民营投资的进入政策体制环境研究

民营投资的进入政策体制环境研究_对中国经济社会改革发展的若干思考

一、民营投资进入政策体制环境的进步

（1）从总量和规模上看民营投资进入政策体制环境的进步

改革开放以来，我国经济发展越来越市场化，民营经济在国民经济中的作用日益强化和不断提高。从民营企业数量来看，仅就个体、私营和集体的统计，从1981年的213万户增加到1999年的3477万户，增长了16倍多，年均增长15.8%；从民营企业从业人员来看，从1978年的2062万人增加到1999年的9975万人，增长了近5倍，年均增长7.4%；从民营经济的总产值来看，从1987年的5088亿元增加到1998年的57543亿元，增长了11倍多，年均增长22.4%；从民营投资规模来看，民营投资额从1980年的165亿元增加到1999年的11900亿元，增长了72倍，年平均增长近24%；民营投资额占全社会投资总额的比重也由1980年的18%增长到1999年的近40%。可以预见，“十五”时期，民营投资将成为我国社会投资扩张的重要推动力量。

（2）从产业进入上看民营投资进入政策体制环境的进步

随着市场化程度的不断加深和民营经济的自身发展，民营投资的产业进入由窄变宽，不断扩展。目前已遍及国民经济十六大行业的各个领域。根据统计资料反映，目前个体经济投资主要在农业和住宅方面。现主要就除个体经济以外构成民营投资的主体——集体、私营、联营、股份制经济投资的行业分布来看民营投资的产业进入情况。以现有掌握的1993—1997年的统计资料为例，民营投资在十六大行业中投资额及占本行业全部投资的比重都有不同程度的增加和上升。其中，1997年民间投资占全行业投资的比重以批发零售贸易餐饮业、制造业和建筑业三大行业最高，分别为49.8%、40.8%和37.6%；1993年到1997年增长最快的行业是建筑业、批发零售贸易餐饮业和农林牧渔业，分别上升了15.69个百分点、12.55个百分点和11.71个百分点。可见，民营经济投资主体在产业进入上已取得了巨大进步，在一般竞争性领域（特别是制造业等方面）已经显示出强大的经济实力和相对竞争优势，在其他领域也在不断拓展，并日益显示着其潜在的竞争实力和增长潜力。

（3）从地区分布上看民营投资进入政策体制环境的进步

从三大地区的总体情况来看，民营投资在东部地区集中度较高，比重较大。以1993—1997年为例，在这5年中，东部地区民营投资额为22874亿元，占全国民营投资的68.1%；而中、西部比重只有31.9%。从民营投资占本地区全社会投资的比重及增长情况来看，东部地区1993年为34.9%，到1997年增加到37.8%，上升了2.9个百分点。其中，东部地区有4个省民营投资占本省全社会投资的比重超过40%，分别是浙江（58.5%）、江苏（51.2%）、河北（46.1%）、山东（44.8%）。同一时期，中部地区该比重则由27.1%上升到37.2%，上升10.1个百分点；西部地区由25.1%上升到33.3%，上升8.2个百分点。应该说，民营投资在三大地区都有很大增长，并有不断上升之势。值得一提的是，从发展速度来看，中、西部地区发展更快。近年来，民营投资基本呈东、中、西递增之势。1994—1997年四年间东、中、西增速之比分别为1∶1.01∶1.02、1∶1.07∶1.11、1∶3.45∶2.65、1∶3.19∶3.94，显然差距逐年增大。1997年比1993年投资比重增长百分点的大小也说明了这一点。

（4）从政策法规演进上看民营投资进入政策体制环境的进步

1978年党的十一届三中全会召开以前，我国在理论和实践上，不仅认为非公有制经济和社会主义公有制经济是水火不相容的，而且认为，个体经济、私营经济就是搞资本主义，是反社会主义的，是绝对不能容忍的。

十一届三中全会之后，我们才逐渐认识到，我国还处于生产力不发达的社会主义初级阶段，发展个体经济、私营经济是必要和有利的，并且逐步提出了非公有制经济是社会主义经济的有益补充的观点。

党的十四大确立了社会主义市场经济体制，由此从理论上解决了中国经济的发展目标问题，也给民营经济在社会主义市场经济中的作用及定位作出了肯定。例如，在现行的《中华人民共和国宪法》中，其第十一条就是有关保障民营经济的合法地位：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”

党的十五大则上升到一个全新的高度，明确强调指出：“公有制为主、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”这是理论上的重大突破。不仅如此，在所有制观念方面也实现了新的突破，即个体私营等非公有制经济，不仅是社会主义经济的一种“有益补充”，而且是“我国社会主义市场经济的重要组成部分”。全国九届人大二次会议，又进一步把非公有制经济的重要地位在宪法中正式确定下来。

由此可见，我国民营经济地位有了巨大提高，民营投资环境也有了显著改善。为此，在党的十五大召开之后，“摘红帽”的浪潮遍及全国的私营企业，到1998年底，我国众多的假集体企业基本上都摘掉了“红帽子”，恢复了其私营企业的本来面目。特别是1999年1月1日起生效的《中华人民共和国个人独资企业法》，不再对个人独资企业的雇工人数、注册资金设最低限制。更加促进了民营投资的积极性。1月17日。国家工商行政管理局又颁布了其实施细则《个人独资企业登记管理办法》，从而使我国民营投资领域的改革进入了具体实施阶段。

此外，从1988年以后，我国还颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》、《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》、《关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》等一系列法规。这些专门关于私营经济方面法规的颁布，标志着我国对私营经济的地位和管理纳入了法制的轨道，为民营经济的发展创造了有利的政策法制环境（见表23）。

表23　民营经济地位提高和发展环境宽松的政策法规演进情况

续表

二、从民营、国有、外资三大经济的比较中评估民营投资进入政策体制环境的不足

（1）民营投资增速下滑，民间资本的巨大潜力远未充分发挥

从民营、国有、外资三大经济体的投资比较来看，改革开放以来，民营投资在迅速扩张。1980—1999年民营投资规模的平均增长速度达到24%，高于国有投资7个百分点。特别是在1995年以前，民营投资一直表现为稳定、快速的发展态势，许多年份投资增长都在30%以上。但自1995年以后，民营投资增幅明显下降（虽然投资比重仍在增加）。如1995—1999年民营投资分别增长20.6%、19.6%、12.3%、13.9%和14.2%。与此同时，国有投资在积极财政政策的作用下，增幅在加快，有的年份已明显快于民营投资增长。如1998年，国有投资增速为17.4%，比民营投资高出3.5个百分点。但国有投资增长率不可能一直高速运行下去。另一方面，从利用外资来看，1996年以来呈现较大幅度的负增长，如1999年为-23.3%。但2001年以来，外商投资增幅较大，从而决定了必须下大力气启动民营投资。这从总体上说明了目前民营投资还存在着多种进入政策环境的不足，民间资本的巨大潜力尚未充分发挥出来。

（2）产业进入壁垒高，民营投资的产业进人深度明显不够

由于市场准入政策在国有经济、民营经济和外资经济之间仍然存在很大差异，使得民营投资在将近三十个产业领域存在着实际上的“限进”情况。这些“限进”现象的原因是多方面的。一是由于存在部门、行业垄断和其他歧视性的准入政策，使得民间资本一直难以进入，如金融、保险、证券、邮政、通讯、石化、电力等行业，其投资基本上由政府包揽，经营大多由行业垄断。二是有些项目虽然允许民间资本介入，但存在着明显的不公平竞争。有些国有部门长期垄断经营的领域，非得到无利可图和亏损之时，才让民营企业参与。三是有的领域由于审批程序复杂，进入条件苛刻，门槛过高而使得民间资本可望而不可及。四是很多产业国家已对外资开放，或承诺将在加入WTO后若干年按期对外开放，甚至放弃控股的要求，但对民营经济是否开放，却没有明确的说法。如电信业、银行业等。

从目前统计年鉴中按国民经济行业划分的十六个大类行业来看，虽然总体上都有民营投资的产业进入，可以说，具有一定的进入广度；但投资大量集中在一般制造业和房地产业、批发零售贸易餐饮业等传统服务业中，民营投资的产业进入深度明显不足。例如，在1998年民营投资的行业分布及其占本行业的投资比重中，有8个行业民营投资的比例不足两成，其中交通运输、仓储及邮电通信业中，民营投资的比例仅为9.5%，科学研究和综合技术服务业中也仅为8.4%。也就是说，民营投资在基础工业和基础设施、新兴服务业和高科技产业中的比重还很低。而这些行业往往都是由于部门垄断、进入壁垒过高和所有制歧视等，致使民营经济不能享有“国民待遇”，导致民营投资的产业进入深度不够。至于具体到小类行业或更为细分的产业，民营投资不能进入的或即使有进入、也是个别现象的产业就更多了。如入股民生银行的民营企业、进入汽车行业的民营企业吉利集团，与吉通公司达成进入电信业投资事宜的民营企业东方集团等都是个别案例。即使是一些明文规定可以进入的产业，由于进入门槛过高，特别是前置审批程序过多过严，也使很多民营企业实际上被挡在“门外”，如对外贸易业。

可以说，对于民营投资，我们在理论上已没有障碍，在当前及未来的国家政策上也较少限制，但目前有关部门在制定具体政策和实际运作过程中，却存有一种近于叶公好龙的心态，这使得民营投资事实上还是处于一个比较尴尬的境地。人们常说政府投资产生“挤出效应”。这种“挤出效应”主要就是表现为政府部门在具有垄断性质且收益持续稳定的行业大量投资，而民间投资却被严格限制进入这些行业。在这样的歧视性安排下，民间资本的投资机会事实上是很匮乏的。这正是民间投资在如此长的时间里一直难以有效启动的重要原因之一，也说明了目前政策体制环境在产业进入上的不宽松。

（3）三大经济的地区投资比重差异较大，中、西部民营投资力度明显不足

从国有、民营、外资三大经济体在东、中、西部三大地区固定资产投资情况的比较中，我们可以看出其明显的不平衡态势。中、西部国有经济投资比重明显高于东部，1996年分别高出近13个百分点和17.4个百分点；1997年分别高出近10个百分点和16.7个百分点；1998年分别高出10.7个百分点和18.9个百分点。这说明非国有经济的投资比重大大低于东部，投资力度明显不足。其表现为，中、西部民营投资比重与东部相比，大约低4—8个百分点；与此同时，中、西部外资经济投资比重都在7%以下，与东部相差9个多百分点。而且从1998年来看，中、西部民营投资比重和外资投资比重与东部相比都有扩大差距之势。由于各种软硬件环境的影响，中、西部（特别是西部）的外资投资比重不可能在短期内有太大的提高，所以提升中、西部民营投资的比重就显得更为重要和紧迫。从这一意义上来说，目前中、西部民营经济发展还很不够，民营投资的力度和所起的作用还远远不足。它反映了目前地区间对民营投资进入的政策体制环境的差异，特别是中、西部民营经济进入环境的不足。

（4）政策法规不健全，实际执行偏差大，民营投资不能享有“国民待遇”

从国家对国有、民营、外资三大经济体已制定的政策法规和相关优惠条件以及实际执行情况的比较来看（见表24），当前民营经济在明文规定上已没有制度限制，至少享有“准国民待遇”，但在实际执行和相关政策的具体落实中，政策体制环境的落差还是很大的。从相关资料显示和我们的实地考察及问卷调查来看，普遍认为，民营不如国有，国有不如外资。当前民营投资进入的政策法规制定及实际执行中存在的主要问题有：

一是前置审批环节繁多，造成民营投资项目进入门槛高。与国有经济、外资经济相比，政府有关部门对民营经济投资资格的认定、注册资本的方式、用地指标的落实、经营范围的划分、投资项目的许可、贸易渠道的开放、产权转移与企业兼并等诸多环节实行更多的“前置”审批，导致民营经济投资的手续杂、关卡多、效率低、费时长，使民营经济在与外商、国有企业展开市场竞争时，竞争资格、竞争条件与竞争机会往往处于不利地位，严重扼杀了民间投资的信心与积极性。

二是明文规定好，实际落实差，导致民营投资进入成本高。在宏观政策确定以后，习惯势力往往对民营资本的跟进造成种种障碍。这种阻力是看不见的，跨越的难度和为此支付的成本会更高。据《中华工商时报》报道，私企收购国企，民营资本参与国有经济的结构调整，是在政府的鼓励和优惠政策之列的。然而，这些年的实践提供给我们的失败案例居多，失败的原因也有惊人的相似之处，多半是从政府出面撮合开始，而以政府出面干预告终。考虑到并购行为本身之外的种种因素，民营资本并购国有企业的社会成本远高于并购成本。如此以来，即使有明确的市场准入信号，民营投资的热情恐怕也会大打折扣的。

三是税负不公，“三乱”现象十分严重，大大削弱了民营企业的投资收益。据中国私营企业研究课题组《1997年全国私营企业抽样调查部分数据》的研究显示，现实中不利于私营企业发展的最大的社会问题首先是“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派），经济政策中排位第二的即是税收政策问题。如现行税收政策规定，民营企业除了和国有企业一样缴纳33%的所得税外，还要缴纳20%的个人所得税。《企业技术开发费税前扣除办法》将私营企业排除在外。再如所得税减免政策，对外资企业是“从获利年度起”，对民营企业则从开办期起，而企业在开办初期往往没有利润或者获利甚微，优惠政策的效用大大降低了。这种双重征税的税收政策对民营企业的投资扩张存在十分不利的影响。此外，不合理收费问题更为严重，收费项目“杂”且“多”。大部分民营企业要应付三十多个部门，上缴50种税费（其中大部分是各种收费），少数地方收费种类多达七十余种，其中相当一部分属于不合理收费。另外，收费不规范，随意性很大，表现为收费标准不统一，程序不规范。

四是管理部门林立，政出多门，但没有一个投资主管部门，也没有政府的投资产业引导和信息服务。目前我国对民营企业的管理，特别是对个体私营企业的管理涉及到工商、税务、物价、公安、城建、卫生、技术监督、环保、市容、街道等行政和经济监督机构，再加上其他行业性主管部门，总计约二十多个单位，但却缺乏一个具有综合管理职能的组织机构。特别是在项目投资方面，没有一个投资主管部门，也没有一个明确的管理办法。当前民营投资项目常常因找不到主管部门，在履行程序上受阻。不仅如此，民营企业在投资信息服务、产业指导方向、技术支持等方面也都存在着渠道不畅、信息不通的问题，使其在项目投资选择上往往带有较大的盲目性和投机性，导致投资风险加大和经济损失。而在这些方面，国有和外资投资主体要好得多。

五是相关政策法规不健全和不配套，导致促进民营投资的制度环境不宽松。例如，目前国家还没有出台《固定资产投资法》，对投资审批制改革尚不到位，过多过严的前置审批体制严重影响了民营投资的启动和促进发展。对国有企业的垄断行为，也没有一部《反垄断法》的出台，致使民营投资的产业进入被“排挤”而告门无望。目前国家有关部门正在制定《中小企业促进法》，但在相关的投资、金融、财税、产业进入等政策上却没有相应的协调措施和配套政策，造成在实际各部门的执行中仍然是“两张皮”，制度保障不力。

三、改善民营投资进入政策体制的对策建议

（1）积极支持、鼓励和引导民营投资，把民营投资纳入国民经济发展计划，进一步营造更为宽松的民营投资进入的政策体制环境

一是要加大舆论宣传力度，进一步提高对促进民营投资重要性的认识。加大舆论宣传力度包括两个方面：一方面主要是在全社会，特别是在各级领导干部中进一步树立“非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分”的观念，打破“唯成分论”的观念，破除思想和体制上的障碍，充分认识增加民营投资对于保持经济持续快速健康发展的重要性，平等对待国有、民营和外资的投资行为，更多地运用市场机制促进和引导民营增加投资；另一方面，要加强对民营投资优惠政策的宣传，让更多的人了解当前的政策，帮助民营投资者调整消极心态，增强投资信心，并对优秀民营投资者给予必要的政治待遇，在社会上树立他们的良好形象。为此，建议国家明确提出促进和引导民营投资是扩大内需、加快发展的重要措施。

二是要把民营投资纳入国民经济发展计划，设立“全国民营投资促进协调办公室”。要将进一步促进民营投资、发展非公有制经济纳人国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划。把促进民营投资工作列入各级政府领导目标责任制范围，作为政府各部门、各单位领导班子年度工作考核的重要内容，以形成各级政府把增加民营投资像增加引进外资一样作为工作政绩的氛围。为保障国家促进和加强民营投资政策措施的贯彻落实，协调目前分散在各部门对民营投资管理的政策配套，提供有关投资政策法规和信息咨询服务，要对作为全社会固定资产投资一部分的民营投资进行宏观调控，加强分类指导和综合服务。建议在国家计委设立“全国民营投资促进协调办公室”，统一对全国民营投资进行发展规划、政策制定和协调服务。

（2）实行公开、公正、公平的投资政策，进一步放宽民营投资的产业进入领域，切实落实民营投资的“国民待遇”

一是要收缩国有经济范围，拓宽民营企业的投资空间。根据党的十五届四中全会的精神，当前深化国有企业改革的一项重要内容，就是要对国有资产进行战略性重组，国有经济要从非战略性领域退出，使有限的国有资源能够得到有效和集中的配置。这里的关键是要建立国有资产退出机制，使国有资本真正“有所为，有所不为”，在全社会投资中起到“四两拨千斤”的杠杆作用。这一方针的贯彻执行，将为民营企业拓展巨大的投资空间，必将会极大地刺激民间投资的迅速增长。据有关部门对二千多家民营企业进行的随机调查显示，70%的民营企业准备与其他所有制企业进行股份制联营或股份制改造，愿意参与国有企业的改革。有鉴于此，国家应积极鼓励民营企业通过收购、兼并、控股、参股、转让经营权等形式，参与国有企业的改革和结构调整。对于吸纳国有企业下岗职工再就业、租赁、承包国有亏损企业，要有一些政策上的支持。

二是要实行公开、公正、公平的投资政策，落实民营投资的国民待遇。“十五”计划《纲要》明确提出，取消一切限制企业和社会投资的不合理规定，在市场准人、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等各方面，对不同所有制企业实行同等待遇。凡是对外资开放的领域，内资均可进入。这为我们实行公开、公正、公平的投资政策指明了方向，提供了政策依据和制度保障。在市场经济体制日益完善的今天，对民营企业应尽可能彻底放宽投资领域。除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民营投资进入。至少要做到与外资同等待遇，即凡是已经对外商开放的投资领域，都要对民间资本开放；对加入WTO以后承诺对外开放的领域和控股比例要求的行业，也应先行向民间资本开放，如电信业、银行业、保险业、专业服务业等等。此外，凡是对国有、外资投资实行优惠政策的领域，其优惠政策对进入该领域的民营投资同样适用，如对国有企业的贴息技改政策也要对民营投资同等对待。凡是预期有收益或通过建立收费补偿机制可以获取收益的基础性和公益性项目，都要引入市场竞争机制，打破所有制界限，破除地区和部门垄断，积极鼓励和引导社会投资，尤其是民营投资的进入。

三是要扩大民营投资领域，全面推动在传统制造业、新兴服务业、基础设施和基础产业、高新技术产业等的投资进入深度。目前民营投资具有一定的广度，或多或少都有一些投资，但所占行业比重与份额不同，说明其进入深度还很不够。今后扩大民营投资领域，重点在于扩大民营经济在各行业和产业的投资份额和所占比重，即推进其产业的进入深度。这一工作突破主要从大的方面可分为四大产业，即传统制造业、新兴服务业、基础设施和基础产业、高新技术产业。

从传统制造业来说，对民营投资的市场准入限制较少，目前民营经济在此产业不断发展壮大，已经在很多行业取代国有经济，具有了一定的优势地位。从未来看，民营经济可以在多数一般制造业领域中发挥主力军作用，民营投资比重将进一步上升；国有资本可以发挥关键性、引导性作用，其投资比重会进一步下降。主要的实现方式是参与国有企业的结构调整和资产重组，实行“国退民进”。在此基础上，提升其档次和质量，不断提高其国际竞争力，进而在入世后能实现“外进民竞”的目标要求。

从新兴服务业来说，它包括金融、保险、教育、文化娱乐、卫生医疗、旅游、房地产、邮政、电信、传媒、中介机构、信息咨询、商业销售、环境保护、社区服务等，目前处于改革开放的最前沿，是外商投资急于进入的产业，也是民营投资发展空间最大的领域。我们认为，民营投资未来可以在大多数服务业领域发挥主导作用，而国有资本则在少数关键性领域发挥主导作用。目前民营投资进入新兴服务业的主要障碍是垄断，必须彻底打破政府或国有资本投资经营垄断性行业的观念，逐步放开这些投资领域，让民间资本顺畅进入。如允许和鼓励民营企业独立投资办学，参与教育产业；允许和鼓励开发卫生医疗资源和卫生医疗市场，参与现有公办医疗机构的重组；允许和鼓励民间资本参与建设和经营各种文化馆站、体育场所等设施，现在设施也可以有偿转让给民营投资者经营；允许和鼓励民间资本参与旅游业、信息咨询业、中介服务业、社区服务业的投资和经营，实行谁投资、谁经营、谁受益、谁负责。目前一些地方已放开了部门领域，如浙江的温州、台州等市已将学校、医院等领域向民营投资者开放，允许他们经营。此外，我国已经承诺加入WTO之后2—5年对外逐步开放金融保险、电信、专业服务业三大国家垄断领域，最高可允许外资拥有51%的所有权。为此，应尽快打开对民营投资的市场准入通道。

从基础设施和基础产业来说，主要包括交通运输、能源、原材料、市政设施建设等行业。目前国际上许多国家基础部门的投融资改革发生很大变化，主要特征是引进民间资本，打破垄断。根据世行私人部门基础设施建设数据库显示，私人部门30%分布在电力领域，28%分布在电信领域，18%分布在供水、卫生设施，8%在道路港，6%在天然气，5%在水路运输，3%在机场项目，2%在铁路运输。可见，民间投资空间很大。从我国国情来看，虽然今后国有经济仍然应当在此领域发挥主导作用，民营资本与外资则发挥重要的辅助或补充作用，但是，从未来看，政府投资应当从经营性基础领域中退出来，让国有企业的经营性资本发挥主导作用。与此同时，允许民营经济与外资经济平等进入，共同展开竞争。但是，国有资本应当在全国性的重大社会基础设施（如京九铁路）与基础产业（如西气东输）项目中发挥主导作用，并发挥大企业（如宝钢、三峡电力、石化集团）在这一领域的主导作用。民营资本可以在城市基础设施（如地铁、城市电水气）领域与基础产业领域（如地方煤矿）项目中发挥重要参与作用，在地区性基础设施企业（如地方路桥公司）与基础产业企业（如地方钢厂）中发挥主导作用或重要作用。在进入的方式上，国家既可以通过实行特许的招标和投标方式，选择项目法人吸引民营资本直接投资参与基础领域建设与经营；也可以通过建立产业投资基金、发行企业债券等方式吸引民间的大量闲散资金间接参与基础领域的投资建设。目前可以大力推行BOT、TOT、BLT（建设——租赁——转让）等方式推动民营投资进入道路、桥梁、供水、电站、城市污水和垃圾处理、港口和机场等基础设施和基础产业。福建省刺桐大桥的建设模式就是最好的佐证。最近江西省南昌市政府作出决定，放宽道路、桥梁、水利、供水、供气、供热、垃圾处理、污水处理等项目对民间投资的限制，向社会公开推介基础设施和公益性项目，实行业主投标；与此同时，设立政府专项引导资金，重点引导民间资本投向基础设施和公益性项目。不仅如此，还可以建立收费补偿机制、财政补贴或贴息方式等弥补项目投资收益的不足，从而为民营投资形成稳定的收入预期，吸引更多的民营投资进入。

从高新技术产业来说，它主要包括信息技术、电子、新材料、生物制药、计算机等领域。目前民营投资在此产业的比重不断提高，1999年，民营经济的增加值份额已经超过国有经济的29%而达到32%，直逼外资的39%。可以预期，由于民营经济具有特殊的灵活和创新机制，未来民营资本完全有能力在高新科技领域发挥生力军作用。在此情况下，国有资本则可以发挥引导作用、基础作用与关键作用，保持国有资本在少数关键领域（如航空航天）、关键机构（如国家实验室）、关键项目（如863工程）中占据主导地位。为此，应当放手让民营科技在电子信息、生物制药、新材料及计算机等非常广泛的产业领域实现大发展，拥有产业优势与扩大发展空间。国家应该通过创办科技企业孵化器、鼓励以智力资本作价参与投资、拓宽国内外风险投资融资渠道、强化保护知识产权等措施来促进民营高新科技产业的健康发展。

（3）协调民营投资的地区平衡发展，大力改善中、西部投资的政策体制环境，实行中、西部非国有投资民营化的模式

一是要不断提升东部地区民营投资的规模和档次水平，加大产业进入深度。目前东部地区国有投资所占比重大约在48%以下，非国有投资已超过国有投资，其中外资所占比重在15%左右，民营投资所占比重已达37%以上。应该说，东部民营投资已具有一定的规模和实力，在产业进入的广度上也达到了一定的水平。但是，目前还主要是以数量取胜，即民营企业的总体数量庞大，单个企业的注册资本和投资规模还比较小，其档次水平还不够高。更重要的是，目前投资行业还主要集中在传统制造业，其产业进入深度还很不够，特别是在新兴服务业、基础设施和基础产业。今后，东部地位的主要任务是进一步改善民营投资产业进入的政策体制环境，真正落实民营投资与国有、外资经济平等的国民待遇，进而提升其投资规模和档次水平，加大产业进入深度。与此同时，要优化资源配置，调整产业结构和产品结构，加大引导和鼓励东部民营经济向中、西部推进的步伐。由于东部地区具有较好的投资软、硬环境，目前外商投资还主要集中在东部，如1999年外商直接投资所占比重为88%以上。我们认为，为平衡地区发展，应形成“外资东进、民营西进”的非国有投资布局。当然，这一构架是以市场经济行为自然形成，而不是行政干预人为形成，但可适当以政策引导之。

二是要切实改善中、西部地区民营投资的政策体制环境，大力推进非国有投资民营化的进程。目前中、西部地区（特别是西部）存在的最大问题是还没有营造好民营投资的政策体制环境。虽然大部分省市地区都已颁发了加强民营经济发展的条例或决定，但明文上规定的并不是实际执行中行得通的，政策能顺畅落实得很少。所以，要提高中、西部民营经济发展和民营投资的比重，必须首先解决思想，转变观念，切实改善民营投资的政策体制环境，真正落实有关文件和法规的要求，为民营投资大开方便之门。其次是要在民营投资产业进入的广度和深度两方面都要下功夫。这是因为，一方面，目前中、西部民营投资的产业进入广度还不够，一些在东部地区早已开放的行业还主要是政府或国有投资垄断的，基本上不对民营开放，其国有投资的比重远高于东部；另一方面，即使能够进入的产业，民营投资所占比重还非常小，其投资规模很小，其产业进入的条件也不能与国有、外资享有同等待遇，产业进入的深度更不够。最后要转变非国有投资以吸引外资为主的观念。从1990年至2000年，外商直接投资在中部地区的比重没有超过10.5%，在西部地区均在5%以下，且近年来还有下降之势。可见，由于各方面条件和环境的制约，外商投资主要还是集中在东部地区，中、西部地区所吸收的外商投资的份额仍基本上维持在改革开放初期的水平，甚至有所下降。所以，要提高中、西部非国有投资比重，想主要依靠外商投资是不可能的，即使是实施西部大开发战略，短期利用外资也是十分有限的，必须把眼光投向具有巨大潜力的民营经济。从我们课题组实际调查的安徽省阜阳市民营经济的发展情况来看，也是如此。该市国有经济已经很少，外资经济几乎没有，主要依靠民营经济，而且原先的国有经济大部分都被东部民营经济所兼并了。这给了我们鲜明的印象，未来中、西部发展主要依靠民营经济，且国有经济的调整也得主要依靠民营经济的参与。这就是说，中、西部地区的发展要走“非国有投资民营化”的道路。中、西部地区主要以吸引民营投资为主的模式，就目前来说，既符合实际情况，也较为切实可行，应该大力推进。它既要大力启动本地区民营投资的激情和力量，更要像吸引外资一样来吸引东部地区的民营投资，出台优惠政策，保护投资者权益。在吸引东部地区民营经济进入的方式上，主要应该采取兼并、收购、联合、租赁、出售、参股等方式，实行“国退民进”战略。

（4）进一步深化投资体制改革，建立健全促进民营投资进入的政策法规，不断强化政府部门对民营投资的产业政策指导和信息咨询服务的支持力度

一是要深入投资管理体制改革，出台民营投资的产业指导目录。现行的投资管理体制主要是针对国有投资而言，已不适应民营投资发展的需要。政府制定的许多政策主要也是针对国有投资和外商投资的，对民营投资如何实施引导、监管和规制，对民营投资的审批程序和市场准入范围如何确定等，都缺乏可以遵循的政策规定和有效办法。因此，急需进一步深化我国投资体制改革。特别是对民营投资，要改革前置审批办法，简化审批程序和手续，建立民营投资项目登记备案制度，降低民营投资的市场准入门槛，以激励民营投资的进入。与此同时，要像指导外商投资一样，尽快出台指导民营投资的产业指导目录，分鼓励类、限制类、禁止类等来指导民营投资的产业进入，以减少民营投资的盲目性和不必要的重复建设。

二是要全面清除不合时宜的政策法规，尽快制定和完善促进民营投资进入的政策法规。

其一，对过去的政策法规，凡是不符合十五大报告和九届人大《宪法》修正案精神的，要尽快修改、完善或废止实施。取消一切以所有制为界限的政策规定，使民营投资的一切政策待遇与其他所有制一视同仁、不受限制，切实享受国民待遇。要适应新形势下的需要，真正为民营投资进入创造宽松的政策法规环境。例如，可调整《公司法》有关注册资本限额的规定；适当放宽民营企业的注册标准；应调整税费水平（包括降低税率、税收减免、提高折旧等），降低投资成本，提高投资收益。

其二，进一步实施公平、合理的财税、价格政策，有时甚至是鼓励政策，以促进民营投资进入。要实施积极引导民营投资的财政政策，允许财政资金（包括国债）直接以国有资本参股方式或补偿形式投入以民营投资为主的项目。特别是政府在安排贴息资金进行企业技术改造时，一定要一视同仁、平等对待，不能只给国有企业。要实行促进民营投资的税收政策，对民营企业用于高新技术产业、新兴产业和新产品、出口产品等国家鼓励领域的投资，均享受国家与地方制定的有关减免征收企业所得税的优惠政策。要针对“三乱”现象十分严重的情况，实施为民营企业“减负”政策。有关部门要公开收费项目和收费标准，减少各种收费，规范收费制度，可实行收费许可证、收费登记证等制度，严禁“三乱”，以降低民营投资成本，提高项目投资回报率。要规范对个体和私营企业所得税的征收，避免和解决双重所得税的重复征收问题。与此同时，对民营资本投资国家鼓励类产业的项目，在企业固定资产折旧、新产品开发费用进入成本、排污费返还、减免基础设施配套费、土地转让费分期付款等方面都应给予相应优惠。对尚处于创业阶段的中小民营企业和个体工商户给予一定时期和一定额度的减免税支持。对进入基础设施和基础产业以及公益性事业的民营投资，要建立收费补偿机制或补贴方式，弥补项目本身投资收益的不足，从而为民营投资形成稳定的收入预期。

其三，加强对民营投资使用土地的规划和管理。一方面，政府有关部门应进一步强化土地规划的权威作用，提高土地资源进入市场配置的比例，让更多的民营投资者获得所需用地；另一方面，要简化审批手续，提高办事效率，公平、公正地对待民营企业用地的审批和土地使用费等问题，可采取招投标或拍卖的方式让民营企业在竞争中取得用地权。此外，应积极鼓励土地资源匮乏地区的民营企业到土地资源相对丰富的中西部地区投资。

其四，进一步实施公正的进出口政策，鼓励民营企业“走出去”。要降低民营企业进出口权的审批条件，放宽范围，简化审批手续，消除所有制的歧视，实行公正的进出口政策，甚至应该实行降低门槛的鼓励政策，让更多的民营企业从事进出口业务。与此同时，采取有力措施，积极鼓励民营企业响应国家“走出去”战略，让民营投资走出国门，进入国际市场竞争。

其五，尽快出台促进民营投资的《中小企业促进法》、《固定资产投资法》和《反垄断法》等相关法律法规。政府对民营经济发展出台直接扶植的政策法规是十分有效的，也是十分必要的。如美国于1953年通过了《小企业法》，并专门成立了小企业管理局，从而有力地促进和保护了小企业的持久经营和发展。目前国家经贸委已成立了中小企业司，并作为《中小企业促进法》出台的前奏，将率先出台《鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》。但是，作为规制中小企业发展的永久性法律，我们还是希望能在《政策意见》试行的基础上尽快出台《中小企业促进法》。与之相配套的是，要在国有经济、外资经济中消除不平等政策和垄断行为。而消除垄断，包括自然性垄断、经济性垄断、行政性垄断。可怕的是，往往借自然性垄断之名，行行政性垄断之实，特别是在目前国债投资和政府集中配置资源的特殊时期，利用国家集中资源配置做行政性垄断之事。因此，一方面，要尽快出台《固定资产投资法》，以规范包括政府投资在内的各种投资主体的范围和方式，消除排除民营投资的行政性垄断行为，为民营经济开辟更为广阔的投资空间；另一方面，要尽快出台《反垄断法》，以消除大企业（特别是国有大企业）不公平竞争的经济性垄断行为，为中小企业提供更大的生存空间，也有利于市场竞争机制的充分发挥。

三是要建立投资信息网络和信息发布制度，发展规范的民营企业咨询中介机构，加大为民营投资的信息咨询服务。为避免盲目投资、重复建设，建立权威的投资信息网络和经常性的投资信息发布制度，发展规范的民营企业咨询中介机构，为民营投资者提供投资信息咨询，是政府促进民营投资进入政策体制环境的重要方面。目前民营企业很需要这样的投资信息咨询和产业进入指导，但我们还没有建立这一制度。因此，需要建立起规范的信息引导机制。目前要特别鼓励设立权威性的为城乡集体、个体、私营投资服务的信息服务中心、技术创新中心、投资咨询中心等，专门从事民营投资项目可行性研究、开发新产品以及社会公共协调等配套服务，以确保民间投资者能够找到合适的投资方向和项目。例如，可以为民间投资建立项目库，定期向全社会发布项目信息；也可以将大专院校、科研院所与民间投资联结起来，在有关媒体上公布接近产业化的技术或项目，组织他们洽谈；鼓励成立区域性的行业协会，使之成为连接民营企业与政府的纽带等等（见表25）。

表25　改善民营投资进入政策体制的对策建议

续表

（此文发表于《经济研究参考》2002年第5期，部分内容以《制定完善政策法规，改善民营投资环境》为题发表于2001年8月15日《经济参考报》）