基于对城镇化进程中失地农民问题的再思考

基于对城镇化进程中失地农民问题的再思考

葛袁乐

（上海大学　社会科学学院）

自改革开放以后我国的城镇化水平不断提升，截止目前为止城镇化率已经超过百分之五十以上，城镇化的发展速度堪称世界之最。但是由此产生的失地农民问题却成为我国继续城镇化的主要阻碍因素，我国失地农民问题的产生由来已久：自20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次的“圈地热”，失地农民问题那时就已经存在。在当时由于政府部门的努力，许多失地农民问题被掩盖，矛盾并没有激化。但是，至2000年以后第三次轰轰烈烈的“圈地”浪潮到来之时，城镇、工业区、开发区等正在以前所未有的速度急剧膨胀，越来越多的农村集体土地以种种合法或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。同时，随着社会主义市场经济的建立和企业用工制度的改革，征地安置补偿费代替了招工指标。土地被征用后，劳动力不再由政府给予他们就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路。［1］由于这三次“圈地热”和政府部门的不作为，才导致了失地农民问题的严重性，就连我国第一大经济区“长江三角洲”也不能彻底地治理失地农民问题。

一、事实胜于雄辩

长江三角洲作为我国第一大经济区，在推动国家城镇化发展方面，自然起着先锋模范的作用，为国家经济的发展注入新的活力。但是无论是长三角还是其他城市，在推行城镇化发展过程中，始终不能避免的就是如何处理失地农民问题。以下是对江苏省和浙江省近几年失地农民文本资料的收集和分析。

《江苏统计年鉴》上的资料显示：1993—2003年间江苏省城市化水平快速提高；1993—1998年，城市化发展的加速时期，平均城市化率25.3%，年均增长3.8%；1999—2003年，城市化快速增长期，城市人口增长迅速，此阶段年平均城市化率33.2%，年均增长5.2%。与此同时，全省建设用地数量激增，资料显示：1991—1996年，江苏省实际非农建设用地177.9万亩；1996—2002年全省建设占用耕地109.5万亩，2003年全省征用土地35.72万亩。1991—2003年江苏省征地总面积达300万亩左右，其中约230万亩在苏南。若按苏南人均耕地0.9亩、苏中苏北人均耕地1.44亩计，全省共约有300万左右的失地农民。［2］

浙江省经济的发展在全国一直是遥遥领先，其城镇化水平由1997年的35.6%提高到2002年的51.2%，之所以能够取得这样的成就，主要是以牺牲农民的土地为代价的。据统计，1999—2003年五年时间，浙江省共征用农村集体土地200多万亩，平均年增长率为54%，预计今后每年还将以30多万亩的征用数递增。而征地数量的连年增加，产生了大批失地农民。据不完全统计，自1999年以来，浙江省共有失地农民近190万人。［3］

面对如此严重的失地农民问题，江苏省和浙江省为了实现城镇化的继续发展，分别采取了一系列的解决措施。例如江苏省解决失地农民问题主要采用货币化安置补偿模式和非货币化安置补偿模式；而浙江省解决这一方面问题主要采用的是基本生活保障制度，具体而言分为全面保障型和养老保险主导型。无论是江苏省的处理模式还是浙江省的处理方法，都力图全方位顾及失地农民生活的方方面面，希望能够妥善地解决这类问题。这种想法没有问题而且在推行政策的这些年中也实实在在地取得了良好的效果。但是，两省解决这一方面问题共同的缺点是：事后补偿，没有从源头上解决失地农民问题。因此，虽然取得了一定的成效，但是并没有真正实质性地解决问题。

二、失地农民产生的原因

（一）失地农民产生的根本原因

积极有效的解决方法来自对原因的分析，只有通过对失地农民问题产生的原因进行深度的剖析才能制定出真正有效的解决方法。我国失地农民问题由来已久，其产生的根本原因是由于我国土地管理制度的不健全，在规范土地流转和使用的过程中没能从根本上保护农民自身的权益。

改革开放以来，我国的土地管理制度主要经历了三次改革：首先在1982年国务院机构改革中，从基本不管，到责成部门管理土地，这是一大进步。其次，1986年国务院成立超脱部门的国家土地管理局，负责全国土地和城乡地政的统一管理，从部门共管到统一管理，又是一大进步。第三，从1997年起，党中央、国务院决心用世界上最严格的措施来管理土地、保护耕地，在国务院增设国土资源部，负责土地、矿产和海洋等资源的规划、利用、保护和管理。从全国土地的统一管理，发展为从陆地到海洋、从土地到矿产的国土资源统一管理，这更是土地管理制度的一大飞跃。［4］通过这三次历史性的改革，我国土地管理制度从无到有，逐渐形成了社会主义初级阶段土地管理模式。

说其不健全主要是：首先土地管理过程中产权不清，常常因此产生土地纠纷，造成土地资源浪费严重；其次土地利益分配主体不明确，没有从根本上确保农民的利益；再次缺乏长期有效的监管机制，农户、政府和开发商之间没有建立起一个良好的监督体制。在土地利用过程中信息公开程度不够，往往忽视农民利益。

由于土地管理制度的不健全，在开展城镇化的过程中政府部门就不能严格执法，保护农民的权益，往往是事后进行一定的补偿，但是这并不能真正从实质上解决问题。

（二）失地农民产生的其他原因

在我国，只有打破“城乡二元”发展结构，才能实现农村和城市经济的一体化发展。城镇化发展战略正是基于此种情况才得以提出。随着城镇化步伐的不断推进，在此发展中产生的失地农民问题，除了土地管理制度落后这一根本性原因之外，我个人认为，失地农民产生的原因还表现在以下两方面原因：

1.非自发性原因

主要特点是不可抗拒性。主要表现之一是在城镇化发展过程中，政府强行征地所导致的农民失去土地。第二是由于外在环境变化导致的农民失去土地。由于城镇化建设中对环境的保护意识薄弱，许多非建设用地受到严重的污染，土地机能不断下降，迫使农民不得不离开长期耕作的土地，另寻其他谋生出路。第三是企业土地使用率低下，浪费严重。由于土地流转制度的不健全，当企业获得土地后由于自身经济实力的限制，往往不能将土地完全利用，造成土地不同程度上的浪费。对于这一部分土地，由于没有相关的处理制度，只能任其荒芜化，这也是导致农民失去土地的原因之一。

2.自发性原因

主要特点是可抗拒性。其一是“假性失地农民”，主要是指由于农民思想观念的转变，不愿意长期在农田上耕种，自愿放弃土地的使用权，导致无田可以耕种。其二是“真性失地农民”，由于农村地区土地不能科学地使用，农药污染严重加之农民自我治理能力薄弱，使得农村土地遭到破坏，最终迫使农民无土地耕种。

社会的发展是生产力和生产关系相互协调的结果，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。失地农民对生产力的阻碍作用是毋庸置疑的，如何处理好失地农民的安置问题将决定着我国城镇化未来的发展速度。根据恩格斯的论述，对于农民问题一要不剥夺，二是自愿互助，要尊重农民自己的意识，通过示范和帮助，培养农民自我解决问题的能力。而不是以一种暴力掠夺的方式驱赶农民。农民本身就是一种政治力量，左右着政治的发展和社会的进步。这一观点，对于当前我国城镇化过程中处理失地农民有很大的启发，对于本应该能够处理的问题，如果因方法选择的失误，导致不可挽回的后果，这应该不是每个人愿意看到的结果。

三、做一个有作为的政府

失地农民之所以能够产生，最根本的原因在于土地管理制度的不健全。而政府部门的不作为行为又是导致土地管理制度形同虚设的主要原因。当前城镇化能够取得质量上的提升，主要靠的是政府部门的努力。如何在保证城镇化建设用地的情况下，解决好失地农民问题，是当下应该解决的主要问题。对此，我想提提自己的看法，为解决这一问题提供一个参考模式。

既然造成失地农民的根本原因在于土地管理制度的不健全，那么在城镇化过程中，政府部门若能加强土地的管理，建立有效的监督体制，就可以避免这一问题的产生。“合同制土地管理制度”主要是针对这一不健全的土地管理制度提出的一种解决模式。所谓“合同制土地管理制度”是指：政府、企业和农民，三方面分别签订土地使用合同。首先，政府与企业之间，主要是签订“土地使用权的合同”，保证企业获得的土地是合法的；其次，政府与农民之间，主要是签订“利益回馈合同”，从源头上保障失地农民的利益，保证农民能够获得与土地相关的利益；再次，企业与农民之间，主要是签订“土地回收合同”，保证企业因浪费而未能利用的土地能够回到农民手里，重新开垦为耕地。

为了保证企业和农户两方面的利益，在合同签订以后，政府部门主要起三方面的监督作用：其一是监督企业用地是否规范，有没有出现强行开发非建设用地的行为；其二是监督农民的利益是否受到损害，企业是否真正履行合同内容；其三是自我监督，政府部门要成立专门的自我监督小组，查处不作为行为的政府。“合同制土地管理制度”的主要受益者在农民，主要的推动者在企业，而主要的监督者在政府。只有最大限度地发挥政府的监督作用，合同制度的权威才能得到最大程度的发挥。

通过此种模式主要可以实现三方面的联动：首先，政府和企业之间的联动。企业通过与政府签订相关合同，一方面可以依法获得土地的使用权；另一方面可以获取更多有关土地使用的信息。对于政府而言，主要在于监督企业的土地使用行为。其次，政府与农民之间的联动。双方通过合同的签订，一方面是政府信息公开透明化；另一方面是农民利益得到保护。再次，企业与农民之间的联动。一方面，农民可以获得企业土地使用率方面的信息；另一方面，企业可以减少不必要的损失，提高企业的生产效率。

四、做一个有能力的农民

我国自古以来就是一个小农意识盛行的国家，农民能够维持生计的主要来源是土地，失去土地，几乎等于断了全部的生活资源。但是，社会终究要发展，不能因为小农意识强烈就不进行发展，农民也不能只靠土地生活，更多的是要学会自我救助的能力。只有这样，一个国家才能富强，一个民族才能振兴，一个社会才能发展。在城镇化快速发展的今天，每一个被征地者都应该有所准备，这样才能生存下去。

（一）知识改变生活，积极参与各种技能培训，充实自己

一个人的生存，不能因为环境的改变而无法进行，城镇化虽然改变了农村的生活面貌，但是也带来了新的活力，它可以为农民提供一个新的生活方式。在此过程中，社会各界都应为农民提供各种各样的技能培训，企业也要为农民敞开大门，只要掌握了一定的技能，每个农民都会有一份稳定的工作。这样不仅能够增加自身适应环境的能力，还能够维持正常的生活水平。

在实际社会中，很多人会寻找各种各样的理由，放弃技能培训的机会。比如：知识有限、年龄太大和技能获得太难等等。但是，我们并不能因为这些无关紧要的原因，而放弃或者不参与技能培训。社会环境总在不断的变化和发展，城镇化从根本上改变了我们的生活环境。面对这种转变，我们需要的是知识的积累和掌握一定的生存技能。只有不断的提高自己的生活技能和知识水平，才能在不断变化的生活环境中生存下去。

（二）观念影响行为，转变观念，自主创业

在《法德农民问题》一文中，恩格斯提出解决小农问题的主要方式是——合作社。农民通过走合作发展的道路，不仅能够实现农村的繁荣；而且能够克服因生活环境变化带来的各种问题，提高对环境的适应能力。

私有观念一直是影响农民进一步发展的主要障碍，也是继续城镇化需要解决的主要问题。由于私有观念的盛行，农民总是不愿意放弃自己所有的，去从事新的生活方式。面对城镇化的快速发展和自己家乡环境的变化，当代农民只有转变观念，团结合作，走自主创业的道路，才能够找到谋生之道。

五、小　结

造成农民失地的根本原因是我国现行土地管理制度不健全。加之政府部门的不作为、土地利用率低和农民自我救助能力低下，才导致失地农民一直是困扰我国继续城镇化的主要问题。因此，在继续城镇化的过程中，除了秉承不剥夺和自愿互助的原则，更多的是健全土地管理制度以及培养高技能的农民，这样才能在以后的城镇化过程中不再或者更少产生失地农民的问题。

参考文献：

［1］江宏晖.城市化中失地农民问题［J］.城乡建设，2003（11）.

［2］金晶，张兵.城市化进程中失地农民的安置补偿模式探析——基于江苏省16县（市、区）320户失地农民安置补偿模式的调查分析［D］.南京审计学院，南京农业大学，2010.

［3］杨翠迎，黄祖耀.失地农民基本生活保障制度建设的实践与思考——来自浙江省的案例分析［D］.浙江农业大学，2004.

［4］马克伟.论我国土地管理制度的改革［D］.理论探讨，2012.

［5］严志钦.我国新农村建设中农业生产组织方式创新探析——恩格斯《法德农民问题》的启示［D］.兰州行政学院，2012.

［6］刘妍，吕雅琴.关于失地农民社会保障问题的思考［D］.西安市行政学院.

［7］张玲.国内外失地农民社会保障模式比较分析［D］.唐山学院.

［8］叶延.失地农民的土地保障——以重庆地票交易制度为视角［D］.西南大学，2012.

［9］张三林.妥善处理城市化发展中的农民问题——重温恩格斯《法德农民问题》一文的想法［D］.江南论坛，2003.11.

［10］张慧.我国城市化进程中失地农民的研究综述［D］.中国人民大学，2012.

［11］孙利芳.失地农民社会保障问题及解决思路［D］.中共兴县县委党校，2012.

［12］郭正红.读恩格斯《法德农民问题》一文的启示［D］.陕西师范大学社会政治部，2001.