规范文化市场秩序

四、规范文化市场秩序

本次研究提取的46个政策要素中，第三大类要素是“文化市场”类，也是所占比重最多的一类要素，这充分说明我国各级政府部门在制定发布相关文化产业政策中对于逐步健全扩容的文化市场的管理力度不断加强，而这一类要素也决定着我国文化产业能否实现良性发展。从3P指标体系来看，“文化市场”类要素的强调主要为了提升“影响力”的知晓度、普及度、忠诚度和美誉度四个指标，以及提高文化产业的产业贡献率，从而提高文化资本转换力，而“文化市场”类要素的比重最多也说明了我国当前文化产业政策对提升文化产业影响力的重视。

从现实实践来看，改革开放文化市场萌芽之初，文化市场秩序就是各级政府部门的管理重心，同时对于不同的文化行业，其管理的侧重点又是不同的。对于市场发展较成熟的产业门类，政策的管理主要倾向于理顺文化秩序、规范文化市场主体行为，而对于像动漫等新兴文化行业，市场尚未形成，政府的管理政策主要倾向于从金融、土地、税收等方面制定大量鼓励性政策，以及文化贸易的保护政策，以尽快形成行业市场。

（一）文化市场规范

有关文化市场管理的政策要素主要有理顺文化市场管理体制；反不正当竞争、反垄断；打击走私、盗版行为，保护知识产权；建立企业诚信体系；专业认证体系建设；行业标准；开征文化事业建设费。

这一类型的政策要素是本次研究样本中表现非常突出的一类要素内容，其具体出现频率如表4‐14所示。

表4‐14　文化管理类要素出现比重

从表4‐14可以看出，理顺文化市场管理体制和行业标准要素出现频率最高，分别有276条和229条政策涉及，占政策总量的53.9%和44.7%。其次是专业认证体系建设和打击盗版问题的要素，分别有93条和72条政策涉及，占政策总量的18.2%和14.1%。另外三个要素，建立企业诚信体系、反不正当竞争、反垄断和开征文化事业建设费虽然相对数量较少，但是与其他类别的政策要素相比，绝对数量仍然较为突出。

1.理顺文化市场管理体制和行业标准建设

理顺文化市场管理体制和行业标准建设是文化市场建设与文化产业发展的重要保障，在文化管理体制改革部分我们已经详细论述了有关文化管理体制的改革与理顺问题，我国当前文化产业快速发展的形势要求我们必须尽快理顺政府层面的管理体制，改变我国当前文化产业政出多门、多头管理的现状。而随着我国文化体制改革的不断深入，这一问题也不断得到解决。本次研究的样本中，提及理顺文化市场管理体制的政策文本之多也说明了这一趋向。

从文化产业门类来看，涉及“理顺文化市场管理体制”最多的产业门类是动漫产业和网络产业，这与这两大产业的具体发展是密切相关的，是出现较晚的产业门类，因而其管理体制混乱，如互联网产业的政策发布部门就有信息产业部、新闻出版总署、广电总局、文化部等部门。虽然各个政府机关都是从本部门的主管领域出发制定政策的，但对于网络产业来说难免有政出多门而影响产业的健康发展等负面现象（见表4‐15）。

2008年7月，国务院办公厅分别印发了文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署的《“三定”规定》。《“三定”规定》印发后，三个部门在执行中对有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法工作等条文出现了不同的理解。为进一步理顺动漫、网络游戏和文化市场综合执法职责，2009年9月，中央编办下发了《关于印发枙中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释枛的通知》（中央编办发〔2009〕35号）。

该通知规定，将国家广播电影电视总局动漫管理的职责划入文化部，将国家新闻出版总署动漫、网络游戏管理，及相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管的职责划入文化部。按此规定，文化部是动漫的主管部门，负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。国家广播电影电视总局负责对影视动漫和网络视听中的动漫节目进行管理。国家新闻出版总署负责在出版环节上对动漫进行管理，对动漫的书、报、刊、音像制品等动漫出版物进行审批；对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。

该通知还涉及了文化市场综合执法的行政权力的分配问题，具体规定为:文化部负责“指导文化市场综合执法工作”，文化部文化市场司负责“指导文化市场综合执法，推动副省级城市和地市级以下文化、广电、新闻出版等部门执法力量的整合”。具体是指:文化部负责指导文化市场的综合执法工作，负责指导副省级城市和地市级以下的文化、广电、新闻出版等部门执法力量的整合，建立统一的文化市场执法力量。文化市场执法工作由统一的文化市场执法力量承担。

这一规定彻底理顺了我国新型文化产业领域的管理体制问题，为产业的良性发展奠定了政策基础。

表4‐15　文化市场规范类政策要素在各类产业政策中的分布

文化产业要想真正成为我国的支柱性产业，就必然需要提高其产业化程度，而标准化程度是产业化程度的重要衡量标准。标准化是工业化大生产的产物，工业化大生产是标准化的“孵化器”和“推进器”。可以说，一个行业，如果没有实现标准化，就不能算形成一个产业。而目前我国文化产业标准化水平很低，在演艺业、影视业、音像业等领域，尤其是新型的网络产业、动漫产业等领域标准缺位、标准混乱、标准技术水平低等问题普遍存在，正在制约着文化产业的发展。

2007年，文化部发布了《关于印发枙文化标准化中长期发展规划（2007—2020）枛的通知》，提出了文化标准化建设的目标与任务:“2010年以前，初步建立起文化领域标准体系，开展文化标准化理论研究，完成部分安全标准、基础标准和行业急需标准的制（修）订。2020年以前，建立起较为完善的标准体系，取得一批文化标准化理论研究重大成果，完成主要标准的制（修）订工作，使文化标准化建设走向规范有序健康发展的道路。”

2011年3月，根据国家标准化管理委员会《关于批准筹建全国林业有害生物防治标准化技术委员会等98个全国专业标准化技术委员会的通知》（标委办综合〔2009〕110号），文化部发出通知，负责筹集动漫游戏产业标准化技术委员会，该通知对委员征集范围、条件以及推荐要求作了明确说明，意在尽快成立我国动漫游戏产业标准化技术委员会，为我国动漫游戏产业的发展提供行业标准。

从行业门类来看，涉及行业标准要素的政策主要有网络产业、旅游产业和动漫产业，其他如广告业、艺术产业、广播影视业也较多地涉及了该项要素（见表4‐15）。

2.专业认证体系建设

与行业标准要素密切相关的是“专业认证体系建设”要素。2007年，文化部发布了《关于印发枙文化标准化中长期发展规划（2007—2020）枛的通知》，提出要积极推进文化行业类认证机构的建设。从当前文化产业政策体系来看，传统文化行业的“专业认证体系建设”比较好。

诸如旅游业、广告业、广播影视业等所涉及的该要素都是有关“专业认证体系”的具体建设措施，如1991年5月国务院颁布的《导游人员管理条例》，就对导游从业人员的认证办法进行了详细的规定，可以看出旅游业政策中涉及的专业认证比例是最高的，有半数都涉及了该项要素；广告业政策中，1995年6月，国家工商总局颁布了《广告经营者、广告发布者资质标准》，为加强对广告经营者、广告发布者从事广告经营活动资质标准的审查，规范广告经营范围，依据《中华人民共和国广告法》、《广告管理条例》的有关规定，对有关广告业的市场主体的资质作了规定；2004年国家广电总局颁布的《广播电视编辑记者、播音员主持人资格管理暂行规定》，为规范广播电视编辑记者、播音员主持人执业资格管理，提高从业人员素质，加强广播电视队伍建设，作了规定。该办法适用于广播电视编辑记者、播音员主持人资格考试、执业注册、证书发放与管理等活动，通过资格考试、执业注册等形式，对广电从业人员进行管理。

另外，网络产业、动漫产业等新兴文化行业政策也较多涉及了该项要素，主要侧重于“加强专业认证体系的建设”，相关政策发布时间也较晚。如2005年1月，国家广电总局发布了《关于实行国产电视动画片发行许可制度的通知》，提出以《国产电视动画片发行许可证》和《广播电视节目制作经营许可证》等对我国动漫生产及交易市场进行管理。

3.打击走私、盗版行为，保护知识产权与建立企业诚信体系

版权是文化产业的核心概念，美国的文化产业就直接命名为“版权产业”，而盗版问题是我国发展文化产业的重要障碍。

各类产业政策都或多或少地涉及了版权问题，又以图书出版业、网络产业和动漫产业为最多，分别有24条、13条和11条政策文件，分别占该类产业政策总量的26.1%、20.6%和14.7%。（见表4‐15）

另外，广播影视业、音像业、广告业、旅游业、艺术产业和总体文化产业政策也有少量政策涉及。具体比例如表4‐15所示。

企业诚信体系的建设与版权保护是密切相关的。以动漫产业为例，曾红遍我国的动画片《蓝猫三千问》打响了“蓝猫”的品牌，也做活了整个蓝猫衍生产品的产业链。然而，“十只‘蓝猫’九只假　卡通产业陷入盗版困局”，从大商场、超市、批发市场到小商小贩，各种侵权、盗版“蓝猫”产品层出不穷。仅盗版“蓝猫”VCD，假冒署名的出版社就有16家之多。而据中国音像协会的专家估计，盗版“蓝猫”VCD占市场的90%以上。不仅是音像制品，其他产品的盗版侵权也很猖獗，在服装、书包、文具、童鞋、方便面、饮料、糖果食品、复读机等市场都发现了假冒“蓝猫”产品。这严重伤害了品牌的良性发展，甚至直接打击了正品企业的市场拓展。显然，加强企业的诚信建设会减少制假、售假行为，净化动漫衍生产品市场环境，促进产业的发展。

4.反不正当竞争、反垄断与开征文化事业建设费

前者在本次研究样本中出现较少，其中广播影视业、网络产业涉及稍多，其他如图书出版业、音像业、广告业也有少量政策涉及。

“开征文化事业建设费”最早在1996年国务院发布的《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》中，提出“为引导和调控文化事业的发展，从1997年1月1日起，在全国范围内开征文化事业建设费”，所涉及范围包括各种营业性的歌厅、舞厅、卡拉OK歌舞厅、音乐茶座和高尔夫球、台球、保龄球等娱乐场所和广播电台、电视台和报纸、刊物等广告媒介单位以及户外广告经营单位两大类文化经营主体，虽然仍然称为“文化事业”，但是可以看出这两大类是我国最早进行市场化运营的文化企业。

随后1997年，财政部发布了《关于开征文化事业建设费有关预算管理问题的通知》，对所缴纳的文化事业建设税的具体预算科目、预算级次和缴库办法进行了规定。

2006年6月，国务院转发了财政部、中宣部的《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，提出了“十一五”期间国家支持文化事业发展的有关经济政策，其中提及“继续征收文化事业建设费”的规定，所涉及文化经营单位仍然是各种营业性的歌厅、舞厅、卡拉OK歌舞厅、音乐茶座和高尔夫球、台球、保龄球等娱乐场所和广播电台、电视台和报纸、刊物等广告媒介单位以及户外广告经营单位，征收标准也保持了1996年的按营业收入的3%缴纳。

（二）文化产业优惠政策

当前我国文化产业的优惠政策主要有税收类、金融类、土地及房租类，以及其他产业保护政策，本次研究涉及该类政策要素主要有免税；出口退税；贴息补助；建立健全专项资金制度；对文化事业的捐赠；土地、租金优惠；适度产业保护政策。

1996年9月，国务院颁布的《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》是较早针对文化行业颁布的优惠政策，该规定涉及了对文化事业的捐赠、相关财税优惠政策、建立健全专项资金制度等内容。2001年10月，文化部颁发的《文化产业发展第十个五年计划纲要》提出通过建立专项资金、财政补助和税收优惠政策等扶持艺术表演类等行业的发展。

国家“十一五”文化发展规划纲要明确提出了有关“支持文化发展的经济政策”，包括:

（1）宣传文化发展专项资金；

（2）文化事业建设费；

（3）国家社会科学基金；

（4）国家出版基金；

（5）宣传文化单位实行增值税优惠政策；

（6）国家电影事业发展专项资金及电影精品专项资金；

（7）农村文化建设专项资金；

（8）中央补助地方文体广播事业专项资金；

（9）优秀剧（节）目创作演出专项资金；

（10）鼓励对宣传文化事业捐赠的经济政策；

（11）文化产品和服务出口退税及相关优惠政策；

（12）文化体制改革单位享受文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的各项政策。

本次研究所涉及的优惠激励政策主要包括以下几大类:

1.税收类优惠政策

税收类政策主要包括免税、出口退税两项要素。从出现频率上来看，二者分别有35和23条政策涉及，分别占政策总量的6.8%和4.5%。

表4‐16　免税、出口退税要素出现比重

从产业类别来看，涉及免税的产业主要是动漫产业，共有24条政策涉及免税，占该类政策总量的32%；文化产业总体政策也有9条政策涉及该项要素；其他如图书出版业和网络产业分别有1条政策涉及（见表4‐17）。

表4‐17　文化产业优惠类要素在各类政策中的分布

“出口退税”要素也主要出现在动漫产业中，有19条政策涉及，占该类政策总量的25.3%。可以看出，免税和出口退税成为我国激励动漫产业发展的重要手段。文化产业总体政策也有4条涉及。

2.金融类优惠政策

金融类优惠政策主要涉及贴息补助、建立健全专项资金制度和对文化事业的捐赠三个要素。其出现频次如表4‐18。

表4‐18　金融类优惠政策要素出现比重

从产业门类来看，涉及“贴息补助”的产业主要有动漫产业，有23条政策，占该类政策总量的30.7%，我国各省市的动漫产业政策都涉及了以“贴息补助”来激励动漫产业的发展，如湖南、江苏、陕西、山东、江西、福建等；文化产业总体政策也有20条政策涉及该要素，占该类政策的37%。“建立健全专项资金制度”也主要涉及动漫产业的政策，有22条。另外，图书出版业和网络产业也有少量政策涉及该要素（见表4‐17）。

“对文化事业的捐赠”则主要出现在1996年9月国务院颁布的《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》中，提到“鼓励对文化事业的捐赠”，“为鼓励社会力量资助文化事业，纳税人通过文化行政管理部门或批准成立的非营利性的公益性组织对下列文化事业的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，经主管税务机关审核后，在计算应纳税所得额时予以扣除:（一）对国家重点交响乐团、芭蕾舞团、歌剧团和京剧团及其他民族艺术表演团体的捐赠。（二）对公益性的图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆的捐赠。（三）对重点文物保护单位的捐赠。”

3.土地、房租类及其他优惠政策

该类要素主要有土地、租金优惠和适度产业保护政策，在本次研究样本中这两个要素的出现频率分别为10次和36次，分别占2%和7%。

表4‐19　土地房租及其他优惠政策要素出现比重

虽然绝对数量并不多，但是在所有的文化产业优惠类政策中却表现较为突出，尤其是土地房租类优惠政策，对于新兴的动漫产业发展起到了重要的推动作用，这类政策也主要集中在动漫行业领域内，如山东省、南京、广州、杭州等各地市激励动漫产业的政策中多有涉及土地房租类的优惠政策。另外，文化产业总体政策中也有涉及该类要素的政策内容，主要从鼓励发展文化产业的角度对土地使用进行了宽泛性的规定，如2003年9月，文化部发布了《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，其中提到“非国有经济投资的文化产业项目和建设的文化场馆，在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资等方面，享受与国有经济投资的同等待遇”。

“适度产业保护政策”也主要在动漫产业的政策内容中出现，以鼓励新兴文化产业的市场形成为目的。全部涉及该项要素的36条政策中，动漫产业政策就有24条，并且该24条占动漫产业政策总量的32%，可见“适度产业保护政策”是我国鼓励动漫产业发展的重要措施。2002年，国家广电总局制定了《影视动画业“十五”期间发展规划》，通过“大幅度增加国产动画片的制作数量和电视台的播出比例”、“省级、省会市、计划单列市电视台设置国产动画片的专项资金”等措施，保护我国民族动画产业的发展。这一类型的政策在各地市的政策中也都有所体现。具体动漫产业政策将会在后面的章节中专门进行论述分析。

（三）鼓励市场发展

在规范文化市场的诸多要素中，还有一类是“鼓励市场发展”的要素，包括鼓励上市和文化贸易政策，以及专门设立的“鼓励文化企业‘走出去’政策”。这三个要素在本次研究样本中的频率如表4‐20所示，分别有16条、13条和32条政策直接涉及这三个要素。

表4‐20　鼓励市场发展类要素出现比重

其中“鼓励上市”是我国文化企业壮大与文化市场繁荣的重要举措。2003年，中宣部、文化部、国家广电总局和新闻出版总署等有关部门发布了《关于文化体制改革试点工作的意见》，提到“电影、电视剧和娱乐节目制作单位，出版物发行、印刷企业，放映、演出公司和一般性艺术表演团体要借鉴国内外的成功经验，实施公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度，真正成为市场竞争主体，在市场竞争中发展壮大。有条件的可通过股份制改造实现投资主体多元化，条件成熟的可申请上市”。2009年，国务院审议通过的《文化产业振兴规划》提出“鼓励上市融资”:鼓励有条件的文化企业通过主板、创业板进行上市融资，同时明确要求现在已经上市的文化企业要通过多种形式作为战略投资者推动文化企业的并购重组。

随着我国文化传媒市场的不断扩大，企业力量不断壮大，文化企业上市终于成为可以实现的目标。2009年，华谊兄弟传媒股份有限公司在深交所创业板首次公开发行股票，成为正式登陆A股的第一家影视文化企业。华谊兄弟传媒股份有限公司是国内最大的影视制作及艺人经纪服务企业之一，是国内领先的影视衍生产品运营商。依托国内文化产业高速发展的契机，该公司打造了以“华谊兄弟”为品牌的影视文化资源整合平台，实现对金牌制片人、知名导演和知名演员等重要影视文化资源与公司业务模式的高效结合，在电影、电视剧的制作、发行业务与艺人经纪业务三大业务板块取得了优秀的成绩。华谊兄弟登陆创业板，适逢国务院通过《文化产业振兴规划》，随着文化产业现已经上升为我国的战略性产业，发展空间十分广阔，华谊兄弟的上市将进一步扩大和优化资本市场文化企业板块，并对于我国文化娱乐行业的进一步发展具有显著的示范效应。

“文化贸易”是近年来兴起的一个新兴名词，国际上一些贸易研究机构和专家把文化贸易分为硬件贸易和软件贸易。一般来说，硬件指用来生产、储存、传播文化内容的器物工具和物态载体，如摄影器材、视听设备、影视器材、舞美设备、游戏和娱乐器材、艺术创造和表达的工具等；软件则指文化内容和文化服务，包括广播电视节目、电影动画片和故事片、印刷品、出版物、视听艺术、表演艺术、载有文化艺术内容的光盘、视盘和多媒体、娱乐、会展等。目前，世界各国对文化贸易的界定区别很大。我们根据国家商务部等部门共同制定的《文化产品和服务出口指导目录》，将我国的文化贸易的范畴界定为新闻出版、广播影视、文化艺术和动漫类四大类产品及服务的进出口。

文化部、国家广电总局、新闻出版署、商务部等部门发布了众多政策，推动我国文化产品走向世界市场，加大文化贸易的出口额。如2001年12月国家广播电影电视总局颁布并实施了关于广播影视“走出去工程”的实施细则（试行），为进一步加大广播影视产品和服务出口，广电总局正大力实施“中国优秀影视剧海外推广工程”，采取合资合拍、节目交流、以进带出等多种方式，扩大国际市场份额。

2009年4月，商务部又会同文化部、广电总局、新闻出版总署和中国进出口银行下发了《关于金融支持文化出口的指导意见》，要求中国进出口银行各分支机构积极与地方商务、文化、广电、出版等部门加强信息沟通和项目推荐，加大对重点文化企业和项目的支持力度。2002年，根据加入世贸组织我国所做出的承诺，对部分文化项目和文化产品经营实行程度不同的开放，出台了一批行政规章。制定了文化部《互联网上网服务营业场所管理条例》、《中外合作音像制品分销企业管理办法》，与广电总局联合制定了《中外合资影院管理办法》。修订补充了《音像制品批发、零售、出租管理办法》、《音像制品进口管理办法》和《营业性演出管理条例实施细则》等。2004年9月，文化部又专门下发了《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，全面阐述了发展文化产业的战略意义，提出发展文化产业的指导思想、基本思路以及逐步放宽文化市场准入政策；实施“走出去”的发展战略；扶持发展具有示范性、导向性的重点文化产业项目等十一条具体措施。

2009年，国务院审议通过的《文化产业振兴规划》明确提出了“对外文化贸易”，在对外文化贸易中坚持以企业为主体，推动中华文化走出去。特别强调以企业为中心，重点是扶持体现民族特色的文化产品和服务的出口，同时明确提出要抓好国际营销网络的建设，鼓励我们的文化企业到境外设立研发生产基地，生产和开发适合当地文化消费特点的文化产品，真正使中华文化走出去，扩大影响力。

文化产业的“走出去”战略是近几年我国文化产业发展的重要战略之一，并成为国家“十一五”文化发展规划的重点之一:“抓好文化‘走出去’重大工程、项目的实施，充分利用国际国内两个市场、两种资源，主动参与国际合作和竞争，加强对外文化交流，扩大对外文化贸易，拓展文化发展空间，初步改变我国文化产品贸易逆差较大的被动局面，形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化、推动中华文化走向世界的文化开放格局。”几乎所有的文化产业门类政策中都涉及了“走出去”战略的内容，具体产业比例见表4‐17。