规范市场秩序和促进产业发展的对策建议

我国建筑业的产业组织绩效与市场运行机制、行业管理体制和监管体系有着密不可分的关系。结合本书的以上研究内容，最后从招投标制度、市场一体化、市场监管模式、资质管理制度、产业技术进步等方面，提出规范建筑市场秩序和促进建筑业发展的对策建议。

1．完善工程招投标机制和相关法制建设

《招标投标法》颁布10年来，招投标制度在国民经济和社会发展各个领域得到广泛应用，对推动建筑市场的发展发挥了不可或缺的重要作用。但目前工程招投标领域仍然存在一些亟待解决的突出问题，包括市场主体不规范，围标串标、弄虚作假、转包和违法分包等行为，严重扰乱了建筑市场的竞争秩序。因此，完善招投标制度是整顿和规范建筑市场的当务之急。

与市场经济发达国家的招投标制度和国际惯例相比较，我国招投标领域的一个突出问题乃是没有分设招投标管理监督机构和具体执行机构，属于多头管理、同体监督的管理监督体制。因此，当前迫切需要形成一个全国统一的招投标市场，设立一个与招标执行机构完全分开的实行集中统一监督管理的部门，按照《招标投标法》加快制定招投标操作具体规程和完善的监督管理办法，对建设工程招投标、政府采购招投标等招投标活动实施有效的监督管理。

除招投标行政监督管理职责分工问题外，《招标投标法》与《政府采购法》的衔接问题也受到了各方的广泛关注。实际上，《招标投标法》的许多配套文件缺乏协调，造成了规则不统一。此外，由于《招标投标法》都是原则性的规定，有些违法行为缺乏具体认定标准，实际工作中很难查处。随着招投标制度的不断推广，招投标的领域和范围不断扩大，迫切需要制定相关条例，对《招标投标法》进行细化。

为增强《招标投标法》的可操作性，从2006年起，《招标投标法实施条例》连续3年列入国务院立法计划。2007年3月，国家发改委面向社会各界就一些重点问题公开征求意见和建议，其中包括：如何确定合理的强制招标项目范围和规模标准；如何从适用条件及程序等方面进一步完善邀请招标；招标人虚假招标、与投标人串通投标的具体表现形式和认定标准；投标人弄虚作假、串通投标的具体表现形式和认定标准等。在总结《招标投标法》实施经验、充分研究各方面意见的基础上，2009年9月，国务院法制办公布了《招标投标法实施条例（征求意见稿）》，向社会各界广泛征询意见。条例征求意见稿遵循了着力解决实践中存在的突出问题的原则，如细化了限制或排斥投标人、串通投标等行为的认定标准，补充了虚假招标、违法发布公告等违法行为应承担的法律责任。

《招标投标法》实施10年后才有望出台相关的实施条例，法制建设的滞后造成市场各方主体在涉及具体问题时无法可依。当然，并非所有问题都能靠法律法规来解决。对于招投标活动中存在的问题，除了需要从法律制度上进行治理，从法律规则上进行防范外，也需要建立统一的、独立的执法监管机构，强化招投标的行政监督体制。

2．促进建筑市场一体化发展

市场一体化是实现产业组织合理化的前提条件，但受长期的计划经济体制以及地区和行业保护主义的影响，我国建筑业形成了一个条块分割式的行业结构，致使建筑市场呈现出过度竞争和局部垄断并存的局面。2001年我国加入WTO后，WTO的非歧视性原则和平等竞争原则已对地区和部门的保护主义产生了冲击，各地政府废止或修订了大量带有地区封锁内容的地方性法规和规范性文件，普遍取消了外地企业的进入许可证和招标投标许可证等歧视性政策；在专业工程市场方面，铁路建设市场率先打破了行业保护，对非铁路建设系统的企业开放了铁路建设市场的设计、施工、监理业务。

但是，目前我国建筑业还未形成统一开放的全国性市场，行业保护和地方封锁现象依然存在，这种条块分割的市场结构严重干扰了建筑市场的竞争秩序，影响了资源在部门之间、地区之间、企业之间的优化配置。因此，有必要采取对策措施进一步消除地方和部门保护主义的影响，促进建筑市场的一体化，为建筑业实现持续发展和产业升级创造必要条件。

首先，要建立统一的建筑市场管理办法，对涉及建筑市场管理的部门进行明确的职能分配。由于一些部委拥有对本行业内部专业工程建设的管理权限，形成了建筑市场多头管理体制，为行业保护提供了条件。因此，有必要统一建筑市场的管理权限，明确建设行政主管部门在建筑市场管理的主导地位，统一市场准入和清出规定，形成一套统一的企业资质管理和市场监管体系。

其次，要深化经济体制改革和国有企业改革，不仅在隶属关系上，而且在经济财务上彻底实行政企分开，以此打破部门和地方政府与企业之间的利益关系，使建筑业企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。

最后，应加强法制建设，完善有关建筑市场管理的法律法规体系，使建筑市场的各种经营活动有法可依。相关法律法规的不完善、不配套或执法力度不够等也是造成行业垄断和地方分割的制度因素，因此需要从国家层面进一步完善相关法律体系，规范建筑市场秩序；针对建筑市场秩序混乱状况长期得不到治理的问题，有必要加大执法力度，严肃查处相关政府部门责任人的失职渎职和违法违规行为。

3．完善市场监管模式和行业管理体制

建筑产品作为关系公共安全、城镇规划和道路交通等各个方面的特殊产品，要求政府通过行业管理和市场监管来维护市场竞争环境和竞争秩序。也就是说，政府规制是建筑市场不可或缺的制度安排。但目前我国的建筑市场监管模式与市场经济的要求不相适应，与国际通行的做法有很大差距。从监管内容来看，工程建设活动的各个方面都处于监管范围，包括市场主体、建设程序、交易方式、交易价格、工程质量和安全；从监管的方式来看，建筑市场秩序还主要依靠政府来维护，表现为监管决策的制定主体、发现违反违规的主体、执法当事人、市场秩序的最主要责任承担者都是政府；从监管的对象来看，对政府投资工程和非政府投资工程没有加以区分，监管内容和方式基本相同。这样的监管模式不仅导致政府监管任务过于繁重，监管效率低下，而且也增加了企业的交易成本，阻碍了市场机制的发育。

因此，我国建筑市场监管模式和行业管理体制的改革和完善已势在必行。这要求建设行政主管部门应加快职能转变，加强对建筑市场的宏观管理，培养市场各方责任主体，运用经济手段和法律手段来约束企业行为。同时，应重视和发挥行业协会、学会等社会团体和中介组织的作用，把一部分管理职能转移给外部专业性组织，促进行业的自律性管理和良性发展。

经济发达国家的经验表明，有着较长发展历史的行业协会已成为市场经济体系的重要组成部分，对于协助政府实施行业管理、维护市场秩序、保护同业企业的合法权益和促进行业的健康发展起到了重要作用。受经济管理体制和政府行政体制的影响，我国建筑业行业协会的发展历史尚短，与行业主管部门之间还存在着行政隶属关系，因而难以独立行使行业管理的社会职能。此外，行业协会组织在发展过程中也存在机构不健全、人员素质不高、专业性服务不足等自身建设方面的问题。因此，有必要加快建筑业行业协会组织的改革和调整，逐步削弱与政府机构的行政隶属关系，以发挥其在形成行业自律机制方面的重要作用。

4．完善资质管理制度和市场竞争机制

我国建筑业长期存在规模结构不合理的现象，无序竞争状况比较突出。因此，通过资质管理等行政干预手段来调整和完善建筑业的市场结构，对于维护市场竞争环境、调整产业结构具有重要的作用。但从以往的实践看，企业资质管理在等级设定、专业划分等方面存在诸多有待进一步改善的地方，对于抑制市场过度进入的实际作用也较为有限。建筑市场的竞争现状，对现行的资质管理体系和等级标准提出了进一步完善的现实要求。

资质管理作为一种市场准入制度，应充分体现等级标准的层次性和管理上的适度性，做到既要有一定的市场准入限制，使进入建筑市场的企业都符合相应的标准；同时也应调整专业划分并适当降低专业市场的进入门槛，促进施工总承包企业与专业分包企业之间的分工协作。另一方面，有必要提高对高资质等级企业的专业技术要求，以抑制过多企业进入高端市场的过高欲望，促使大型企业集团由规模型向技术型、效益型方向转变；同时，还应放开高等级企业的工程承包范围，为实力较强的企业向综合性工程总承包企业发展创造条件。

2007年颁布的《新特级标准》突出了对企业整体资信能力和自主创新能力等方面的要求，意图引导企业向工程总承包方向发展，扶持一批在国内外具有较强竞争力的行业龙头企业。但是，该标准的内容调整之大是以往未曾有过的，一些硬性要求对许多企业尤其是地方建筑企业过于严苛。不达标企业降级后将对企业经营带来一系列影响，因而引发了业内的广泛关注和较大争议，最终3年过渡期被迫延长为5年。《新特级标准》的一波三折说明，资质管理制度作为一种行政管理手段明显缺乏长期性和稳定性，由此我们也应该充分认识到，资质管理制度引领行业发展的作用毕竟是有限的，再好的制度也无法替代市场竞争的优胜劣汰机制。

从世界各国建筑业的管理模式看，即使是发达国家也普遍对建筑市场实行了一定的准入制度。目前，我国市场经济体制尚不完善，建筑业的产业结构和组织方式不合理问题比较突出，因而有必要加强企业资质管理，但长期来看，建筑业的结构调整和优化不能过度依赖以行政主管部门为主导的资质管理制度。因为资质管理制度在等级标准制定和专业划分等方面往往滞后于市场的动态变化，过细、过多的规定也存在限制企业发展空间的问题。再者，资质管理制度的作用主要体现在市场准入方面，而对于规范企业的市场行为则存在较大的局限性。实际上只有在一些高端和专业工程市场才会起到限制进入的作用，而建筑市场容量的不断扩大也在弱化资质管理壁垒的实际作用。此外，复杂和严格的资质审批认证制度不仅需要耗费大量的人力和物力，也容易在资质认定审批过程中滋生腐败现象，不利于实现便民、高效、规范、依法行政的行业管理。

产业政策和政府规制的根本目的不是为了消除进入壁垒或提高进入壁垒，而是在于维护市场的公平竞争机制和提高行业的整体运行效率。建筑业产业组织合理化的目标在于形成统一的全国性市场以及规模经济与竞争兼容的有效竞争市场，使不同规模和类型企业之间形成基于专业化分工的竞争格局。因此，在市场条件成熟后应逐步弱化资质等级管理制度的市场准入作用，建立和完善市场信用体系以及从业人员执业资格制度，形成以市场竞争为主要手段优化产业组织结构的机制。

5．提升产业技术水平和市场绩效

从世界各国的发展经验来看，技术进步是促进产业结构优化升级的重要动因之一，也是产业绩效水平的重要体现。生产工艺和生产方式方面的技术革新和技术突破，新技术的出现和广泛应用，都将改变原有的市场竞争状况，对产业组织的变动和产业的发展产生深远的影响。

改革开放30年来，我国建筑业的工程建设水平不断提高，已具备了承担重大工程建设和解决各种复杂技术的能力，一些国家重点工程项目的施工技术已经达到很高的水平，有的甚至达到了国际领先水平。但在建筑业的整体技术实力和一些关键技术上，同国际水平相比还存在相当大的差距，低效率、高能耗、粗放式发展的状况还没有得到根本性改变。因此，我国建筑业迫切需要通过技术进步与创新促进产业结构调整和增长方式的转变。这不仅是建设创新型国家和资源节约型社会的重要内容，也是提升建筑业的市场绩效和优化产业组织结构的重要基础。

为促进建筑行业的科技进步，改革开放以来建设行政主管部门多次制定了产业技术政策，主要包括《中国建筑技术政策》（1986年）《推进建设事业科技进步政策要点》（1991年）《1996～2010年建筑技术政策》（1997年）《建设事业技术政策纲要》（2004年）等。政府部门制定的相关技术政策和方针，是国家对建筑科学技术和产业发展进行宏观指导的政策性规定，对于建筑业技术进步和创新体系的建立发挥了很大的作用。

但是，建筑业整体技术水平的提高和创新体制的建立，不仅需要政府部门的宏观指导和政策扶持，还需要根据建筑业生产特性，建立产学研相结合的建筑技术开发和推广应用机制，形成有效的技术进步与创新激励机制。最后就如何进一步提升我国建筑业的产业技术水平，提出以下对策建议。

第一，应加大政府对建筑业基础性R&D活动的资助力度。研发投入不足，是导致我国建筑业技术进步速度缓慢的重要原因之一。与其他产业部门相比，建筑业的R&D投入水平较低，而且主要集中于试验发展活动，基础性研究工作极少，政府对建筑业R&D活动的资助力度也相对较弱。因此有必要通过科技经费预算、公共技术采购、税收优惠政策和财政补贴等激励措施，加大对建筑产业共性技术和基础性技术开发的资助力度

第二，应充分发挥行业龙头企业在技术创新中的重要作用。我国大型建筑企业的科研活动主要集中在工法研究和施工技术应用推广上，专有技术和专利授权数量与国际承包商相比存在较大差距。因此，政府应在企业资质标准、工程质量标准、工程项目管理和工程招投标等方面，进一步体现企业技术进步和自主创新等内容，突出技术创新企业在市场竞争中的差异化优势，以引导行业龙头企业成为技术开发、技术应用和推动产业技术进步的主体。

第三，应促进科技成果向现实生产力转化，推动建筑业走新型工业化发展道路。建筑业作为传统的劳动密集型行业，推广应用性和生产性技术是提高生产效率的直接途径。因此，要在坚持技术自主创新的同时，完善技术创新成果向国家级工法和技术标准转化的激励机制，促进科技成果向现实生产力转化。另一方面，要不断提高建筑构配件的标准化、系列化和定型化程度，推广应用高性能、低能耗、可再生循环利用的建筑材料，发展建筑构配件和制品的生产工厂化，引导和推动建筑业走新型工业化发展道路。

第四，应通过产业组织结构的调整，改善市场绩效，推动产业技术进步。建筑业的劳动密集型行业特性使得建筑企业的技术创新活动难以像一般工业企业那样连续和系统地进行，科技投入相对较低。但是，我国建筑业的产业技术进步与发达国家之间的巨大差距，并非只是行业特殊性所造成的，主要原因在于产业组织结构的不合理。建筑市场的无序竞争导致行业利润水平长期处于较低水平，即使是大型企业集团也还不具有相应的盈利能力和资本积累，无法利用自身的规模优势开展技术创新活动。因此，推动建筑业技术进步的关键在于，通过产业组织的合理化改善市场绩效，提高企业的利润空间和盈利水平，以增强企业进行技术创新的能力和动力。