四、地方传媒法
俄罗斯联邦是由89个联邦主体组成的联合体。宪法没有赋予各联邦主体制定自己的传媒法的权力，但也没有规定它们不能制定信息媒介的法律规范并予以调节。但是，1991年颁布的《俄罗斯传媒法》第5条关于“俄罗斯联邦传媒法由本法和与之相关的其他法律文本，以及作为俄罗斯联邦成员的各共和国传媒法组成”的规定，事实上承认了地方传媒法的合法地位。宪法的不明确与传媒法的肯定给各联邦主体立法机构开了绿灯，事实上，大部分联邦主体都先后制定了自己的涉及大众信息传媒的法律或法规，联邦政府和立法、司法机构也认同了这一事实。89个联邦主体中，有4个共和国颁布了专门的《大众传媒法》，它们是：阿迪格共和国、巴什科尔斯坦共和国、卡巴尔达-巴尔卡尔共和国、乌德穆尔特共和国。其他主体如莫尔多瓦共和国、布里亚特共和国、科米共和国及大部分边疆区、州等虽然没有制定专门的传媒法，但都有涉及传媒（例如关于选举、国家秘密保护、获取地方自治会议信息等）的法律章程。也有少数共和国完全没有自己的传媒法规。(56)
纵观转型时期俄罗斯传媒的法律基础，不难发现，它是由《俄罗斯传媒法》、俄罗斯宪法及其他法典、诸多专项联邦法、各联邦主体传媒法、政府决议以及相关的总统令共同构成的，它们的关系是：《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯传媒法》是传媒规范的根本法则，在此基础上，其他法律发挥诠释、补充、发展和运用的作用。
1990年《苏联传媒法》与1991年《俄罗斯传媒法》共同规定了俄罗斯新闻传媒的行为总则，确定了俄罗斯传媒的发展方针和转型方向，堪称两部纲领性的法典。《俄罗斯传媒法》分别于1995年1月13日、1995年6月6日、1995年7月19日、1995年12月27日、1998年3月2日、2000年6月、2001年8月、2002年3月、2003年5月被多次修订。其中普京政府的第一次修订是2000年6月，在第1章第4条基础上增加了禁止宣传获取、使用、制作毒品的信息；8月，又在第4章第41条关于“信息保密”条例中增加了对未成年犯罪（或怀疑有罪）者隐私的保护内容。2001年初，在打击寡头的斗争中，由于俄罗斯独立电视台去向不定，加之美国CNN电视公司又对其跃跃欲试，因此，普京政府于2001年8月再次修订《俄罗斯传媒法》，规定：外国人和外国公司不得在俄罗斯电视公司中占据50％以上的股份。(57)
虽然经过多次修订，但《俄罗斯传媒法》并没有偏离原先的主航线。事实上，对它的增改非常有限，仅限于修修补补而已。近年来俄罗斯学界开始探讨修改和重新制定《传媒法》的问题，认为它已经不合时宜。但直到目前为止，原有的传媒法基础仍在生效。
从理论上看，转型时期俄罗斯传媒领域的立法是系统而全面的，数量和覆盖面并不逊色于西方发达国家。它们是仿照西方社会所谓的传媒自由原则而制定的，但是，在20多年的实践磨砺中，也暴露出不符合俄罗斯国情的种种问题，导致了大量法律理论的无效和无法实施。事实证明，立法有漏洞，也有相互矛盾之处。现实中俄罗斯传媒的行为也远远谈不上规范。从种种现实事例中，可以概括出俄罗斯传媒立法的主要不足之处：
其一，立法不够严谨，导致法规本身矛盾重重。例如《俄罗斯传媒法》中关于创办人与出版者关系的约定，一方面规定创办人不得干涉出版者的行为，一方面又强调出版者的一切行为以创办人与出版者的协议为依据。这种自相矛盾的规定在具体实践中引发了极大的问题，特别对那些在1993年经济危机中将创办权出售给金融寡头的媒体，编辑部与所有者的关系一直是最棘手的难题。事实上，整个90年代的俄罗斯传媒，都深陷于编辑部与寡头利益的相互矛盾之中。再例如，《俄罗斯传媒法》第1条规定，报刊和其他舆论工具是自由的，第58条规定国家机关和社团不得阻碍新闻工作者的合法职业活动，强迫其传播或者拒绝传播消息。但是，第35条又规定，编辑部有义务无偿并在指定的期限播出有关法律和官方的信息。严格地说，第35条义务报道的规定，已经违反了传媒自由的基本准则。
其二，在传媒的组织与活动中，法律没有明确创办者、出版者、编辑部之间的经济关系，同时缺乏对媒体财产所属透明度的约定。但是，由于处于在转型时期的俄罗斯传媒常常需要依靠资助才能生存，这样，创办者、编辑部和资助者之间的三角关系就变得很复杂。如果三者合而为一，传媒的法律和经济问题都会变得简单易解；但有时，创办者、资助者和编辑部各为一方（而创办者常同时又是资助者），这时编辑部的独立性就会受到极大的限制，信息产品的可靠性也会受到质疑；又由于《俄罗斯传媒法》第19条规定，编辑部可以是也可以不是法人，于是，许多编辑部实际上既不具备承担责任的经济实力，又不具备成为原告或被告的法律权利，因此，编辑部的违法行为由谁责成为难题。
其三，俄罗斯缺乏一部系统的、规范广播与电视传播的法律。1995年，俄罗斯议会曾通过《广播电视法》草案，但被叶利钦否决，1997年国家杜马再次推出新的《广播电视法》草案，该法倡导成立一个独立于政府的全俄社会电视公司（РОТРК），由它全权管理广播电视领域的行为，但又在上院审议中被否决。其原因在于，电视是当今最普及，也是最有影响的媒介，政府不愿意轻易放松对它的控制。因此，多年来，除了《俄罗斯传媒法》关于广播电视许可证制度的规定外，俄罗斯没有广播电视的立法。但是，由于广播电视传播的巨大时效性、强大的社会影响力，以及频道资源的有限性、运行的高技术性等因素，政府必须制定的法规对其加以调节和约束，否则就会导致行业垄断等一系列棘手的问题。因此，它成了俄罗斯传媒立法的一处急待弥补的空缺。
其四，执法无力，破坏法律的行为比比皆是。在俄罗斯，上自总统、政府管理部门，下至传媒主体（出版社、编辑部等），都可以肆意破坏法律。最典型的事例莫过于1996年叶利钦连任总统成功后，无视现行的法律程序，擅自将国家电视第四频道的24小时播出权“奖给”在大选中助他一臂之力的私人电视台НТВ；(58)还有1994年轰动一时的《柳别尔臣真理报》事件：柳别尔臣市行政长官Ю.科兹罗夫擅自查封《柳别尔臣真理报》，然后强行将其纳入市政府管辖之列。虽然莫斯科地区仲裁法院判处Ю.科兹罗夫的决定无效，但Ю.科兹罗夫仍然我行我素，无视《俄罗斯传媒法》第16条“传媒的活动终止只能由创办人或法庭的决定”的规定；(59)再如1994年出版的杂志《胜利的士兵》，该杂志充满宣传战争与暴力的内容，严重违反了《俄罗斯传媒法》第4条“不许利用媒体从事宣传战争、暴力”的规定，但是，尽管受到来自各方的质疑，杂志仍然继续存在，(60)而且获利颇丰。
其五，由宪法、传媒法、地方法规不协调引发的矛盾。俄罗斯联邦宪法确立了俄罗斯联邦与俄罗斯联邦各主体的司法管辖权限。将修改宪法、调整俄罗斯联邦结构和领土、制定联邦预算、对外关系等18项政策性问题划归联邦政府管辖；将确保人和公民的权利与自由、划分国有财产、培养、教育、科学、文化等14项一般性问题划归俄罗斯联邦与联邦各主体共同管辖。但是，上述法规的内容中没有一项直接涉及大众传媒，于是，在管辖归属问题上，大众传媒领域成了一个真空地带。举一个有趣的案例：俄罗斯宪法法院曾经审理了一个涉及广告的案子，针对这个案例有两种诉讼请求，一种理由是将广告归入文化领域，要求按俄罗斯联邦和所在主体共同管辖处理；另一种理由是，既然联邦宪法没有明确提及广告领域，它就应该属于地方管辖范围，应按地方传媒法进行裁决；而宪法法院最后做出判决的理由是：当广告立法涉及商业、竞争和获取信息的权利时，它应该属于联邦立法管辖，按联邦法律处理，而涉及其他问题时，联邦主体有权按照自己的法规进行裁决。由此可见，地方传媒的行为规范是根据联邦宪法和《俄罗斯传媒法》来确定，还是由各主体自行立法解决，这个问题宪法并没有提供准确的依据。
虽然联邦宪法对传媒领域所属关系的界定不够清晰，多数联邦主体还是将传媒列入共同管辖或地方管辖范围。(61)但是，共同管辖和地方管辖的概念是不一样的，因为根据宪法第77条规定，在共同管辖范围内，俄罗斯联邦各主体的法律和其他规范性文件不得与作用于全境的联邦法律相抵触，否则以联邦法律为准；而在地方管辖范围内，当俄罗斯联邦所颁布的联邦法律与其他地方文件相抵触时，则以地方规范性法律文件为准。(62)这就涉及到当地方传媒法规与联邦传媒法发生冲突时依照哪个法来解决的问题，这正是目前俄罗斯传媒法领域里迫切需要解决的问题。
总体上说，大部分联邦主体制定的传媒法规与联邦传媒法是一致的，并带有极大的重复性。但也有少数联邦主体的法规与之不相协调，给本已矛盾重重的俄罗斯传媒立法领域造成更大的混乱。以车臣共和国为例，它虽然没有专门的传媒法，但一切有关传媒的法规均体现在《车臣共和国刑法典》中(63)（制定刑法典本身就违背了联邦宪法第71条关于刑事和刑事立法属于俄罗斯联邦管辖的规定）。在它的118条犯罪条款中，有18条涉及言论自由（占总数的15％）、24条间接涉及记者权问题。它禁止收集和传播国家机密信息、禁止传播引发民族矛盾或带有反对政府和对抗国家军事力量的信息、禁止诋毁人的声誉、侮辱他人信仰等，此外，刑法还对离开常住地区或访问某些地区制定了严格的限制，对进入军事客体拍照、表达反宗教信仰观点等行为也设立了处罚条例。在《车臣共和国刑法典》中，不少条例都超出了《俄罗斯联邦传媒法》和《联邦宪法》的规定之列，这些规定极大地限制了传媒的行动，同时也违背了《俄罗斯传媒法》第1条有关传媒自由的决定。
在联邦主体自己的传媒法中，有的条款明显带有地方保护主义色彩。例如阿迪格共和国传媒法第11条“禁止其他主体的机构或公民在其领地创办传媒，设立代表处也必须经过有关主管单位的批准”，卡巴尔达-巴尔卡尔共和国传媒法第61条规定“传播与其民族传统和道德准则相违背的信息要依法予以禁止”。(64)这些规定严重违反了联邦传媒法第1章第1条“在俄罗斯联邦创办、掌握、利用并处置媒体等，除了俄罗斯联邦传媒法规定外，不应受到限制”，联邦宪法第19条关于“国家保障人和公民的权利与自由，不论性别、种族、……居住地点、对社会团体的归属关系等情况”，以及联邦宪法第74条关于“俄罗斯联邦境内不允许设立妨碍商品、服务和财政资金自由转移的障碍”的规定。
此外，联邦主体的传媒法中普遍缺乏对传媒自由的明确保障，例如巴什科托尔斯坦共和国传媒法中丝毫没有谈及保障传媒自由的问题，对新闻审查也没有明确的禁止。
但是，联邦主体传媒法中也体现出联邦传媒法忽略的一些问题，比如针对传媒领域的竞争与垄断问题，阿迪格共和国、巴什科尔斯坦共和国、卡巴尔达-巴尔卡尔共和国、乌德穆尔特共和国的传媒法均制定了一定的限制规则，阿迪格共和国、巴什科尔斯坦共和国传媒法甚至明确了每个人只能拥有的传媒额度。(65)
地方传媒立法是落后而不完善的，而且有时不能与联邦法相协调，要解决这些问题，恐怕还需要进一步明确联邦宪法和传媒法的一些基本概念，同时对各联邦主体之间的各种关系作出调整才行。
总之，变革以来，俄罗斯传媒立法领域方兴未艾，经过十多年的发展，如今俄罗斯传媒的法律系统已初具规模。尽管这个法律基础远不够完善，还存在诸多的问题和矛盾，但是应该承认，它是系统而有序的。因为，它从根本上改变了俄国传媒历史上无法可依的状况，更主要的是，传媒法确立了俄罗斯传媒发展的根本方向。但是，遗憾的是，在实施过程中，它却未能很好地规范传媒的具体行为。俄罗斯传媒过去是无法可依，现在却常常有法难依。与其他领域的状况一样，俄罗斯传媒法的现状是理论遥遥领先，实践滞后不前。要真正做到有法可依，有法必依，依法行事，恐怕还会有很长的探索之路要走。
[李玮，北京大学新闻与传播学院俄罗斯传媒研究所副主任，北京大学外国语学院俄语系副教授]
【注释】
(1)魏永征：《新闻传播法教程》，中国人民大学出版社2006年版，第7～8页。
(2)魏永征：《新闻传播法教程》，中国人民大学出版社2006年版，第42页。
(3)魏永征：《新闻传播法教程》，中国人民大学出版社2006年版，第241页。
(4)魏永征：《新闻传播法教程》，中国人民大学出版社2006年版，第126页。
(5)同①，第134页。
(6)魏永征：《新闻传播法教程》，中国人民大学出版社2006年版，第134页。
(7)王传鸯等：《转型期社会学若干问题》，国家行政学院出版社1998年版，第183页。
(8)〔法〕涂尔干：《职业伦理与公民道德》，上海人民出版社2001年版，第14页。
(9)同①，第32页。
(10)汪澍白：《艰难的转型——中国文化从传统向现代转化的宏观思考》，湖南人民出版社1991年版，第17页。
(11)郑保卫、陈绚：《传媒人对“有偿新闻”的看法——中国新闻工作者职业道德调查报告》，见《新闻记者》2004年第5期。
(12)〔美〕J.P.蒂洛：《伦理学：理论与实践》，华夏出版社1988年版，第11页。
(13)同①，第136～142页。
(14)王泊：《有偿新闻的本质及其法律责任》，见《新闻记者》2001第8期。
(15)卓宏勇：《警惕媒体“受贿无声”专家谈新闻职业道德建设》，见人民网2005年4月21日。
(16)指《鄂东晚报》出于创收的冲动，以曝光当事方丑闻的方式强拉广告事件。
(17)〔美〕J.P.蒂洛：《伦理学：理论与实践》，华夏出版社1988年版，第149页。
(18)《新闻记者的新闻打假》，见《新闻记者》主编吕怡然做客人民网“传媒沙龙”的谈话，人民网2005年6月10日。
(19)《2001年十大假新闻》，转引自人民网2005年6月10日。
(20)邱红杰、邹声文：《“要钱不要下一代”低俗之风拷问媒体社会责任》，见新华网2004年12月9日。
(21)〔美〕约翰·赫尔顿：《美国新闻职业道德问题种种》，中国新闻出版社1987年版，第122页。
(22)数据来源：中国广告协会网站。
(23)〔美〕R.T.诺兰：《伦理学与现实生活》，华夏出版社1988年版，第353页。
(24)《卫生部拟取消医疗广告 今将专项整治药品广告》，见人民网2005年3月8日。
(25)卓宏勇：《警惕媒体“受贿无声” 专家谈新闻职业道德建设》，见人民网2005年4月21日。
(26)罗国杰等编著：《伦理学教程》，中国人民大学出版社1998年版，第302页。
(27)教育部高教司编：《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》，高等教育出版社1998年版。
(28)《21世纪新闻学院应培养什么样的人才》，见《北京“21世纪新闻学教育峰会”纪要》。
(29)段京肃：《走向新世纪的新闻教育》，见《国际新闻界》2000年第5期。
(30)孙国忠：《新闻教育改革如何面对实际》，见《新闻大学》1995年秋季号。
(31)《伦理学课程现在吸引了更多的美国大学生》，见《纽约时报》1978年2月20日，转引自〔美〕R.T.诺兰《伦理学与现实生活》，华夏出版社1988年版，第9页。
(32)潘家庆、罗文辉、臧国仁：《传播教育核心课程规划》，见中国台湾《新闻学研究》第53期，1996年7月。
(33)罗文辉、陈韬文、潘忠党：《大陆、香港与台湾新闻人员对新闻伦理的态度与认知》，见中国台湾《新闻学研究》第68期，2001年7月。
(34)参见《企业伦理学基础》，〔德〕霍尔斯特·施泰因曼、阿尔伯特·勒尔：《企业伦理学基础》，李兆雄译。上海社会科学出版社2001年版，第135～136页。
(35)罗文辉、陈韬文、潘忠党：《大陆、香港与台湾新闻人员对新闻伦理的态度与认知》，见中国台湾《新闻学研究》第68期，2001年7月。
(36)参阅施莱夫利：《促进》，第254页。转引自〔德〕霍尔斯特·施泰因曼、阿尔伯特·勒尔：《企业伦理学基础》，李兆雄译，上海社会科学出版社2001年版，第133～134页。
(37)见《公民道德建设实施纲要》，第8～9页。
(38)Boeyink，D.E.（1994）.How Effective Are Codes of Ethics？A Look at Three Newsrooms.Journalism Quarterly.71（4）.pp.893～904.
(39)〔德〕霍尔斯特·施泰因曼、阿尔伯特·勒尔：《企业伦理学基础》，李兆雄译，上海社会科学出版社2001年版，第134～138页。
(40)〔美〕卡尔·霍斯曼：《良心危机：新闻伦理学的多元观点》，中国台湾五南图书出版公司1995年版，第231页。
(41)美国新闻自由委员会：《一个自由而负责任的新闻界》，展江、王征、王涛译，中国人民大学出版社2004年版，第62页。
(42)全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国法律汇编（2004）》，人民出版社2005年版，第62页。
(43)《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第98页。
(44)《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第610页。
(45)〔美〕韦尔伯·施拉姆等：《报刊的四种理论》，中国人民大学新闻系译，新华出版社1980年版，第116页。
(46)《江泽民接受美国记者采访》，见《人民日报》2000年9月5日，第1版。
(47)《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第185页。
(48)同①，第400～401页。
(49)同①，第401页。
(50)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1992年版，第333页。
(51)《苏联出版与其他传媒法》，1990年，第1章第8条。
(52)《苏联出版与其他传媒法》，1990年，第2章第10条。
(53)《苏联出版与其他传媒法》，1990年，第1章第4条，第2章第15条、第17条。
(54)《俄罗斯联邦大众传媒法》，第30、31条。
(55)见俄罗斯联邦各大法典。
(56)ВоиновА.Законадательство о средствах массовой информаци и ипрактика его применения в республиках-субъектах Россиской Федерации.М.1997电子版（摘自medialaw.ru）。
(57)《俄罗斯联邦大众传媒法》，第2章第19条附1条。
(58)А.Грабельников.Массовая информация в России-отпервой газеты до информационного общества.М.，2001.стр.193.
(59)参看1994年2月12日《莫斯科共青团报》关于柳别尔臣市的报道。转引自А.ГрабельниковМассовая информация в России-отпервой газеты до информационного общества.2001.стр.128.
(60)同②，第127页。
(61)《俄罗斯联邦宪法》，第76条第4例。
(62)《俄罗斯联邦宪法》，第76条第5、6例。
(63)《俄罗斯联邦宪法》，第76条第5、6例。
(64)medialaw.ru“Закон СМИ в республиках-субъектахРФ”.
(65)ВоиновА.Законадательство о средствах массо войинформаци и ипрактика его применения в республиках-субъектах Российской Федерации.М.1997电子版（摘自medialaw.ru）。
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