先咨询，后决策，以提高管理水平和决策的科学性；在图书馆内部管理上，应赋予馆长充分的法人地位，行使馆内的人事、财务等权限，对馆员推行聘任制，使管理者专注于业务研究和事业发展，工作人员保持社会人的身份，有利于人才的交流和成长，也有利于创造性地开展工作，同时也便于管理。在监督方面，除了文化行政部门外，要建立图书馆事业、图书馆服务的社会听证制度、信息公开制度，以便更多的社会团体、民间组织特别是广大公民关心、支持和监督图书馆事业的发展。

除了这些措施之外，最关键的是建立完善的公共图书馆治理机制，如果没有一套相应的治理机制有效地发挥作用，治理原则就无法落实，治理结构再好也无济于事。因此，建立合理、高效的治理机制对于实现公共图书馆的良好治理十分关键。根据现阶段的情况和治理的原则，主要应建立和完善以下几种机制：

(1)问责机制。所谓问责机制，就是建立一套相应的法规制度，使政府主管部门及图书馆的高层管理者和其他被赋予权力的主体有义务向特定主体解释说明其行为，为其行为负责，对治理主体的要求做出回应。

(2)参与机制。既然治理主体是多元的，那么，就需要建立一套相应的制度，使政府以外的各种主体以多种形式、通过不同渠道广泛参与图书馆治理。政府之外的主体还应包括公众、专家、企业、民间组织以及媒体等，他们参与的方式有投票、信访、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议、单独或与政府部门或其他主体合作共同管理公共事务或提供公共服务等。

(3)公开机制。大量实践证明，通过将行使权力、参与公共事务管理的有关主体的信息和行为公之于众，可以增加其透明度，这是一个成本低廉、操作简单、效果极佳的改善治理的良方。一些公共管理中长期难以解决的问题，通过公开有关信息很快可见成效。

(4)监督评估机制。监督评估机制对于改善图书馆治理十分重要。这一机制包括对特定的组织和个人行使权力、参与图书馆管理和提供服务的行为过程、结果进行监督与评估的有关主体，规范化的监督评估途径和方式，以及一整套监督评估制度。

(5)沟通协调机制。在社会高度分化的今天，良好治理的一个重要基础是有关各方达成共识。而要达成共识，必须依赖于良好的沟通与协调。一方面，参与治理的各个主体之间需要进行沟通协调；另一方面，治理主体与各利益相关方之间也要进行有效充分的沟通协调。

参考文献

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