国际投资的政策环境分析

第三节　国际投资的政策环境分析

1.国际直接投资政策研究的回顾

外商直接投资政策的研究以20世纪80年代为界，在此之前，对东道国直接投资政策的研究，几乎总是以限制性政策为主题，学者们以不同的经济学说为基础，形成了三种各具特色的解释。其一是以公共经济学为理论基础，以政府干预经济一般原理进行分析，论证东道国对外国投资实施限制性干预的理论依据；其二是将谈判模型引入国际经济学，以政府与跨国公司双方谈判能力影响各自政策的分析，论证东道国对外国投资实施限制性干预的必要性；其三是以发展经济学为理论基础，根据东道国经济发展战略，分析限制性政策给东道国政府带来的收益和执行效果。

20世纪80年代中后期，各国政府为了吸引更多的国际直接投资，制定优惠政策成为最普遍采用的竞争手段，从此，对外资的限制政策让位于优惠政策。随着优惠政策在全球范围的普遍盛行，各层次的研究纷纷兴起，对优惠政策效果的实证判断，构成了此后这一研究领域的重点。经济学家主要从两个侧面就优惠政策的效果进行实证检验：其一是采用经济计量模型，从投资者的角度，对优惠政策反应程度进行实证研究；其二是围绕直接投资的实际收益与政策成本，从东道国的角度，考察优惠政策是否有效。

与学术界对优惠政策问题的关注相同，国际组织对国际直接投资优惠政策兴趣日浓。20世纪70年代，世界银行曾委托经济学家对东道国政策因素影响直接投资流动问题展开研究，1984年再度委托学者团专门就优惠政策对直接投资决策作用进行专项研究。之后，联合国贸易和发展会议在1990年发表的专题报告《国际直接投资与政府政策》、1992年发表的专题报告《直接投资政策的形成与实施》和1995年《世界投资报告》中分别提到了优惠政策，1996年发表的《投资激励与国际直接投资》首次系统阐明了该组织对优惠政策的定义和工具分类，详尽分析了20世纪80～90年代初，世界范围优惠政策的实施与发展状况，并且提出了在国家双边、区域及国际等多个层面上，通过协商、合作，实现有效直接投资政策的研究。

2.国际直接投资优惠政策的分类

按照联合国贸发会议的定义，优惠是指政府提供给特定企业的任何可衡量的经济好处。它把对外商直接投资的优惠划分为三大类：即财政优惠、金融优惠和其他优惠。

2.1　财政优惠

财政优惠是20世纪90年代运用最为广泛的一种对FDI的优惠，其主要目的就是要降低外国投资的有效税率，提高它的收益率。其主要政策工具见表2－5所示。

表2－5　FDI的主要财政优惠政策工具

2.2　金融优惠

金融优惠是直接为新的外国投资或特定的经营活动融资，或支付资本或经营成本，见表2－6所示。

表2－6　FDI的主要金融优惠政策工具

金融优惠在各国的使用稍逊于财政优惠，它在发达国家一直占据重要地位。而在发展中国家以及中欧和东欧国家的重要性明显不如财政优惠，但近年来其地位有所提高，主要包括补贴性贷款担保和政府补助。

2.3　其他优惠

其他优惠包括了那些很难归类的优惠措施，其特点是通过非金融方式增加外国投资公司的盈利。其优惠政策工具见表2－7所示。

表2－7　FDI的主要其他优惠政策工具

3.国际直接投资优惠政策的博弈分析

在国际资本流动理论尚未形成之前，世界资源的配置传统上被认为只有通过自由的国际贸易才能实现。然而，赫克歇尔—俄林要素禀赋理论所基于商品完全流动、而要素完全不流动的假设与事实不符，当出现贸易障碍时，就会导致国际投资。为了引入更多的外国资本进入本国，外商直接投资政策的设计者抱着美好的愿望，希望通过制订优惠政策达到目标。但实际的结果并不尽然，近年来，东道国之间的竞争，明显加剧了优惠政策的成本压力，而且还表现为过度的减免和退让。

为了从理论高度分析这种现象，我们引入博弈论基本概念进行解释。在博弈理论中，最基本、同时也是最重要的概念是“纳什均衡”。假设有N个人参与博弈，给定其他人战略的条件下，每个人选择自己的最优战略（个人最优战略可能依赖于也可能不依靠于其他人的战略），所有参与人选择的战略一起构成一个战略组合。纳什均衡指的是这样一种组合，这种战略组合由所有参与人的最优战略组成，也就是说，给定别人战略的情况下，没有任何单个参与人有积极性选择其他战略，从而没有任何人有积极性打破这种均衡。

为了更通俗地说明这一均衡，我们用“囚犯困境”的例子来加以解释：囚犯困境讲的是两个嫌犯作案后被警察抓住，分别被关在不同的屋子里审讯。如果两人都坦白，各判刑8年；如果两个人都抵赖，都被释放；如果一人坦白、一人不坦白，坦白的放出去，不坦白的判刑10年。图2－1给出囚犯困境的战略表述。

图2－1　囚犯困境

这里每个囚犯都有两种战略；坦白或抵赖。表中每一格的两个数字代表对应战略组合下两个囚犯的支付（效用），其中第一个数字是第一个囚犯的支付，第二数字为第二个囚犯的支付。在这个例子里，纳什均衡就是（坦白，坦白）：给定B坦白的情况下，A的最优战略就是坦白：同样，给定A坦白的情况下，B的最优战略也是坦白。事实上，（坦白，坦白）不仅是纳什均衡，而且是一个绝对最优战略均衡，就是说，不论对方如何选择，个人的最优选择是坦白。比如说，如果B不坦白，A坦白的话被放出来，不坦白的话判1年，所以坦白比不坦白好；如果B坦白，A坦白的话判8年，不坦白的话判10年，所以，坦白还是比不坦白艰险。这样，坦白就是A的绝对最优战略；同样，坦白也是B的绝对最优战略。如果A和B都是选择坦白，各判刑8年。“囚犯困境”反映了一个很深刻的问题：这就是个人理性与集体理性的矛盾。如果两个人都抵赖，各判刑1年，显然比都坦白各判刑8年好。但这个帕累托改进办不到，因为它不满足个人理性要求，（抵赖，抵赖）不是纳什均衡。

现在让我们回头看东道国争夺外商直接投资的情况。当一国为吸引国际直接投资所采取的优惠政策被另一个竞争国家赶上时，这两个东道国也就进入了政策干预的游戏之中，我们同样用一个方框图来说明政策竞争及其利益结果。在图2－2中，A国可以选择竖行的不干预或干预政策，B国也可以选择干预或不干预政策，括弧中前一个值为A国所得利益，后一个值表示B国所得利益，并且：1.e＞c，e＞d，2.a、b、c、d＞0，3.c＞a，d＞b。当两国卷入优惠政策的竞争中时，对B国而言，无论A国是否采取优惠政策，B国采取优惠政策是主导战略；对A国而言，同样也采取优惠政策是主导战略。这样A国与B国都会处于稳定的左上框，而竞争各方谁也无法提高相对于他国的外资流入份额处。在左上框上，A国所得利益为a，而B国为b，两个国家均遭受福利损失，因为国内的利益通过优惠政策被转移到国外投资者手中，而预期要增加的投资并未发生。博弈论为研究国际直接投资政策的国际协调提供了有益的启示：假如双方协调，并最终合作选择均不干预的战略，那么两国便位居最高联合收益处，此时A国获得收益c（c＞a），而B国所得为d（d＞b），双方均提高了各自的收益。

图2－2　政策竞争的干预（优惠政策）游戏

这个政府间政策干预的游戏可以称之为是囚犯困境的翻版。政府间的竞争预示着：对于投资者一方，争取最大限度的优惠政策，几乎成为直接投资谈判中必不可少的一部分；而在政府一方，给予外资以优惠政策。由于各国政府给外资提供优惠政策都是其理性的选择，但这种个性的理性与从世界各国整体上的集体理性是相矛盾的。如果没有外在强制约束的话，其结果是政策战将越演越烈。因此，非常有必要从集体理性的角度对这种行为加以约束，这就是说，要将各国外商直接投资优惠政策从多层次的角度上进行国际协调。

4.国际直接投资优惠政策的国际协调

通过国际协调，抑制直接投资政策竞争的方式需要并可以在双边、区域和多边层次上共同探索。

4.1　国际直接投资政策的国际协调方式

4.1.1　双边层次上的协调

将投资优惠政策列入双边投资协议的内容之中，这样就为限制优惠政策提供了讨论的机会，东道国政策可以同意在现有的基础上缩小或取消优惠政策的范围，如果一定数量或一批国家均同意执行这一条款，那么限制优惠政策的运用或许会成为更多双边协定的政策原则。

目前双边层次上的合作主要在于订立投资保护和免征双重税协定两方面。早先的双边投资保护协定主要发生在发达国家与发展中国家之间，现在发达国家与转轨国家之间签订的双边投资保护协定也越来越多，成为当今国际直接投资国际安排中的一个重要组成部分。另一方面，在避免双重征税协定中，缔约双方遵守某些税收收入分配原则，以保证应税收入不会在两个税收辖地被重复征税。

政策之争的格局显示，面临周边国家之争的东道国将不会愿意接受约束自身优惠政策的限制性条款，但是，如果周边与其相竞争的各国已经接受，那么，它接受这一条款的可能性就大大增强，正由于此，目前的双边协定未涉及限制优惠政策的内容。相信随着区域层次和多边层次活动的进展，将投资优惠政策双边协定纳入双方讨论的机会一定会出现。

4.1.2　区域层次上的协调

由于发起的层次不同，区域行动的定义更重要。区域内可以通过制定某些规则，比如规定各国所采用的优惠政策须经提交区域组织批准，或直接限制成员国的优惠政策竞争，用协议来保证相互间的政策协调，进行区域层面上的政策合作。区域层面上的这种政策协调和合作不是通过双边层次上非正式的协议方式来实现的，因而更具有约束力。

在区域层次上，以贸易为基础的政策协调向投资为基础的政策协调转变的迹象已露端倪，欧盟、北美自由贸易区、东盟的投资自由流动协定构成了积极的、有约束力的区域制度实践的主要方面。灵活开放的框架和积极的实践，在政策措施方面，欧盟成功地确定了各成员国家可实施的对外国投资者的优惠上限，从而抑制了成员国间为争夺流入欧洲统一大市场的外商直接投资展开政策战。

4.1.3　多边层次上的协调

国际协调是扩大所有东道国直接投资收益的最佳选择，但又是一个循序渐进、不断深入的过程。通过多边谈判，达成世界性限制政策竞争的协调当然是一种理想的途径。但是，经验表明，这将是一个冗长的过程，并且由于多边性，它将大大提高各国的谈判成本。通过区域协议逐步扩展的方式，也许可以为形成一个多边协议提供谨慎的途径。

有关国家直接投资的国际安排在20世纪80年代，主要集中在规范投资者行为上。多边和国际性商业组织围绕跨国公司经营规则与技术转让规则，展开“跨国公司行为准则”的多边谈判旷日持久。进入20世纪80年代，随着世界经济环境的变化，国际谈判的主题由规范直接投资者的行为标准转向规范政府——尤其是东道国政府对直接投资者的待遇标准。20世纪80年代末，终于有三项与建立全球投资机制有关的谈判，在世界贸易组织（前关税与贸易总协定）体系下获得成功，它们分别是：“与贸易有关的投资措施协议”（TRIMS）、“与贸易有关的知识产权议题”（TRIPS）和“服务贸易总协定”（GATS）。这些是WTO为全球投资保障机制的形成和确定所作长期努力的结果，但这仅是在有限方面弥补了直接投资领域国际制度的空白。

国际层面投资自由化的最新努力始于1995年9月，由经济合作与发展组织倡议的“多边投资协定”（MAI）谈判。谈判中的“多边投资协定”，试图从根本上改变现存各项协定中以贸易为主的不足部分，这就是说，它希望在全球范围内建立一个独立的国际直接投资管理机制，而不是像以往那样，在其他国家多边协定、谈判或组织的框架之下，添加部分国际直接投资内容。

世界贸易组织也在积极准备建立“一个开放的、在世贸组织之内的、将投资和贸易紧密结合的、理想的多边体系规则”，在贸易自由化已获得较大进展的前提下，投资问题可望成为世贸组织重开新一轮谈判中的新议题。在世贸组织框架中，协商投资协议的最大特点是，它可以与世贸组织其他多边协调和世贸组织各类机制间加强协调，有利于国际直接投资规范的建立与实施，而投资协议一旦成为世贸组织协定的组成部分，对所有世贸组织缔约方均具有约束力。

4.2　国际直接投资政策国际协调展望

有关未来直接投资的国际制度安排可以有两种模式：一种模式是在积极改进、深化和扩展现有安排的基础上，使之制度化。这一方向肯定了目前多层次（包括多边、区域、双边各层次）国际安排，促进了国际直接投资为经济发展发挥积极作用，而且，目前的安排允许所有国家、集团，参与洽商有约束力的、符合其各自利益的协议。另一种模式是通过协商，建立一个综合性多边国家直接投资框架，这一框架可以是一个独立的协定，也可以是在全球化国际组织的结构中协商确立的多边规则。这一方向符合国际生产一体化体系需要一种全球性制度保障的要求。

在前一种模式下，发展中国家或许会得到更为从容的机会，至少可以在同为发展中国家的双边和地区层面上，反映其共同的利益，关注有关发展的政策。而在后一种模式下，发展中国家将较少有争取利益的机会，因为发达国家不仅是全球跨国公司活动的主体，而且也是多边机构的主导力量。且不说经合组织这样的富国俱乐部，即便是在世界贸易组织中，多边谈判条款的提出和通过，大多也反映了发达国家的利益，较少反映发展中国家的意见，这使得发展中国家通常处在被动接受的情形之中。

对外开放也将中国卷入了争夺国际资本的竞争之中，当对外国资本的观念禁锢一旦被打破，国内的“投资饥渴”迅速转变为“外资饥渴”。自1979年中国宣布开放外商直接投资至今，中国吸收的国际直接投资以年均30.4％增幅持续增长，并从1993～2001年，连续8年保持世界第二大外商直接投资吸收国的位置；2002年我国吸收外商直接投资较大幅度增长，实际使用外资金额首次跃居世界第一位；2003年在遭受非典疫情影响的情况下，我国吸收外国直接投资仍实现小幅度增长，实际使用外资金额仍继续名列全球前茅，这被认为是中国对外开放后所获得的重大经济成就之一。与此同时，对外商直接投资的“超国民待遇”，是中国吸引外商直接投资的重要优惠政策。

随着经济全球化，政府单边干预国际直接投资活动的效力趋于减弱，以区域，乃至全球协定规范及限制国家行为的多边行动日益增多，多边规则主观上是确立了国际经济活动的行为准则，客观上则同时确立了国际经济效益的分配原则。因此，面对发达国家主导国际规则制订过程的现实，作为发展中国家的中国，要更多地参与多边协定谈判和国际规则的制订，才有可能争取得到有利的外部环境和有利的分配方案。