一般侵权纠纷解决机制

一般侵权纠纷解决机制_西部地区纠纷解决机制研究

当前，在西部地区，一般侵权纠纷的解决机制主要包括调解、诉讼、仲裁等，它们在化解矛盾纠纷中发挥着各自不同的作用，但也有些许不足，并伴随着经济社会的发展而更加明显。

一、一般侵权纠纷解决机制的现状

（一）法院调解

长期以来，我国的法院调解制度始终在解决现实纠纷方面发挥着重要的作用和功能。但是随着经济、社会的发展，法院调解所依赖的社会条件也发生了很大的变化，再加之民事案件数量的激增，而法院的审判力量又相对不足，人们在思想观念上越来越普遍地接受甚至积极地使用诉讼来保护自己的权利，以至于忽略了对于调解制度的重视，从而导致通过调解方式结案的案件数量不断下降，而上诉、申诉案件的数量却呈不断上升趋势，同时关于诉讼的信访压力也在不断增大。但就整体而言，现行法院调解制度仍不能满足社会的需求，暴露出越来越多的缺点，表现比较明显的就是法官的自由裁量权得不到很好的限制和平衡以及调解制度无法与其他纠纷解决方式很好地衔接。

（二）人民调解

人民调解制度是我国除诉讼制度以外，运用的最广泛、最成功的一项具有中国特色的解决民间纠纷的法律制度，人民调解制度以其迅速、便捷、低廉的处理纠纷的方式深受广大群众的接受和欢迎。为了进一步规范人民调解委员会的工作，司法部于2002年制定并颁布了《人民调解工作若干规定》，重申了人民调解的性质，并对人民调解委员会的组织方式、调解范围、解决方式和程序等给出了具体的规定。最高人民法院也通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，用司法解释的形式对人民调解协议的性质和效力加以明确，2006年中国共产党第十六届中央委员会六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对人民调解制度给予了其政治和理念的支持。2011年1月1日起施行的《人民调解法》是人民调解工作发展史上的一座里程碑，标志着人民调解工作进入了新的发展阶段，使该项工作步入了法制化、规范化的轨道。近五年来，全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2900多万件，调解成功2795万余件，调解率为96%，防止因民间纠纷引起的自杀10万余件，防止因民间纠纷转化成刑事案件25万余件，开展矛盾纠纷排查90万余件，专项治理各类矛盾纠纷108万件，制止群众性械斗18万余起，防止群众上访16.6万余起。其中经人民调解又诉至法院的纠纷仅占调解纠纷总数的1%，经法院裁定维持调解协议的比例高达90.6%。总之，人民调解已成为我国纠纷解决机制中的“第一道防线”。这一系列举措的实施，使得人民调解制度又开始重新焕发生机。

（三）行政调解

我国的行政调解按调解主体的不同，可以划分为三种：基层人民政府主持的调解，政府职能部门主持的调解，法律、法规授权的社会组织支持的调解。行政调解目前主要适用于治安及交通管理领域、劳动争议领域、医疗事故和知识产权领域。近年来按照党中央的要求，依据“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合”，全国范围内的一些城市和地区，都在积极整合现有资源，对行政调解的发展以及与人民调解、司法调解的衔接方面，做了很多有益的探索和实践。

（四）仲裁

随着我国加入WTO以及不断融入经济全球化的过程中，国际性的贸易争端解决机制必然会对我国的仲裁制度产生重要的影响。虽然经过这些年的不断努力，仲裁制度在一步一步走向完善，在解决纠纷方面发挥越来越重要的作用，但是面对仲裁产生的国际背景，如何使仲裁制度发挥更好的作用，如何在仲裁中更好地借鉴国际上的通行做法，如何很好地克服其制度的缺陷，是我国仲裁制度亟须解决的问题。

二、一般侵权纠纷解决机制的不足

（一）法院调解方面

1.调审合一的模式极易导致强制调解

在诉讼过程中，法官拥有调解者和裁判者的双重身份，虽然这样会使法院调解和其他纠纷解决方式相比来说更加容易取得成功，但同时又会使得调解中的自愿原则不能很好地得到落实，从而使得最后达成的调解协议并没有充分地尊重当事人意思，有违调解自愿原则。另外，由于法律规定的自愿原则比较笼统抽象，没有具体的程序性规范来界定，导致在实际的诉讼过程中很难操作。

2.法院调解制度缺乏有效监督

法院调解的广泛应用和缺乏有效的监督形成了矛盾，在法院调解过程中法官权利和责任的非对称性使得权利被滥用和隐蔽化，同时对已出现的滥用权利现象也难以监督。由于在调解过程中上诉权和提起再审的可能性极大地降低，这就导致对以调解结案的纠纷解决结果缺乏有效的制约。虽然上诉对一审法院严格执法起到很大的监督和促进作用，但调解是双方自愿达成合意的结果，具有不可上诉的特点，从而使上诉这一重要的监督机制无法对调解进行有效的监督，同时法官承担的诉讼风险也降低了，使得一些法官形成调解的偏好。

3.与非诉讼调解的衔接不畅

诉讼和非诉讼纠纷解决方式的不同步发展，是形成现在的法院调解与非诉讼调解之间的衔接不顺的原因之一，在程序的安排上，非诉讼解决纠纷机制并非法院附设的程序和法院诉讼的前置程序。“从世界各国民事诉讼程序改革的宗旨和理念来看，民事诉讼制度的改革几乎都是与非诉讼解决纠纷机制的发展同步进行并相互推动的，非诉讼纠纷解决机制是对诉讼审判和诉讼调解功能的有益补充和发展，但我国法院调解制度与非诉讼纠纷解决机制之间程序设计上的缺陷应当是诉讼制度改革所应突破的。”^[1]

（二）人民调解方面

目前，为了人民调解制度的发展和未来更好地发挥人民调解的作用，国家在政策和理念上都给予了相应的支持，一些城市和地区也先后进行了实践和探索，取得了一定的成效，但是人民调解制度依旧存在一些不足。

1.组织机构建设需要加强

当前，人民调解组织的设置难以满足新形势下人民调解工作的要求。首先，人民调解组织的覆盖范围不高，只是在一些乡镇、街道和居村委会的设置比较健全，而在区域性和行业性的覆盖率较低。其次，人员配备方面得不到贯彻落实。虽然《人民调解工作若干规定》规定了“人民调解委员会由委员3人以上组成，设主任一名，必要时可以设副主任”。但是在实际情况中，街道、乡镇人民调解组织由于经费问题等，很多都没有达到要求，有些还缺少专职的调解员。各类人民调解组织普遍存在着这样的现象：高素质有能力的人不愿来，现有的调解人员工作积极性不高，有些甚至希望离开。

2.人民调解员队伍建设有待提高

调解员的素质在人民调解制度的发展中始终是一个重要的制约因素，存在着人员调动频繁、人才流失严重和调解员兼职过多等问题。之所以面临这些问题，主要是因为政府的投入有限，各地的调解委员会经费匮乏，调解人员的工资待遇水平普遍较低，无法吸引到高素质的人员加入，相关单位对人民调解员的定期培训，对于现有调解人员的业务水平的提高效果不明显。

3.群众对人民调解功能作用的认识不一

在实践中对人民调解存在两种认识误区：一种是过于轻视和忽略人民调解的作用，习惯于依靠司法、传统行政力量或是运用刚性的手段来解决矛盾纠纷；另一种是对人民调解过分地期望，一味地强调其纠纷化解的功能，忽略了人民调解的民间性、中立性和自治性的本质，使人民调解不堪重负。

4.人民调解制度尚无统一的立法

就目前来看，有关人民调解制度的规定散见于《宪法》《民事诉讼法》《村民委员会组织法》《人民调解条例》等法律、法规和规章中。由于规定多是原则性的内容，导致操作性较差，而不同文件的不同规定又造成了协调性不够，有些规定甚至还存在矛盾。

（三）行政调解方面

尽管我国许多城市和地区都对行政调解做了许多探索，但是现有的行政调解制度还是存在一些不足，值得我们去关注并进行有效解决。

1.法律体系的不健全

行政调解与其他行政行为相比在理论和实践上所受的关注和重视都不够，表现在立法层面是缺乏系统性和整体性。我国设定行政调解的法律文件种类繁多，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规60部，行政规章18部，地方法规约70部，地方规章45部，还有大量一般规范性文件。如此繁多的法律、法规、规章都不同层次地规定了行政调解，这就产生了不健全的体系弊病。不同层次的法律文件的效力不一，难免会出现冲突，使得实践开展中无法形成统一的行政调解规范体系。

2.调解范围的局限性

当前，行政调解中规定的受案范围相对来说比较狭窄。大致局限在民事纠纷、行政赔偿以及有关权属争议等方面。行政调解的范围应该扩大。

3.程序设计缺失

我国大部分行政调解的法律文件都只局限于实体法方面，而在程序方面的规定则比较薄弱。仅有的一些程序方面的规定也都散见于不同的规范性文件中，规定也不一样，缺少统一的标准和针对性的程序设计。这种现象导致行政调解主体在实践中一般都是参照行政程序或诉讼程序，随意性较大，影响了调解的威信。

4.有关调解员的专业素养不高

行政调解人员大多不是专职调解员，而且缺少必要的培训，就算具备一些专业的知识，但在法律素养上也存在不足或是缺少调解的经验和技巧，而且在观念上行政人员应该由管理型向服务型转变，包括角色和工作方法的相应转变。

5.政府各个部门缺少协同机制

随着经济社会的发展，社会矛盾也日益复杂，不同的法律关系交织在一起，涉及多个行政部门的职责范围，单一的行政部门已难以完成。而在实践中职责范围的划分给各部门的协调带来难度，很难形成纠纷解决的合力，往往形成“各自为战”的情况。这些都直接或间接地影响了行政调解效率的提高。

（四）仲裁方面

1.行政干预仲裁的问题仍旧存在

仲裁制度的民间性是其与审判制度的重大区别所在。仲裁机构在组建后并没有完全独立，其民间性表现并不突出，很多仲裁机构仍旧带有较浓厚的行政色彩，使仲裁的民间性和公正性得不到有效保证。

2.有关仲裁协议的形式规定的过于苛刻，阻碍了我国仲裁的发展

在我国《仲裁法》中，有关仲裁协议的规定要求必须是书面的形式，但是，又并没有对“书面形式”进行具体详细的限定。这一规定与仲裁立法比较先进的国家相比，规定过于简单和苛刻，不利于国际商务活动的发展。

3.法院对仲裁的监督制度设计得不够合理

“我国法院对国内仲裁的监督，除了对仲裁程序问题进行监督外，特别是对仲裁的实体问题如对事实的认定、法律适用等进行监督还没有完善，形成了二元标准，不利于我国仲裁制度的发展。”^[2]

三、一般侵权纠纷多元解决机制的完善

（一）推进法院调解机制改革

1.建立调审程序的适当分离

近年来，我国学术界对调审分离在诉讼调解程序中的探讨成为热点，根据具体情况建立适合我国的调审分离模式，将现在的调解和诉讼的混合进行方式变成调解和审判相分离，把调解放在审前的准备中。具体将法院调解分为三个阶段。

（1）诉前阶段。把诉前调解作为法院调解和人民调解的衔接阶段，在基层法院设立专门的辅助诉讼机构，并且安排专门的人员进行处理，对来立案或咨询的当事人进行沟通和讲解。该机构可与深入群众生活的人民调解委员会等民间调解组织直接沟通，对一些简单、争议不大的纠纷，如果双方在同一辖区的，调解委员会就由其先进行调解。

（2）审前准备阶段。在该阶段把必须直接进入诉讼程序的案件除外，其他的纠纷当事人可以根据纠纷的具体情况，自愿选择是使用调解还是审判程序。法院调解程序是由担任调解的法官主持调解或促成和解工作，在调解程序开始前，当事人双方有权依据调解法官提供的调解人名单自愿协商确定调解人员，如不能达成一致意见，就必须由调解法官指定调解人员进行调解，调解成功的由调解法官审核后出具调解书。

（3）诉讼阶段。诉讼程序开始以后，法庭辩论终结前，如果当事人在庭审中还有调解意向可以再给当事人一次选择机会，由当事人选择是由审判法官主持和解还是转由审判庭的专职调解法官进行调解。经过了法庭初步的审理，案件的事实已经大体清晰，所以，一方当事人可能要求法官进行调解，此时审判法官应当中止审理案件，由专职法官接受案件进行调解。当事人在选择的过程中，法官应保持中立，让当事人自己做主决定，必要时对各种方式的利弊进行说明，供当事人参考，充分尊重当事人的意愿让当事人享有最终的程序决定权。

2.有效运行的监督机制

良好运行的监督机制是确保调解健康发展的重要手段，监督方式应包括内部监督和外部监督两方面。具体来说，首先，法院应当公开进行调解，除了涉密案件或其他当事人申请不公开调解的案件外，其余的案件都应当公开进行，并且双方当事人有权申请公开调解；其次，确立当事人对签收的调解协议有上诉的权利。对于在调解过程中违反自愿原则的，对调解结果不服的，可以允许当事人上诉，既可以保障当事人对调解的有效监督，又能体现上级法院对下级法院的调解进行监督。

3.加强法院调解和其他纠纷解决的衔接，提高效率

在与人民调解的衔接上，首先在建立日常的工作联系机制中，进一步加强与人民调解组织的沟通，提高对人民调解的指导作用，积极配合、协助法庭调解指导工作的展开；其次要构建畅通及时的信息反馈机制，充分发挥人民调解网络的功能，对于涉及人民群众切身利益。容易造成矛盾激化和影响社会稳定的事件，要及时报送到法庭。

（二）巩固人民调解制度

1.建立行业性或专门性的民间调解组织

通过借鉴国外的民间调解制度，我国近几年也在尝试着建立一些行业性的调解组织。在实践的过程中，调解委员会成功地调解了一些重大的行业纠纷，还举办了不同类型的法律咨询服务，提高了社会成员的法律意识，同时取得了很好的效果。这些成功的实践表明，设立行业性、专门性的纠纷调解组织符合社会发展的需要，应该不断推广和完善。

2.提高人民调解员的素质

目前人民调解员的整体素质并不高，特别是专业知识水平不能很好地适应社会形势发展的需要，对此，应通过各种培训方式努力使广大人民调解员系统掌握调解纠纷常用的法律政策知识”。同时，对于企事业单位、区域性、行业性的调解人员的任职可以让行业专家和律师加入，这样能更好地解决相对复杂疑难和专业方面的纠纷。通过一系列的培训工作无疑有利于调解员的法律政策水平、文化水平和调解工作技能的提高。

3.人民调解的立法步伐需要加快

伴随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步完善，人民调解组织也发生了很大变化，从原先单一的群众性自治组织发展演变为政府主导型和混合型组织。人民调解组织有了较大的自由活动空间，在不同方面拥有了不同程度的自主权，对政府的依赖性已经大大减弱，纠纷受理的范围也从原来的家庭、婚姻、邻里等民间纠纷扩大到财产性、侵权性、生产经营性等方面的纠纷。尽管我国已经颁布了《人民调解委员会组织条例》《人民调解工作若干规定》《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》等相关法律、法规及政策性文件，但规定的人民调解工作过于原则，比较分散，并且有些规定滞后于实践的发展，有些规定的权威性不够。因此，要尽快出台一部较为系统全面的人民调解法，以更好地推进人民调解工作的发展。

4.对人民调解制度加大宣传力度

在对人民调解工作的宣传上要以科学发展观为统领，围绕中心服务大局，采取虚实相结合的形式，建立宽领域、多层次的宣传工作格局。首先，要全方位地突出宣传人民调解工作的性质、特点、功能、任务，明确人民调解的地位，争取各级政府及有关部门的支持和关心。其次，利用多种方式向广大群众加大宣传人民调解的受理范围、调解工作的性质以及人民调解对纠纷解决的作用。最后，可以利用应用广泛快捷的媒体手段，对人民调解进行全方位、多角度的宣传，积极推进人民调解在解决社会纠纷以及建立和谐社会中的作用。同时将人民调解过程中积累的良好经验和成功案例进行大力宣传，有助于形成良好的社会氛围，也可以加强社会各界人士对人民调解工作的关心支持。

（三）加快行政调解机制建设

1.建立专业的行政调解队伍

行政调解人员的素质高低对于调解最后达成的协议和加强群众对调解权威性的认识都有很重要的作用。在调解人员的配置上，不应该仅仅局限于政府的工作人员，同时还可以聘请、邀请诸如专家、学者、律师、退休法官等将他们吸收到行政调解的队伍中，这样不仅可以发挥他们的专长，还可以弥补当前行政调解人员的不足，提高调解的效率，同时还可以弱化行政色彩，强化调解的中立性。在调解人员的配置上还应该加强人员的培训，建立规范有效的人员培训机制，注重培训的实效，加强培训的针对性，同时也要不断充实行政调解队伍。

2.建立独立的行政调解机构

在纠纷突出的领域和行业设立专门的行政调解机构，这些机构应该具有独立性，保证在工作时不受行政主体和其他组织的干涉，工作人员由具有专业背景的人员组成，可以是公务员、律师和专家以及行业协会或者基层组织的工作人员，但要保证这些人员的中立性。同时要给专门的行政调解机构相应的法律法规授权，使他们在受理调解重大的民事纠纷或行政纠纷时有权向行政主体调查取证，经过调解所达成的协议具有一定的强制效力，这样可以促使特定领域内的调解不断地向专业化、职业化和社会化的方向发展。

3.建立完善的行政调解体系

我国的行政调解缺乏完整的体系，并且在行政权方面处于各自为政的局面，从而造成其功能的弱化和地位的边缘化。为了改变这一现状，建议尽可能从现有的机构和机制入手，建立健全行之有效的行政调解体系。从行政机构的设置和职能方面考量，建议以信访工作体系为基础建立行政调解体系，其优势主要在于：首先，信访机构具有独立性并且形成了相当完善的体系，和其他行政机关没有行政隶属关系，不受行政机关和其他机关的干涉；其次，信访机构本身具有协调优势，2005年国务院公布的《信访条例》明确规定，信访机构的职能包括“受理、交办、转送信访人提出的信访事项、承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项、协调处理信访事项”；另外，这一考虑也是基于信访机构有着相当丰富的调解经验。

4.扩大行政调解的范围

我国现行的法律规定，可以调解的行政纠纷主要是行政赔偿和行政补偿纠纷，但是依据积极行政的原则，行政调解的范围应该具有广泛性，在不与法律相抵触和侵害第三人合法权益的情况下，可以包括与人身、财产有关的民事纠纷和内部行政纠纷、行政赔偿与补偿纠纷、行政自由裁量权引起的纠纷，尽可能使纠纷通过调解的方式有效地得以解决。行政调解对构建和谐社会的意义重大，范围的限制会直接影响其功能的发挥。

5.完善行政调解的立法，加强法律的支持

在长期的实践中，我国的行政调解已经初具规模，同时在机制上也有了一定的探索和创新，加之行政调解所拥有的坚实社会基础和社会认同感，制定行政调解法的时机可以说已经成熟。通过立法，为行政调解的发展指明方向，使之制度化、规范化和专业化，这也是国外行政调解的实践经验。

6.促进人民调解和行政调解的衔接工作

人民调解不断向专业化的方向发展，调解的领域也得到了相应程度的扩大，这就必然带来与行政调解的范围存在一定的交叉。同样作为调解人，与行政调解相比人民调解组织更具有中立性，这样更容易被当事人接受，但是调解人员专业知识的欠缺是其不足之处，因此，可以加强人民调解和行政调解的协同，相互补充，逐渐形成处置纠纷的合力。在调解时，行政主体可以发挥其专业上的特长，积极扶持和指导人民调解组织参与专业性纠纷的解决。

（四）完善仲裁制度

1.保证仲裁机构的民间性

在条件成熟时，应尽快成立全国仲裁协会，通过仲裁协会的行业管理实现对各地仲裁委员会的指导、监督和协调等职能，主导仲裁的发展规划，开展专业培训，提高仲裁业的整体水平。同时应该逐步使仲裁机构摆脱行政干预的色彩，使仲裁机构做到真正的民间性，在解决社会纠纷方面发挥更大的作用，更好地与国际仲裁规则接轨。

2.借鉴国外的仲裁协议形式

我国在仲裁协议的形式上可以借鉴《英国仲裁法》中有关仲裁协议的合理规定，打破传统意义上关于“书面”就是指双方签字的观念，对“书面”的含义给予比较大的解释范围，以更好适应社会纠纷对仲裁的需求。

3.在司法监督方面，国内仲裁与涉外仲裁应当采取统一监督标准

随着我国成功加入世贸组织，在经济和法制方面都要不断地向全球化靠拢，司法制度和仲裁制度也不例外，应该和世界各国一样，不断完成对国内仲裁和涉外仲裁统一的司法监督机制。

【注释】

[1]顾华：《论我国法院调解制度的完善》，上海交通大学硕士论文，2007年。

[2]金润晶：《中韩仲裁法律制度比较研究》，对外经济贸易大学硕士论文，2004年。